Государственное регулирование в области природной и техногенной безопасности

Функции государства реализуются с помощью определенных механизмов. Механизмы регулирования различных сфер деятельности, направленного на исполнение отдельных функций государства, представляют собой совокупность органов государства и правил их действий в определенных ситуациях, закрепленных законодательно. Создание механизмов регулирования природной и техногенной безопасности обусловлено необходимостью выполнения функции государства, состоящей в обеспечении защиты населения и территорий. Известно, что граждане в своей жизни испытывают два вида риска - добровольный и вынужденный.

Добровольный риск относится к личной жизни. Он связан с личным решением индивидуума на участие в конкретном опасном предприятии, принимаемым перед его проведением и направленным на удовлетворение определенной личной потребности. Добровольный риск принимается всегда легче, чем равный по величине вынужденный, навязанный риск. Примерами добровольного риска являются непрофессиональные занятия альпинизмом, прыжками с парашютом, подводным плаванием, т.е. виды деятельности, которыми человек занимается ради собственного удовольствия, улучшения комфорта, повышения престижа. Риск таких занятий бывает выше профессионального риска и ограничивается самим рискующим. В открытом обществе государство не вмешивается в личную жизнь граждан.

Вынужденный риск связан с необходимостью выполнять профессиональные обязанности в определенных опасных условиях, проживать вблизи потенциально опасных объектов, осуществлять свою жизнедеятельность в условиях неизбежного воздействия негативных факторов (работа на вредном производстве, проживание на загрязненной территории, в сейсмоопасной зоне и т.д.) и в других случаях. Профессиональный риск является вынужденным даже при относительно свободном выборе профессии. Выбирая вид профессиональной деятельности, индивидуум вправе знать величину связанного с будущей работой риска, рассчитывать на обеспечение необходимых мер его безопасности, возмещение возможного причиненного ему ущерба и установленные законом социально-экономические компенсации за дополнительный риск для жизни и здоровья по сравнению с другими видами деятельности, учитывая, что данный вид деятельности (например, военная служба в условиях повышенного риска для жизни и здоровья, работа на Крайнем Севере в неблагоприятных условиях для жизнедеятельности) является жизненно необходимым для функционирования государства и общества, обеспечения роста качества жизни остальных членов общества. Поэтому государство в лице органов государственного управления, руководящего состава государственной службы несет ответственность за соответствующий уровень безопасности различных видов деятельности.

Одним из видов техногенной безопасности является промышленная безопасность. В общем случае промышленная безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий таких аварий. В частном случае промышленная безопасность - это состояние объекта, предприятия, производства, определяемое комплексом технических и организационных мер, обеспечивающее стабильность параметров технологического процесса и сводящее к минимуму опасность возникновения аварии или в случае ее возникновения предотвращающее воздействие на людей и объекты вызываемых ею негативных факторов. Составляющими промышленной безопасности являются техническая, ядерная, радиационная, пожарная и другие виды безопасности.

Государственная политика в области промышленной безопасности направлена на создание правовых, экономических, организационных и социально-психологических условий формирования систем управления промышленной безопасностью на опасных производственных объектах.

Интенсивный процесс законодательного регулирования промышленной безопасности начался с конца XX века. При этом вначале законодательные акты концентрировали внимание на источниках риска внутри предприятия. Для развитых стран общее законодательное регулирование правоотношений в данной сфере включало вопросы безопасности производства в целом, регулирования обязательств по разработке и осуществлению мер противодействия ЧС, разрешения на строительство предприятий, охраны здоровья персонала и местного населения, экологической экспертизы.

Со второй половины 80-х годов прошлого столетия акцент в законодательном регулировании проблем снижения риска ЧС смещается в сторону профилактических мер. В 1995 г. постановлением Правительства Российской Федерации впервые введена процедура декларирования безопасности промышленных объектов, а в принятом в 1997 г. Федеральном законе "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" были сформулированы и юридически закреплены основные термины и понятия в области промышленной безопасности, требования по лицензированию видов деятельности в этой области, разработке декларации и экспертизе промышленной безопасности, проектированию, строительству, приемке в эксплуатацию и эксплуатации опасных производственных объектов, о страховании гражданской ответственности.

Функцию непосредственного государственного регулирования в рассматриваемой области выполняют специализированные учреждения - органы регулирования техногенной безопасности.

Государственный надзор и контроль на предприятиях, в учреждениях, организациях независимо от форм собственности и подчиненности в соответствии с федеральными законами осуществляют специально уполномоченные на то государственные органы.

В области промышленной безопасности создан специально уполномоченный орган, на который возлагаются разрешительные, контрольные и надзорные функции в области промышленной безопасности. Федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности, является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

Система Ростехнадзора включает центральный аппарат и 46 территориальных органов. В составе территориальных органов непосредственный надзор на предприятиях, производствах и объектах осуществляют более 400 отделов.

Главными задачами Ростехнадзора являются осуществление государственной политики в области промышленной безопасности и выявление признаков приближения опасностей, указывающих на необходимость принятия превентивных мер. К числу некоторых других задач Ростехнадзора относятся:

  • - организация и осуществление нормативного регулирования в области промышленной безопасности, охраны недр, перевозки опасных грузов железнодорожным транспортом;
  • - лицензирование видов деятельности, связанных с повышенной опасностью промышленных производств и объектов, выдача разрешений на производство и применение технических устройств и оборудования;
  • - организация и осуществление надзора и контроля в области промышленной безопасности, пожарного надзора на подземных объектах и при ведении взрывных работ, надзора за безопасностью гидротехнических сооружений, надзора за рациональным использованием и охраной недр;
  • - координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в области промышленной безопасности.

Федеральное агентство по атомной энергии (Росатом) в соответствии с Положением о разработке и утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации в 1997 г., а также в соответствии с Федеральным законом "Об использовании атомной энергии", осуществляет деятельность, направленную на организацию разработки, утверждение и введение в действие Федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, выдачу разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии и надзора за безопасностью объектов использования атомной энергии (ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов), проведения экспертизы и инспекций, контроля за разработкой и реализацией мероприятий по защите работников объектов использования атомной энергии в случае аварии на них.

Государственный надзор за проведением мероприятий, обеспечивающих безопасное обслуживание электрических и теплоиспользующих установок, осуществляется органами Росэнерго. Основной задачей Росэнерго является осуществление контроля за техническим состоянием и безопасным обслуживанием электрических и теплоиспользующих установок на предприятиях, в организациях и учреждениях независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением предприятиями, учреждениями, организациями гигиенических норм, санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил осуществляется Росздравнадзор и территориальными учреждениями санитарно-эпидемиологической службы, очагов карантинных объектов.

Государственный пожарный надзор - осуществляемая в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, деятельность по проверке соблюдения организациями и гражданами требований пожарной безопасности и принятие мер по результатам проверки. Основной задачей данного надзора является защита жизни и здоровья граждан, их имущества, государственного и муниципального имущества, а также имущества организаций от пожаров и ограничение их последствий.

Государственный пожарный надзор осуществляется должностными лицами органов государственного надзора МЧС России.

В обязанности органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы при осуществлении надзорных функций входит:

проведение обследований и проверок территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов (в том числе в нерабочее время) в части соблюдения требований пожарной безопасности и пресечение их нарушений;

проведение выборочных проверок соблюдения проектными организациями в разрабатываемых ими проектах требований пожарной безопасности.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут; собственники имущества; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции. Перечисленные выше лица и иные граждане за нарушение правил пожарной безопасности, а также за иные правонарушения в области пожарной безопасности могут быть привлечены к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности в соответствии с действующим законодательством. При осуществлении государственного пожарного надзора должностные лица ГПС, в целях обеспечения безопасности людей, вправе частично или полностью приостанавливать эксплуатацию зданий, сооружений, помещений, находящихся в пожароугрожаемом состоянии.

Нормативное регулирование в данной области осуществляется путем установления обязательных для выполнения требований (норм, правил, технических регламентов). В основе этого механизма лежат соответствующие федеральные законы и другие нормативные правовые и нормативно-методические документы. Детально вопросы нормативно-правового регулирования будут рассмотрены в 7-й и 8-й главах. Здесь же отметим, что в области промышленной безопасности такое регулирование осуществляется Ростехнадзором. Этот федеральный надзор в рамках своих задач, изложенных ранее, организует разработку и утверждение требований промышленной безопасности; согласовывает нормативные правовые акты и нормативно-технические документы федеральных органов исполнительной власти, содержащие требования промышленной безопасности, требования безопасности при перевозке опасных грузов, требования рационального использования и охраны недр, а также требования безопасности в области изготовления, монтажа, эксплуатации, ремонта и диагностики технических устройств и оборудования на опасных производственных объектах. Ростехнадзор обеспечивает функционирование государственной автоматизированной информационной управляющей системы регулирования промышленной безопасности.

Требования промышленной безопасности - это определенные условия, при которых должна обеспечиваться промышленная безопасность, соответствующие запреты, ограничения и другие обязательные нормы, что должно обеспечивать защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, охрану окружающей среды, экологическую безопасность, пожарную безопасность, охрану труда, выполнение требований государственных стандартов.

Важное место в обеспечении техногенной безопасности занимает сертификация технических устройств. Общий порядок и условия применения технических устройств на опасном производственном объекте устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Технические устройства, в том числе иностранного производства, применяемые на опасном производственном объекте, подлежат сертификации на соответствие требованиям промышленной безопасности в установленном порядке. Сертификацию проводят организации, аккредитованные федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности, т.е. Ростехнадзором.

Правила по сертификации устанавливаются федеральным органом исполнительной власти по стандартизации, метрологии и сертификации совместно с федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности.

Особое место в системе мер по обеспечению промышленной безопасности занимают соответствующие меры, осуществляемые при строительстве и эксплуатации опасных производственных объектов. Прежде чем принять решение о начале строительства, расширении, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации опасного производственного объекта, необходимо иметь положительное заключение экспертизы проектной документации с точки зрения промышленной безопасности, утвержденное Ростехнадзором или его территориальным органом. Отклонения от технической документации не допускаются, поэтому все изменения, вносимые в проектную документацию опасного производственного объекта, подлежат экспертизе промышленной безопасности и согласовываются со специально уполномоченными органами. Организации, разработавшие проектную документацию на опасный производственный объект, осуществляют авторский надзор в процессе строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта.

Приемка в эксплуатацию опасного промышленного объекта производится комиссией, которая проверяет соответствие объекта проектной документации, готовность организации к его эксплуатации, а также к действиям по локализации и ликвидации последствий аварий. Все организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты, обязаны:

  • - следовать положениям нормативных технических документов в области промышленной безопасности;
  • - иметь лицензию на эксплуатацию опасного производственного объекта;
  • - обеспечить штаты работников соответствующей квалификации, не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе;
  • - обеспечить подготовку и аттестацию работников в области промышленной безопасности;
  • - иметь нормативные правовые акты и нормативно-технические документы, устанавливающие правила ведения работ;
  • - организовать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности;
  • - обеспечить наличие и функционирование приборов и систем контроля;
  • - обеспечить проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, проводить диагностику, испытания, освидетельствование сооружений и технических устройств, опасного производственного объекта в установленные сроки и по предъявляемому в установленном порядке предписанию специально уполномоченных органов;
  • - предотвращать проникновение на объекты посторонних лиц;
  • - обеспечивать безопасное хранение опасных веществ;
  • - разрабатывать декларацию промышленной безопасности;
  • - заключать договор страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта;
  • - выполнять распоряжения и предписания федерального органа исполнительной власти, его территориального органа, а также должностных лиц этих органов;
  • - приостанавливать эксплуатацию опасного производственного объекта самостоятельно или по предписанию уполномоченного органа или соответствующих должностных лиц в случае аварии или инцидента, а также в случае обнаружения вновь открывшихся обстоятельств, влияющих на промышленную безопасность;
  • - осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварии, принимать меры по устранению причин аварии, анализировать причины возникновения инцидента;
  • - своевременно информировать в установленном порядке об аварии;
  • - принимать меры к защите жизни и здоровья работников в случае аварии, вести учет и представлять установленным порядком данные об авариях и инцидентах и о принятых мерах к их устранению.

Для обеспечения локализации и ликвидации последствий аварии организация обязана:

  • - планировать и осуществлять необходимые мероприятия по предупреждению аварий;
  • - заключать договоры с профессиональными аварийно-спасательными службами, создавать собственные профессиональные аварийно-спасательные службы;
  • - иметь резерв денежных средств и материальных ресурсов;
  • - обучать работников действиям в случае аварии или инцидента;
  • - создавать системы наблюдения, оповещения, связи и поддержки действий в случае аварии.

Организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты, обязаны также осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности. Данные о производственном контроле и о работниках, его выполняющих, представляются в Ростехнадзор или его территориальный орган.

В целях охвата деятельностью по обеспечению промышленной безопасности всех потенциально опасных объектов и учета проведенных на них мероприятий осуществляется государственная регистрация опасных производственных объектов. В Российской Федерации с этой целью создан государственный реестр опасных производственных объектов - банк данных, основанный на единых методологических и программно-технологических принципах и содержащий сведения об опасных производственных объектах, которые эксплуатируются организациями на территории России. Регистрация объекта в государственном реестре - это занесение в этот банк данных сведений о действующем опасном производственном объекте с присвоением ему регистрационного номера и выдачей свидетельства о регистрации этого объекта эксплуатирующей его организации. Ведение государственного реестра опасных производственных объектов и регистрация в нем этих объектов, а также ведение раздела Российского регистра гидротехнических сооружений осуществляется Ростехнадзором.

В Российской Федерации осуществляется экспертиза промышленной безопасности, государственная экологическая экспертиза, государственная экспертиза охраны труда, пожарная экспертиза, государственная экспертиза в области защиты населения и территорий от ЧС, другие виды экспертиз.

Важной мерой по обеспечению безопасности является экспертиза промышленной безопасности. В условиях перехода ответственности за состояние промышленной безопасности и последствия аварий от государственных органов к владельцам организаций повышается роль экспертизы в обеспечении безопасности работ. Качественная экспертиза позволяет повысить эффективность превентивных мер по предупреждению аварийности и травматизма.

Экспертизе промышленной безопасности подлежат:

  • - проектная документация на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта;
  • - технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте;
  • - здания и сооружения опасного производственного объекта;
  • - декларация промышленной безопасности и иные документы, связанные с эксплуатацией опасного производственного объекта.

Экспертизу проводят организации, имеющие лицензии, за счет средств организации, осуществляющей эксплуатацию опасного производственного объекта.

Установление порядка проведения экспертизы промышленной безопасности, утверждение заключений промышленной безопасности, организация аккредитации экспертных организаций осуществляются Ростехнадзором. Реализованная им система экспертизы промышленной безопасности представляет собой совокупность участников экспертизы, норм, правил, методик, условий, критериев и процедур, в рамках которых осуществляется экспертная деятельность.

В системе экспертизы промышленной безопасности на конкурсной основе формируются территориальные уполномоченные органы по проверке экспертных организаций. Для повышения качества деятельности экспертных организаций в области промышленной безопасности, их компетентности и установления атмосферы доверия на рынке экспертных услуг проводится добровольная аккредитация (т.е. признание и подтверждение компетентности) экспертных организаций и независимых органов по аттестации экспертов, осуществляющих экспертизу промышленной безопасности. Существующий порядок аккредитации и выдачи лицензий предусматривает рассмотрение соответствия документов экспертных организаций требованиям "Правил проведения экспертизы промышленной безопасности" и требованиям системы документов по аккредитации систем экспертизы.

Основными критериями по аккредитации экспертных организаций служат компетентность и техническая квалификация экспертов. Лицензирование, контроль и надзор за деятельностью экспертных организаций, в том числе утверждение экспертных заключений, обеспечивает привлечение к их работе широкого круга специалистов при одновременном установлении жесткого контроля за их деятельностью.

Проводится также государственная экспертиза в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Экспертная деятельность является одним из механизмов государственного регулирования вопросов предупреждения ЧС природного и техногенного характера, так как ошибки в проектах служат причиной 30% аварий. МЧС России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации уполномочено на проведение государственной экспертизы в области предупреждения ЧС, а центральный экспертный орган - Государственная экспертиза проектов МЧС России получила статус органа специализированной экспертизы.

Экспертиза проектной документации по разделу "Инженерно-технические мероприятия предупреждения ЧС" проводится Главгосэкспертизой Росстроя.

Декларирование безопасности промышленных объектов проводится в целях более надежного и эффективного обеспечения техногенной безопасности в стране, а для конкретного объекта - обеспечения контроля за соблюдением мер безопасности, оценки достаточности и эффективности мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС. Декларирование проводится в соответствии с Федеральным законом РФ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", гидротехнических сооружений - по Федеральному закону "О безопасности гидротехнических сооружений". По Федеральному закону "О радиационной безопасности населения" ежегодно оцениваются вероятности радиационных аварий, их последствия и заносятся в санитарно-гигиенические паспорта организаций (территорий), использующих источники ионизирующих излучений.

Декларирование является выражением ответственного отношения к обеспечению безопасности промышленных объектов в форме официально оформленного заявления.

Перечень объектов, подлежащих декларированию безопасности, определяется Ростехнадзором и МЧС России. В этот перечень включаются промышленные объекты, имеющие в своем составе опасные производства, а также гидротехнические сооружения, хвостохранилища и шламонакопители, на которых возможны гидродинамические аварии. В Федеральном законе "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" определены предельные количества опасных веществ, наличие которых на объекте является основанием для обязательной разработки декларации промышленной безопасности.

Перечень сведений, содержащихся в декларации, и порядок ее оформления определяются федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности.

Декларация безопасности опасного производственного объекта - это документ, в котором представлены результаты:

  • - всесторонней оценки возможности аварии и связанной с ней угрозы для персонала и населения прилегающих территорий;
  • - анализа достаточности принятых мер по предупреждению аварий и по обеспечению готовности организации к эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями норм и правил промышленной безопасности, а также к локализации и ликвидации последствий аварии на объекте;
  • - мероприятий, направленных на снижение возможных негативных последствий в случае аварии на объекте.

Декларация должна включать:

  • - сведения об объекте (назначение, функциональные задачи, опасные технологии и производства, месторасположение, размеры и границы, наличие и границы запретных и санитарно-защитных зон и т.п.);
  • - аргументированную идентификацию и приоритетный перечень опасных производств;
  • - анализ безопасности объекта, включающий анализ опасностей, условий и возможных сценариев возникновения и развития аварий, оценку вероятности их возникновения;
  • - описание системы целесообразных и достаточных мер и действий по обеспечению готовности промышленного объекта к локализации и ликвидации ЧС, включая вопросы оповещения об опасностях, защиты населения и медицинского обеспечения;
  • - порядок информирования населения и органов местного самоуправления о прогнозируемых и возникших на промышленном объекте ЧС.

Декларация промышленной безопасности разрабатывается в составе проектной документации на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта. Декларация разрабатывается или уточняется в случае обращения за лицензией на эксплуатацию объекта, изменения сведений, содержащихся в декларации, или в случае изменения требований промышленной безопасности. Пересмотр декларации с целью учета изменений нормативной правовой базы и условий обеспечения безопасности промышленного объекта предусматривается не реже одного раза в 5 лет.

Декларация разрабатывается самой организацией, имеющей опасные производства, или организацией, имеющей лицензию на проведение экспертизы безопасности промышленных производств, а утверждается заказчиком проекта промышленного объекта или руководителем организации, которой принадлежит действующий промышленный объект. Руководитель несет ответственность за достоверность и полноту сведений, содержащихся в декларации. Декларация проходит экспертизу промышленной безопасности.

Утвержденная декларация вместе с экспертным заключением представляется в соответствующее министерство, главное управление (управление) ГОЧС, региональный орган Ростехнадзора, МЧС России, Ростехнадзор и орган местного самоуправления, на территории которого расположен декларируемый промышленный объект. Контроль своевременности представления организациями деклараций промышленной безопасности возлагается на Ростехнадзор.

Лицензирование видов деятельности - это выдача специального разрешения предприятиям (организациям) на право заниматься отдельными видами деятельности, перечень которых установлен нормативными документами. Лицензия - это разрешение, которое выдается регулирующими органами на основе оценки безопасности и сопровождается специальными предписаниями и условиями, которые должны быть выполнены юридическим лицом, получившим лицензию. Лицензирование является одним из механизмов государственного регулирования, устанавливающим условия для обеспечения приемлемого для общества риска аварий на опасных производственных объектах.

Основными правовыми и нормативными документами по лицензированию являются:

  • - Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов";
  • - Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности";
  • - Правила проведения экспертизы промышленной безопасности;
  • - Методические рекомендации по идентификации опасных производственных объектов (утверждены Госгортехнадзором России в 1999 г.);
  • - нормативные документы по аккредитации;
  • - документы по экспертизе промышленной безопасности.

Для получения лицензии на эксплуатацию опасного производственного объекта заявитель обязан представить акт приемки опасного производственного объекта в эксплуатацию или положительное заключение экспертизы промышленной безопасности и декларацию промышленной безопасности опасного производственного объекта. Вводится система выдачи лицензий с учетом состояния готовности объектов к предупреждению и ликвидации ЧС, достаточности мер по защите населения и территорий. В лицензиях на эксплуатацию опасного производственного объекта делается запись об обязательном наличии у заявителя на момент начала эксплуатации и на протяжении всего периода эксплуатации опасного производственного объекта договора страхования риска ответственности за причинение вреда.

Лицензии на отдельные виды деятельности выдает Ростехнадзор. Он же согласовывает условия лицензий на пользование недрами, выдает разрешения на производство и применение технических устройств и оборудования, участвует в установлении правил сертификации технических устройств на соответствие требованиям промышленной безопасности, проведении аккредитации организаций, участвующих в сертификации. В 2000 году на виды деятельности, лицензирование которых было отнесено к компетенции Ростехнадзора, было выдано более 47 тыс. лицензий, от лицензионной деятельности в федеральный бюджет поступило около 48 млн руб. В течение года территориальными органами Госгортехнадзора России из-за несоблюдения требований и условий лицензирования было приостановлено действие 583 лицензий. Госатомнадзором России в 2000 г. выданы 888 лицензий на виды деятельности в области использования атомной энергии.

Государственный надзор за обеспечением различных видов безопасности осуществляется названными ранее специально уполномоченными государственными органами, а также химико-технологической, железнодорожной и автомобильной инспекциями и др. С целью проверки полноты выполнения мероприятий по предупреждению ЧС и готовности должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения проводится государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от ЧС.

Выше были кратко изложены главные функции основных надзорных органов, однако вопросы надзора в области промышленной безопасности заслуживают более детального изложения.

Надзор в области промышленной безопасности осуществляется в целях выполнения организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, требований промышленной безопасности. Государственный надзор за безопасным ведением работ в промышленности распространяется на промышленные предприятия и организации России независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности.

Как указываюсь, федеральный надзор в этой области в настоящее время осуществляет специально уполномоченный орган в области промышленной безопасности - Ростехнадзор. Ему подчиняются его территориальные органы.

К специальным разрешительным, контрольным и надзорным функциям в области промышленной безопасности, выполняемым Ростехнадзором, относятся:

  • - осуществление надзора и контроля за соблюдением требований промышленной безопасности, требований безопасности при перевозке опасных грузов, рационального использования и охраны недр на подконтрольных объектах и работах;
  • - осуществление надзора и контроля за выполнением правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности;
  • - осуществление контроля за соблюдением правил приемки и участие в приемке в эксплуатацию опасных производственных объектов, участие в работе комиссий по проведению промышленных испытаний взрывчатых материалов промышленного назначения, технических устройств и оборудования, применяемых на опасных производственных объектах;
  • - учет и анализ аварий и производственного травматизма на опасных производственных объектах, установление порядка, организация и участие в техническом расследовании аварий;
  • - проверка правильности установления границ безопасного ведения горных работ, проведения мероприятий по предупреждению и устранению вредного влияния горных работ на здоровье людей, окружающую среду, здания и сооружения;
  • - контроль за соблюдением правил проведения маркшейдерских работ и требований безопасности при геологических работах, а также при использовании отработанных горных выработок и естественных подземных полостей в народном хозяйстве;
  • - контроль за соответствием правилам, нормам и стандартам оборудования и изделий для потенциально опасных производств, а также оборудования, применяемого для изготовления и подготовки взрывчатых веществ на предприятиях, ведущих взрывные работы, выдача разрешений на серийный выпуск и применение указанного оборудования и изделий;
  • - контроль за готовностью предприятий, горноспасательных, газоспасательных, противофонтанных и аварийно-диспетчерских служб к локализации и ликвидации возможных аварий;
  • - установление порядка подготовки (обучения), аттестации и проверки знаний рабочих основных профессий, специалистов и руководителей организаций в области промышленной безопасности и другие функции.

Ростехнадзору предоставлено право:

  • - проводить проверки подконтрольных организаций по вопросам, отнесенным к его компетенции, привлекать экспертов и специалистов;
  • - вносить в федеральные органы исполнительной власти предложения и давать руководителям предприятий и гражданам обязательные для исполнения указания (предписания) об устранении выявленных нарушений условий действия разрешений (лицензий) и требований промышленной безопасности, требований при перевозке опасных грузов, рационального использования и охраны недр;
  • - принимать нормативные правовые акты и нормативно-технические документы, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами;
  • - давать обязательные для исполнения предписания о приостановке работ, которые ведутся с нарушениями правил и норм безопасности и охраны недр;
  • - выдавать лицензии, приостанавливать и возобновлять действие ранее выданных органами Ростехнадзора лицензий на право осуществления отдельных видов деятельности;
  • - привлекать должностных лиц и граждан к административной ответственности, а также передавать, в необходимых случаях, материалы в следственные органы для рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к уголовной ответственности;
  • - организовывать и возглавлять технические расследования обстоятельств и причин аварий, утрат взрывчатых материалов промышленного назначения, участвовать в расследовании случаев производственного травматизма;
  • - назначать проведение экспертизы промышленной безопасности, испытаний технических устройств и оборудования;
  • - прекращать самовольное пользование недрами, самовольную застройку площади залегания полезных ископаемых;
  • - заслушивать представителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также руководителей подконтрольных организаций.

В соответствии с Федеральным законом "О безопасности гидротехнических сооружений" органы государственной власти должны осуществлять государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений. В настоящее время эта функция возложена на Ростехнадзор, который в пределах своей компетенции разрабатывает и утверждает нормативные правовые и нормативно-технические документы, которые регулируют деятельность собственников гидротехнических сооружений и эксплуатирующих организаций по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений.

Кроме правовых и административных механизмов обеспечения природной и техногенной безопасности очень важное значение имеют соответствующие экономические механизмы.

Правовая основа экономического регулирования деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций определена Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами "О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", "Об использовании атомной энергии", "О безопасности гидротехнических сооружений", постановлением Правительства Российской Федерации "О порядке финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на промышленных предприятиях, в строительстве и на транспорте". Важность экономических механизмов в решении проблем безопасности состоит не только в том, чтобы правильно посчитать или спрогнозировать ущерб от аварий и катастроф. Гораздо важнее ввести в действие эффективные механизмы стимулирования практической деятельности по предупреждению возникновения ЧС и привлечения требующихся для этого немалых инвестиций.

Совершенствование механизмов государственного регулирования безопасности в новых условиях хозяйствования и перехода значительной части основных фондов в собственность негосударственных структур осуществляется последующим направлениям:

  • - внедрение экономических рычагов, способствующих реализации защитных мер, повышению ответственности и заинтересованности руководителей потенциально опасных объектов в снижении риска возникновения ЧС;
  • - разработка системы налоговых льгот, льготных кредитов банков, государственных инвестиций, санкций для предприятий, нарушающих требования техногенной безопасности;
  • - развитие механизмов возмещения населению ущерба от ЧС из специально создаваемых резервных фондов и путем страхования. Государство должно выступать гарантом обязательного наступления ответственности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, устанавливать требования к порядку определения величины финансового обеспечения гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии;
  • - внедрение научно обоснованной системы оценки ущерба от ЧС с привлечением независимых экспертных организаций;
  • - аккумулирование средств на защиту населения и территорий от аварий на опасных производственных объектах во внебюджетном фонде промышленной безопасности за счет отчислений страховыми компаниями части страховых взносов организаций, страхующих ответственность за причинение вреда, отчислений части платы за выдачу лицензий на деятельность, связанную с опасным производственным объектом, а также поступлений от других источников;
  • - формирование нормативной правовой базы по реализации надзорных функций и обеспечению персональной ответственности руководителей предприятий и органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от ЧС.

Основными механизмами экономического регулирования являются:

  • - финансирование (инвестиции, кредитование);
  • - налоговые льготы;
  • - создание резервов материальных ресурсов;
  • - экономическая ответственность виновных (штрафные санкции и др.);
  • - возмещение ущерба пострадавшим;
  • - перераспределение рисков (страхование и перестрахование);
  • - лицензирование деятельности в области промышленной безопасности;
  • - штрафные санкции и др.

Основными управляемыми показателями в системе этого регулирования являются: частота ЧС, ущерб, затраты на мероприятия по предупреждению и ликвидации ЧС, предотвращенный ущерб.

Финансирование деятельности по предупреждению и ликвидации ЧС осуществляется:

  • - на федеральном уровне - за счет средств федерального бюджета, средств федеральных органов исполнительной власти, резервного фонда Правительства Российской Федерации;
  • - на территориальном и местном уровнях - за счет средств бюджетов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, за счет собственных средств (внебюджетных фондов) от взыскания штрафов за правонарушения в области защиты населения и территорий от ЧС, из резерва на предупредительные мероприятия страховых компаний и обществ взаимного страхования, целевых кредитов, добровольных взносов предприятий промышленности и транспорта на данной территории и других источников;
  • - на объектовом уровне (в организациях) - за счет бюджетов организаций.

Инвестиции - это помещение капитала в какие-либо самостоятельные предприятия с целью получения дополнительной прибыли. Активными инвесторами мероприятий по снижению рисков являются страховые компании, осуществляющие свои инвестиции согласно Правилам размещения страховых резервов.

Для обеспечения мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС природного и техногенного характера и в целях обеспечения возможности экстренного привлечения необходимых средств в случае их возникновения на федеральном, территориальном, местном и объектовом уровнях создаются резервы материальных ресурсов:

  • - федеральный - накапливаемый в составе государственного материального резерва за счет средств федерального бюджета для проведения первоочередных работ при ликвидации ЧС;
  • - федеральных органов исполнительной власти - за счет средств федеральных органов исполнительной власти;
  • - субъектов Российской Федерации - за счет средств их бюджетов;
  • - местные резервы - за счет средств местных бюджетов;
  • - объектовые резервы - за счет собственных средств организаций.

Резервы материальных ресурсов для ликвидации ЧС включают в себя резервы продовольствия, пищевого сырья, медицинского имущества, медикаментов, инженерного имущества, вещевого имущества, транспортных средств, средств связи, строительных материалов, топлива, средств индивидуальной радиационной и химической защиты и др. Они формируются исходя из прогнозируемых видов и масштабов ЧС, предполагаемого объема работ по их ликвидации, а также максимально возможного использования имеющихся сил и средств для ликвидации ЧС. Резервы материальных ресурсов размещаются на объектах, предназначенных для их хранения, откуда возможна их оперативная доставка в зоны ЧС.

На всех уровнях государственного управления создаются также резервы финансовых ресурсов. Номенклатура и объемы резервов финансовых и материальных ресурсов, порядок их создания, хранения, использования и восполнения определяются создающими их органами в соответствии с законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

На федеральном уровне работа в области создания и использования резервов материальных и финансовых ресурсов для ликвидации ЧС строится на основе Федеральных законов "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О государственном материальном резерве". Так, в соответствии с федеральным бюджетом на 2006 г. резервный фонд Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций составил 10,239 млрд рублей (в 2002 г. - 2,8 млрд рублей), что обеспечило, в основном, поддержку регионам, на территории которых произошли чрезвычайные ситуации. Средства резерва, как правило, идут на финансирование аварийно-спасательных, первоочередных восстановительных работ, оказания единовременной материальной помощи пострадавшему населению России и гуманитарной помощи пострадавшему от стихийных бедствий населению зарубежных стран. Практика привлечения ресурсов государственного резерва показывает, что они являются наиболее мобильными и оперативно поставляются для ликвидации последствий ЧС.

На территориальном и местном уровнях также накапливаются резервы материальных ресурсов для ликвидации ЧС. В бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах предусматривается выделение средств на создание этих резервов. Их цель - обеспечение пострадавшего населения жизнеобеспечивающей продукцией за счет собственных ресурсов. Наиболее часто субъекты Российской Федерации используют для ликвидации ЧС на своей территории продовольствие, нефтепродукты и строительные материалы.

Материальные ресурсы резерва МЧС России направляются на усиление материально-технического обеспечения соединений и воинских частей гражданской обороны, поисково-спасательных служб, медицинских подразделений и организаций, участвующих в ликвидации ЧС; на расширение фронта работ, а также на восполнение естественной убыли материальных ресурсов в ходе этих работ, оказание помощи воинским частям и поисково-спасательным службам в восстановлении их возможностей по выполнению возложенных на них задач и удовлетворение других внезапно возникших потребностей.

Средством стимулирования работ по безопасности является экономическая ответственность, которая состоит в предъявлении экономических санкций, в том числе в виде:

  • - платы за риск (плата за загрязнение окружающей среды, дифференциация ставок налога на имущество в зависимости от степени износа и новизны применяемых видов техники и оборудования);
  • - лишения квот (норм, нормативов, требований, наложение штрафов вплоть до остановки производства).

Одним из механизмов государственного регулирования безопасности населения, кроме регламентирующих документов, являются штрафные санкции (рис. 6.5), налагаемые за нарушение требований нормативных документов. Штрафные санкции реализуют необходимую обратную связь для эффективного функционирования системы управления риском. Одной из таких санкций является плата за загрязнение среды, осуществляемая в соответствии с принципом "загрязняющий платит", который широко используется в мировой экономике практически всеми странами.

Механизм регулирования безопасности штрафными санкциями

Рис. 6.5. Механизм регулирования безопасности штрафными санкциями

Природоохранными органами проводятся проверки соблюдения природоохранительного законодательства, предъявляются к нарушителям соответствующие санкции. Содержание этой работы рассмотрим на примере 2000 года. Так, только за один квартал 2000 г. проведено около 140 тыс. проверок. Выявлено около 200 тыс. нарушений, вынесено более 40 тыс. постановлений о привлечении к административной ответственности на сумму более 70 млн руб.; взыскано штрафов с юридических лиц на сумму около 30 млн руб., с должностных лиц - 6 млн руб., граждан - 1,7 млн руб.; оформлено около 1 600 постановлений о возмещении вреда на сумму 250 млн руб., более 700 исков о возмещении вреда на сумму 300 млн руб.; приостановлена или прекращена деятельность 3 200 предприятий, объектов или агрегатов, прекращено финансирование 49 работ, приостановлены или отменены 19 неправомерных решений органов местного самоуправления, отозвано 87 лицензий на осуществление деятельности, возмещено ущерба на сумму 92 млн руб., в том числе в виде проведения восстановительных работ на сумму 7,4 млн руб.

Органами государственного архитектурно-строительного надзора в 2000 г. проведено около 75 тыс. проверок на строящихся объектах, вынесено около 10 тыс. постановлений о привлечении к административной ответственности, наложено штрафов на сумму 60 млн рублей.

Российская транспортная инспекция Министерства транспорта Российской Федерации проверяет состояние работы по соблюдению требований по безопасности, предъявляемых к автотранспортным средствам, осуществляющим перевозку грузов и людей. По выявленным нарушениям в 2000 г. было оформлено около 150 тыс. предписаний, к административной ответственности привлечено более 110 тыс. ответственных работников и юридических лиц.

Эффективным инструментом частичной компенсации ущербов от чрезвычайных ситуаций является страхование природных и техногенных рисков.

По действию на предприятия механизмы страхования близки к механизмам платы за риск, поскольку страховой взнос зависит от уровня риска. Страхование стимулирует снижение риска так же, как и механизмы прямого действия, например, льготное налогообложение, целевое кредитование и др., делающие для предприятий выгодным вложение средств в мероприятия по снижению риска.

Страхование - это вид гражданско-правовых отношений по защите имущественных и других интересов граждан и юридических лиц в случае наступления событий (страховых случаев), определенных договором страхования или действующим законодательством, за счет денежных фондов, формируемых путем уплаты гражданами и юридическими лицами страховых взносов. При страховании природных и техногенных рисков для граждан объектами страхования могут быть жизнь, здоровье, трудоспособность граждан, сохранность имущества (личное и имущественное страхование). Для юридических лиц возможно имущественное страхование, предусматривающее возмещение ущерба, нанесенного в результате чрезвычайной ситуации, и страхование, предусматривающее возмещение страхователем (виновником происшествия) причиненного им ущерба гражданам, другим юридическим лицам, природной среде (страхование ответственности).

Страхование рисков чрезвычайных ситуаций осуществляется на добровольной основе.

Обязательным страхованием является страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта. В соответствии с Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" организация, эксплуатирующая объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу граждан и окружающей природной среде в случае аварии на этом объекте.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >