Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Земельное право России

ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ОГРАНИЧЕННЫЕ ВЕЩНЫЕ ПРАВА НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ

Право государственной и муниципальной собственности на землю

В период своего существования Советский Союз представлял собой федеративное государство со сложным административно-территориальным устройством. При этом весь земельный фонд в его границах являлся единым и неделимым объектом права государственной собственности без разделения его между субъектами (республиками, краями, областями и т.д.).

В процессе проведения земельной реформы было установлено, что в России располагаются земельные участки, находящиеся в государственной (федеральной и субъектов РФ), муниципальной, частной (граждан и юридических лиц, включая иностранных) и иных формах собственности, причем содержание последних не раскрывалось. Как справедливо отмечал Г. В. Чубуков, в будущем могут появиться новые формы собственности, поскольку экономика выше права. Уже сейчас говорят о собственности казачьих обществ, общин коренных малочисленных народов и т.д.

Правовое регулирование разграничения "традиционных" форм публичной собственности на землю в Конституции РФ, ГК РФ, Законе о местном самоуправлении, иных федеральных законах и подзаконных актах, принимавшихся вплоть до 2001 г., также страдало противоречивостью и пробельностью. При этом суть проблемы заключалась не в наделении Российской Федерации землей, как иногда ставили вопрос субъекты РФ (государство было наделено земельной собственностью по Декрету о земле 1917 г.), а именно в разграничении единой государственной собственности на землю между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

Попыток решить данную проблему предпринималось множество, а начало разграничению публичной собственности на землю было положено Указом Президента РФ от 16.12.1993 № 2144 "О федеральных природных ресурсах". Данный Указ в целях сохранения и рационального использования природных ресурсов, имеющих общегосударственное значение, относил к федеральным природным ресурсам те из них, которые имеют общеполитическое, общеэкономическое, общеэкологическое и иное общегосударственное значение. Впоследствии этот принцип получил дальнейшее развитие в федеральных законах. Например, ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях определяла перечень таких территорий, находящихся в федеральной собственности (государственные природные заповедники, национальные парки и т.д.), собственности субъектов РФ (памятники природы, заказники и т.д.) и муниципальной собственности (курорты).

Большое значение для последующего закрепления земельных участков в государственную или муниципальную собственность имело постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Несмотря на то что в данном нормативном акте вопросы собственности на земельные участки не рассматривались, определение объектов недвижимого имущества, передаваемых в федеральную, субъектов РФ и муниципальную собственность, имело важное значение при определении в дальнейшем собственника земельного участка, на котором расположен такой объект недвижимости. В развитие этого правового акта позднее было принято постановление Правительства РФ от 16.10.2000 № 784 "О передаче отдельных видов объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации", где предусматривалась передача объектов недвижимости субъекту РФ только вместе с правами на соответствующий участок.

В 90-е годы XX в. были разработаны и подписаны договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (всего их было заключено около 50). На основе таких договоров был подписан ряд соглашений между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ о детальном разграничении федеральных и региональных земель. В свою очередь, субъекты РФ на основе этих соглашений своими законами определяли перечень муниципальных земель. Однако все упомянутые нормативные акты либо пытались установить "общие принципы" разграничения публичной собственности на землю, либо регулировали частные вопросы такого разграничения.

Земельный кодекс РФ установил в качестве принципа земельного законодательства разграничение государственной собственности на землю, однако не предусмотрел критериев и процедур такого разграничения. Это было обусловлено существованием отдельного Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю" (с 1 июля 2006 г. утратил силу). Данное разграничение собственности должно было происходить но следующей процедуре:

  • а) Росимущество вместе с иными федеральными органами исполнительной власти готовит по каждому муниципальному образованию отдельно перечни земельных участков, на которые возникает право собственности у Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления (далее - перечни). Перечни готовились в соответствии со ст. 3-5 Закона, определявшими основания отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований. В отдельные перечни включались участки, отнесение которых к той или иной форме собственности может вызвать споры между публично-правовыми образованиями (например, земельные участки, расположенные на территории двух и более субъектов РФ);
  • б) подготовленные и согласованные с органами государственной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления перечни утверждались распоряжением Правительства РФ и подлежали включению в документы государственного земельного кадастра;
  • в) право собственности Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления возникало с момента государственной регистрации права собственности на землю.

