Роль административного аппарата в государственном управлении

Государственный аппарат не может стоять в стороне от той политики, которую вырабатывают и проводят политические руководители данного государства и которым придается данный аппарат. Напротив, государственный аппарат самым непосредственным образом участвует в выработке и проведении этой политики. Специфика аппаратной (административной) деятельности состоит главным образом в том, что работники аппарата по большей части самостоятельно не принимают политических решений, но они напрямую и активно участвуют в их подготовке, процедурах принятия и выполнении. Государственный аппарат - это необходимая составная часть политической государственной машины, и потому он не может быть деполитизированным, находиться вне политики данного государства.

И действительно, политическое руководство любого государства и административная власть имеют много точек соприкосновения. Административная власть оказывает существенное влияние на законодательную и исполнительную политику. Дело в том, что при подготовке, принятии и исполнении какого-либо государственного решения, в том числе и политического, административные специалисты (гражданские служащие), т.е. лица, знающие организационные (аппаратные) проблемы изнутри, обладающие детальными "техническими" знаниями возможностей выполнения и осуществимости различных предлагаемых государственных решений, имеют огромное преимущество перед политиками, которые не являются специалистами и, в лучшем случае, обладают лишь поверхностными, частичными, а потому, вероятно, неустойчивыми знаниями в этой области. Чем сложнее и запутаннее проблема, тем больше преимущества у специалистов в ее разрешении.

По многим причинам гражданские служащие имеют намного больше шансов, чем законодатели или руководители исполнительной власти, для того, чтобы стать специалистами по конкретным проблемам государственного управления. Во-первых, сама карьера гражданских служащих делает их специалистами по определенным вопросам (например, образованию, здравоохранению, культуре и т.д.). Они регулярно проходят через систему обучения и оценки профессиональных качеств. Тогда как законодатели или руководители исполнительной власти обычно не обладают такой профессиональной подготовкой и имеют дело не только со специфическими проблемами данного ведомства, но и многими другими. Они не могут позволить себе специализацию.

Во-вторых, законодатели или руководители исполнительной власти периодически находятся в состоянии повышенной напряженности в связи с очередными выборами. Они должны тратить значительное время на то, чтобы доставать деньги, планировать и проводить избирательные кампании. В отличие от них гражданским служащим обычно запрещено вмешиваться в подобные виды деятельности, и потому они могут полностью использовать свое время и энергию на решение конкретных государственных вопросов. В этом их несомненное преимущество перед политиками.

В-третьих, многие законодатели и руководители исполнительной власти, как правило, находятся на своих должностях гораздо меньшие сроки, чем государственные служащие. Например, в России Президент РФ, Председатель Правительства РФ, некоторые главы субъектов Федерации, а также федеральные министры, депутаты всех уровней и другие руководители находятся в должности обычно 5-6 (10-12) лет в то время, как гражданские служащие в сравнимом возрасте и со сравнимыми навыками находятся в должности десятилетия. Поэтому политики не имеют столько времени, чтобы суметь в деталях узнать и почувствовать существо тех задач, которые им приходится решать.

Какие имеются формы влияния административной власти на законодательную и исполнительную политику?

1. Служебное консультирование. Во всех современных демократиях находящиеся короткий срок на своих должностях неспециализированные политические руководители часто просят совета у административных специалистов, которые длительное время находятся в должности и обладают хорошими знаниями в соответствующей области. Часто собственные политические предпочтения гражданских служащих неизбежно влияют на эти советы, а значит, их предпочтения становятся политикой.

Разумеется бывает и так, что политические должностные лица имеют такие взгляды, которые резко противостоят взглядам тех гражданских служащих, которые находятся в их официальном подчинении. Классическая доктрина дихотомии власти требует, чтобы в таких ситуациях гражданские служащие отказывались от своих предпочтений и лояльно выполняли указания политических начальников. Однако аппаратчики отнюдь не всегда действуют подобным образом, что было четко проиллюстрировано, например, в США делом "ирангейт" (продажей оружия в Иран), в России - "чеченским синдромом" (продажей оружия в 1992 г. Дудаеву в Чечню).

  • 2. Административное нормирование. Большая часть законов, президентских указов, постановлений правительства и других федеральных нормативных актов по необходимости составляется в общих выражениях, их формулировки не могут предусмотреть всех конкретных ситуаций. Поэтому многие административные учреждения вынуждены давать собственное истолкование норм и правил их применения. Для этого они вырабатывают свои, ведомственные нормы, которые в деталях расписывают общие ориентиры, установленные законодательной и исполнительной властями. Составляя эти правила (административные нормы), гражданские служащие неизбежно становятся участниками процесса формирования и реализации политики. Чем более общие и широкие директивы получают гражданские служащие, тем более важными становятся ведомственные нормы в определении государственной политики и тех мер, которые непосредственно затрагивают население.
  • 3. Служебная самодеятельность. Гражданские служащие приобретают значительные права в формировании и осуществлении политики в связи с той свободой, которую они должны иметь в осуществлении ведомственных норм, а также законодательных актов, указов исполнительной власти и решений судов. На этой основе гражданская служба оказывается как бы "введенной в политику", т.е. в процесс выработки и осуществления политики.

На первый взгляд все эти обстоятельства вроде бы делают устаревшей предложенную Вивьеном и Вильсоном дихотомию между политикой и гражданской службой. Но тогда возникает проблема: как можно совместить в современных условиях качественную политику и профессиональную гражданскую службу?

Решение данной проблемы состоит не в каких-то бесплодных попытках оградить гражданских служащих от участия в формировании и реализации политики, а в том, чтобы обеспечить их ответственность за свои действия. Эта ответственность может и должна реализоваться по следующим направлениям:

  • - надо отбирать и обучать гражданских служащих таким образом, чтобы они действовали в соответствии с профессиональными стандартами и соблюдали профессиональный этический кодекс, который нам следует как можно быстрее разработать и принять; как считают некоторые авторы, в идеале "карьерные" гражданские служащие должны быть ответственными перед обществом в той же мере и по тем же основаниям, что и судьи;
  • - гражданские служащие должны быть подотчетны выборным и назначаемым политическим должностным лицам и контролируемы ими;
  • - надо также усилить контроль со стороны судов за деятельностью гражданской службы, особенно в сфере защиты прав личности и прав собственности от неправомерных действий гражданских служащих;
  • - следует продумать и формы социального контроля за деятельностью гражданских служащих: гражданское общество должно иметь возможности для непосредственного воздействия на улучшение качества гражданской службы.

Таким образом, большое количество "карьерных" гражданских служащих, права, которыми они обладают, создали им огромное влияние во всех современных политических системах, а их профессионализация породила проблемы администрократии. Однако все это не означает, что они подмяли под себя весь демократический процесс и стали абсолютными и безраздельными властителями. Дихотомия между политикой и гражданской службой не исчезла. Она приобрела в современных условиях новое качественное состояние, требует более высокого уровня государственного и социального контроля. Существующие в демократических системах различные законодательные, административные и судебные методы контроля могут определять и устанавливать четкие границы, которые гражданские служащие могут или не могут переходить. Если те, кто осуществляет этот контроль, будут действовать в соответствии с ожиданиями избирателей, то гражданские служащие и впредь будут незаменимыми помощниками демократической власти, а не хозяевами государства.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >