АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Понятие и правовая форма административного РЕГЛАМЕНТА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ УСЛУГИ (ИСПОЛНЕНИЯ муниципальной функции)

Лидерами в административно-правовой регламентации административных процедур внутренней организации, исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг являются федеральные органы исполнительной власти России. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти, как было отмечено ранее, образуют целостную систему административных регламентов федерального органа исполнительной власти.

Административно-правовая регламентация административных процедур деятельности исполнительных органов местного самоуправления началась намного позже по времени, пока нс завершена и не имеет системного характера.

Правовым основанием административных регламентов предоставления муниципальных услуг исполнительных органов местного самоуправления является ч. 1 ст. 12 Федерального закона от

27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»^[1] (далее — Закон № 210-ФЗ), предусмотревшей предоставление муниципальных услуг в соответствии с административным регламентом.

Закон № 210-ФЗ определяет административный регламент как нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления муниципальной услуги и стандарт предоставления муниципальной услуги.

Первая попытка официального определения понятия «административный регламент предоставления муниципальной услуги и исполнения муниципальной функции» в административных актах Администрации г. Тюмени (далее — Администрация) была осуществлена не так давно — в 2010 г., в распоряжении Администрации от 02.07.2010 № 777 «О муниципальных услугах (функциях), предоставляемых (исполняемых) в городском округе город Тюмень»^[2], утвердившем Порядок разработки и принятия административных регламентов муниципальных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) в муниципальном образовании городской округ город Тюмень (далее — Порядок). В данном Порядке было дано следующее общее определение административного регламента. В целях настоящего Порядка под административным регламентом понимается правовой акт, устанавливающий сроки и последовательпость административных процедур и административных действий органа Администрации г. Тюмени, муниципального учреждения, их структурных подразделений, порядок взаимодействия с органами государственной власти Российской Федерации, Тюменской области, органами местного самоуправления, органами Администрации г. Тюмени, учреждениями и организациями, а также порядок взаимодействия с физическими и юридическими лицами (далее — заявители) при предоставлении муниципальной услуги (исполнении возложенной функции) (п. 1.2).

По замыслу разработчиков данного Порядка административный регламент предоставления муниципальной услуги (исполнения возложенной функции) обладает следующими признаками-.

• 1) по правовой форме административный регламент — «правовой акт»;
• 2) устанавливает сроки и последовательность административных процедур;
• 3) устанавливает сроки и последовательность административных действий;
• 4) субъектами предоставления (исполнения) муниципальных услуг (возложенных функций) являются Администрация г. Тюмени, муниципальные учреждения, их структурные подразделения;
• 5) устанавливает порядок взаимодействия указанных субъектов предоставления (исполнения) муниципальных услуг (возложенных функций) с органами государственной власти Российской Федерации, Тюменской области, органами местного самоуправления, органами Администрации г. Тюмени, учреждениями и организациями при предоставлении муниципальной услуги (исполнении возложенной функции);
• 6) устанавливает порядок взаимодействия с физическими и юридическими лицами (далее — заявители) при предоставлении муниципальной услуги (исполнении возложенной функции).

Анализируемое развернутое определение административного регламента противоречило тому краткому определению, которое дано в Законе № 210-ФЗ, в самой сути — в части примененной формулы «правовой акт» вместо законодательной формулы «нормативный правовой акт». Административный регламент был лишен признака нормативности. В отношении остальных признаков определение административного регламента, которое было сформулировано в Порядке, критических замечаний не вызывает.

Еще несколько суждений по поводу нормативности административного регламента предоставления (исполнения) муниципальной услуги (муниципальной функции). Разработчиков Порядка нельзя упрекнуть в нелогичности. Скорее всего, к административному регламенту была применена формула «правовой акт» в связи с тем, что и сам Порядок не наделялся признаком нормативности в силу того, что был утвержден распоряжением Администрации, которое так же не является нормативным правовым актом. Порядок значился как Приложение I к распоряжению Администрации наряду с другими приложениями. В данном случае логика разработчиков распоряжения Администрации может быть такой: Приложение к распоряжению является составной частью распоряжения, следовательно, если распоряжение лишено нормативности, значит, и приложения к нему не обладают признаком нормативности.

Анализируемые распоряжение Администрации и Порядок в настоящее время нс действуют.

Действующим ныне является постановление Администрации г. Тюмени от 21.04.2011 № 19-пк^[3], утвердившее новый Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг (далее — новый порядок). Новый порядок содержит следующее определение. Административный регламент предоставления муниципальной услуги — муниципальный нормативный правовой акт Администрации г. Тюмени, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур и административных действий органа Администрации г. Тюмени, осуществляемых по запросу физического или юридического лица либо их уполномоченных представителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, Тюменской области, муниципальными правовыми актами г. Тюмени полномочий, в соответствии с требованиями Федерального закона от

27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Административный регламент предоставления муниципальной услуги устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями органа Администрации г. Тюмени и должностными лицами, взаимодействие с заявителями, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при предоставлении муниципальной услуги.

В процитированном определении административный регламент предоставления муниципальной услуги наделен следующими признаками'.

• 1) по правовой форме административный регламент — «муниципальный нормативный правовой акт»;
• 2) устанавливает сроки и последовательность административных процедур;
• 3) устанавливает сроки и последовательность административных действий;
• 4) устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями органа Администрации г. Тюмени и должностными лицами, взаимодействие с заявителями, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при предоставлении муниципальной услуги;
• 5) субъектами предоставления муниципальных услуг являются органы Администрации г. Тюмени.

Данное определение нс противоречит законодательному определению анализируемого понятия и в целом и в части формы административного регламента. Новый порядок, содержащий дефинитивные и регулятивные нормы административного права, также выступает в роли «прикрепленного файла» — Приложения к постановлению Администрации (как впрочем, и все Административные регламенты о предоставлении конкретных муниципальных услуг и исполнении конкретных муниципальных функций). Но так как постановление является нормативным правовым актом, то и новый Порядок, а вместе с ним и административный регламент, определение которого содержится в новом Порядке, наделяются признаком нормативности. Слабость такой конструкции заключается в том, что административный регламент как муниципальный нормативный правовой акт формально не является самостоятельным (он — Приложение к постановлению Администрации наряду с другими приложениями, в нормативности которых можно усомниться), не является нормативно самодостаточным. Не административный регламент, в котором содержатся процессуальные нормы административного права, наделяет постановление Администрации нормативностью, а постановление, содержащее властное решение об утверждении Административного регламента, наоборот, придает регламенту юридическую силу и качество нормативности.

В науке административного права данная парадоксальная ситуация сегодня объясняется «двойной формой административного акта», которая до сих пор не преодолена, не разрешена ни в российской юридической науке, ни в законодательстве Российской Федерации.

Пунктом 4 постановления Администрации г. Тюмени от

21.04.2011 № 19-пк установлено, что административные регламенты исполнения муниципальных функций при осуществлении муниципального контроля разрабатываются и утверждаются в соответствии с Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций при осуществлении муниципального контроля, утвержденными постановлением Правительства Тюменской области от 30.01.2012 № 31-п^{[4] [5]} (далее — Правила).

В соответствии с Правилами регламентом является муниципальный нормативный правовой акт органа местного самоуправления, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) ортана местною самоуправления при осуществлении муниципального контроля.

Регламент также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями органа местного самоуправления, его должностными лицами, взаимодействия органа местного самоуправления с физическими и юридическими лицами, органами государственной власти и иными органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении функции муниципального контроля. Данный вид административных регламентов органов местного самоуправления наделяется аналогичными признаками.

Таким образом, в системе исполнительных органов местного самоуправления городского округа город Тюмень приняты (принимаются) и действуют два вида административных регламентов:

1) административные регламенты предоставления муниципальных услуг и 2) административные регламенты исполнения функций муниципального контроля.

В сравнении с системой административного регламента государственного органа исполнительной власти, на муниципальном уровне отсутствуют регламенты внутренней организации исполнительных органов местного самоуправления, должностные регламенты муниципальных служащих и регламенты взаимодействия исполнительных органов местного самоуправления с иными исполнительными органами при предоставлении муниципальных услуг и исполнении муниципальных функций.

• [1] СЗ РФ. 2010. №31. Ст. 4179.
• [2] Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс: Региональное законодательство».
• [3] Тюменский курьер. 2011. № 5.
• [4] См. подробнее о двойной форме административных актов и способахее преодоления: Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации / под ред.Ю. Н. Старилова. М.: Nota Вепс, 2010. С 67-76.
• [5] Тюменская область сегодня. 2012. № 21.