Однако указанный Закон не устанавливал четких и однозначных оснований разграничения земель всех категорий.

В результате реализации данного Закона процедуру разграничения государственной собственности на землю должны были пройти около 10 млн земельных участков. Ожидалось, что в собственности Российской Федерации будет 70% российских земель (из них 66% - земли водного и лесного фонда), 9,5% земель будет в собственности субъектов РФ, 14% - в собственности муниципальных образований и около 7,5% в частной собственности1.

Однако реализация указанного Закона оказалась затруднена рядом неразрешимых проблем. Во-первых, не были определены сроки окончания процедуры разграничения государственных земель. Первоначально предполагалось, что процедура разграничения закончится к 2007 г. Однако только согласование списков отнимало около 2-2,5 лет, а аппарат правительства был в состоянии выпускать не более чем 20 списков в месяц. Таким образом, реально завершить данную процедуру возможно было только к 2030-2040 гг. Между тем сама концепция ЗК РФ построена на предположении, что государственная собственность уже разграничена на федеральную, субъектов РФ и муниципальную.

Во-вторых, практика пошла по пути приоритетного оформления права собственности на землю Российской Федерации. Распоряжения Правительства РФ о перечнях земельных участков, передаваемых в собственность Российской Федерации, готовились и утверждались в первоочередном порядке. Это вызывало у органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления опасения относительно реализации остаточного принципа наделения правом собственности на землю субъектов РФ и муниципальных образований и порождало многочисленные обращения в Правительство РФ и иные федеральные органы власти.

В-третьих, причиной затягивания процесса разграничения публичной собственности на землю являлась сложность подготовки перечней земельных участков. Дело в том, что право собственности может возникать только на конкретный земельный участок, прошедший процедуру межевания и поставленный на кадастровый учет. Проведение указанных процедур, равно как и предшествующих им (инвентаризация, мониторинг и т.д.), является процессом длительным и дорогостоящим, сложным в организационном плане.

В результате внесения изменений в ЗК РФ и Вводный закон в апреле 2006 г. процедура разграничения публичной собственности па землю была упрощена. В силу ст. 3.1 Вводного закона в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного срочного пользования у государственных академий наук, а также у организаций, созданных государственными академиями наук и (или) подведомственных таким государственным академиям наук; земельные участки, предоставленные в аренду Государственной компании "Российские автомобильные дороги" федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли. В числе последних следует выделить земли особо охраняемых природных территорий федерального значения, земли железнодорожного транспорта, земли обороны и безопасности и многие другие. Кроме того, в силу ст. 49 ЗК РФ достаточно типичной является ситуация изъятия земельного участка за выкуп у частного собственника для федеральных нужд. Не менее вероятны и случаи реквизиции (ст. 51 ЗК РФ) земельных участков в федеральную собственность.

К собственности субъектов РФ относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ; земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов РФ, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов РФ; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли. Относительно последних следует отметить, что ст. 49 и 55 ЗК РФ определены условия и порядок изъятия земельных участков для государственных нужд (в том числе нужд субъектов РФ). Кроме того, некоторые федеральные законы содержат специальные основания приобретения субъектом РФ права собственности на земельные участки. Так, согласно п. 1 ст. 8 Закона об обороте земель при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект РФ или в случаях, установленных его законом, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов. В результате такой покупки земельного участка сельскохозяйственного назначения возникает право собственности на него субъекта РФ.

К собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления; иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земли.

Так, ст. 55 ЗК РФ определяет условия и порядок изъятия земельных участков для муниципальных нужд. Согласно п. 1 ст. 8 Закона об обороте земель при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продастся, за исключением случаев продажи с публичных торгов.

Государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. В заявлении указывается основание возникновения права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

Окончание процедуры разграничения государственной собственности на землю и регистрация нрава собственности соответствующих публично-правовых образований будут иметь важнейшие правовые последствия. Главное из них заключается в том, что каждое публично-правовое образование будет распоряжаться только принадлежащим ему на праве собственности земельным участком (ст. 11 - 13 ЗК РФ), в том числе определять порядок и размер арендной платы (п. 4 ст. 22), передавать свой участок в безвозмездное срочное пользование (п. 1 ст. 24), предоставлять земельные участки в собственность гражданам и юридическим лицам (ст. 29), осуществлять перевод земельного участка из одной категории в другую (ст. 8) и т.д.

 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы