Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow ПРАВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА.
Посмотреть оригинал

Общая сельскохозяйственная политика и сельскохозяйственное право Европейского Союза: история формирования, современное развитие

Правовые основы общей сельскохозяйственной политики Европейского Союза

Сельское хозяйство — старейшая отрасль производственной деятельности людей, в результате которой создаются наиболее важные для человека материальные блага (продукты питания,

сырье для других отраслей хозяйства и т.д.). Несмотря на бурное развитие в последние столетия промышленного производства, а затем и информационных технологий, включая Интернет, сельскохозяйственная сфера продолжает занимать ключевое место в экономической системе каждой страны, в ее безопасности, в том числе в системе государственного регулирования экономики.

Главной особенностью и, одновременно, сложностью сельскохозяйственной деятельности является ее зависимость от природных факторов. Речь идет не только о наличии благоприятных природных условий, необходимых для воспроизводства той или иной сельскохозяйственной культуры (среднегодовая температура воздуха, влажность, состояние почв и т.д.), но и о постоянных изменениях в окружающей среде, которые делают сельское хозяйство «заложником» таких явлений, как засуха, смерчи и ураганы, ранние заморозки, другие стихийные бедствия. Проблемы также создают различные болезни сельскохозяйственных растений и животных, некоторые из которых способны передаваться и человеку. Изменения климата, признанные сегодня одной из глобальных проблем человечества, в том числе в учредительных документах ЕС (ст. 191 ДФЕС), делают воздействие этих природных факторов на сельское хозяйство еще более значительным и менее предсказуемым.

Фундаментальное значение сельского хозяйства для государства, включая его продовольственную безопасность, с одной стороны, и зависимость сельскохозяйственного производства от неподвластных человеку природных факторов («капризов погоды»), с другой, являются двумя важнейшими причинами, которые побудили большинство развитых стран планеты к разработке специальных механизмов регулирования и поддержки этой отрасли.

Подобные механизмы, которые вносят в сельское хозяйство отдельные элементы плановой экономики (в противоположность традиционной рыночной экономике, базирующейся на стихийном взаимодействии спроса и предложения), в праве ЕС получили название организация сельскохозяйственных рынков (франц. organisation des marches agricoles; англ, organization of agricultural markets). Суд ЕС определил указанное понятие как «совокупность правовых механизмов и средств, на основе которых компетентные органы стараются контролировать и упорядочивать рынок» сельскохозяйственных продуктов[1].

Организации сельскохозяйственных рынков исторически складывались в рамках отдельных европейских стран — будущих государств — членов ЕС, т.е. являлись национальными организаднями: итальянская организация сельскохозяйственных рынков, французская организация сельскохозяйственных рынков и т.д. Существование национальных организаций, имеющих разные правила функционирования (в том числе разный порядок оказания государственной поддержки сельскому хозяйству), могло послужить препятствием объединению государств-членов в единое экономическое пространство — в «общий рынок» ЕЭС, затем в единый «внутренний рынок» ЕС[2].

Другой проблемой, которую стремились сообща решить государства — члены ЕС, являлась необходимость обеспечить своих граждан достаточным количеством продуктов питания надлежащего качества, т.е. продовольственная проблема. По мнению ряда европейских экономистов, именно «нехватка продуктов питания во время и по окончании Второй мировой войны» послужила главной причиной введения общей сельскохозяйственной политики ЕС. «Речь шла, таким образом, о стратегическом выборе, который позволил Европе [ЕС] стать самодостаточной в снабжении продовольственными продуктами сельского хозяйства»[3].

С целью решения указанных проблем государства-члены при подготовке Договора об учреждении ЕЭС 1957 г. (ныне ДФЕС) приняли принципиальное решение: создать «общую организацию сельскохозяйственных рынков», которая станет фундаментом для «общей сельскохозяйственной политики» ЕС (франц. politique agricole commune; англ, common agricultural policy)[4].

В Договоре предусматривалось, что после его вступления в силу (1 января 1958 г.) Комиссией должна быть созвана «сельскохозяйственная конференция» правительств государств-членов с тем, чтобы сопоставить правовые механизмы их национальной сельскохозяйственной политики и выработать общий «баланс их ресурсов и их потребностей» (§ 1 ст. 43 Договора о ЕЭС). Такая конференция состоялась в июле 1958 г.[5] Результаты конференции, оформленные правовыми актами ЕЭС, позволили с 1962 г. ввести в действие общую сельскохозяйственную политику.

Итак, сельское хозяйство стало первым сектором экономики и общественной жизни в целом, применительно к которому на европейском уровне стала проводиться полноценная «общая политика», разрабатываемая институтами ЕС. Несмотря на последующее расширение компетенции ЕС, в действующих учредительных документах общая сельскохозяйственная политика и сегодня сохраняет свое первенство по отношению к другим направлениям секторной политики и деятельности ЕС[6].

Благодаря введению общей сельскохозяйственной политики финансирование сельского хозяйства в основном переместилось с национального уровня на уровень ЕС. При этом вплоть до начала XXI в. ассигнования на сельское хозяйство составляли от половины до двух третей всех бюджетных расходов ЕС[7].

Щедрая финансовая поддержка сельского хозяйства, дополненная протекционистскими мерами по защите «европейского» сельскохозяйственного рынка от иностранной конкуренции (со стороны продукции из третьих стран), позволили сельскохозяйственным производителям ЕС быстро нарастить объемы выпуска товаров и тем самым снять проблему нехватки продуктов питания и голода, которая остро стояла после Второй мировой войны.

Положительные результаты общей сельскохозяйственной политики, однако, сопровождались появлением новых проблем. Важнейшие среди них — проблема избытка сельскохозяйственных товаров, выпускаемых в ЕС (проблема перепроизводства), и проблема чрезмерного, по мнению ряда государств-членов (особенно, Великобритании), финансирования сельского хозяйства в ущерб другим отраслям экономики. Серьезные разногласия по поводу поддержки сельского хозяйства у ЕС возникли и в рамках ВТО — прежде всего, с США и развивающимися странами планеты, которые стремятся расширить экспорт своих сельскохозяйственных продуктов в ЕС.

Вследствие этих проблем с конца XX в. правовые (в том числе финансово-правовые) механизмы общей сельскохозяйственной политики стали подвергаться реформам, которые продолжаются и в настоящее время[8]. Целью реформ служит не отказ от регулирования и поддержки сельского хозяйства, а оптимизация соответствующих мероприятий ЕС, их адаптация к современным реалиям экономической жизни. Европейская комиссия в своем программном документе, обнародованном в конце 2010 г. — Сообщении «Общая сельскохозяйственная политика в перспективе до 2020 г.» — подчеркнула, что данная политика и впредь должна оставаться «сильной общей политикой», особенно с учетом того, что спрос на продукты питания в мире должен возрасти к 2050 г. на 70%[9].

С этой целью в 2011 г. Европейская комиссия подготовила пакет законопроектов, призванных заменить большинство рассматриваемых в настоящей главы законодательных актов новыми документами. Их планируется ввести в действие в 2014 г. одновременно со вступлением в силу будущего финансового рамочного плана ЕС на 2014—2020 гг.[10]

Развитие общей сельскохозяйственной политики одновременно ведет к обогащению ее содержания новыми элементами. Первоначально основной задачей этой политики, как отмечалось выше, являлось введение единых мер регулирования сельскохозяйственных рынков на европейском уровне, т.е. «общей организации сельскохозяйственных рынков». Подобные меры поныне остаются одной из фундаментальных основ общей сельскохозяйственной политики, квалифицируются в доктрине и политических документах (в том числе в упомянутом Сообщении Комиссии) в качестве ее первой «опоры»[11].

С 1970-х гг. все более важное значение приобретает вторая «опора» общей сельскохозяйственной политики, названная структурной политикой или развитием села (франц. developpement rural; англ, rural development)[12]. Реальное начало этому направлению было положено тремя директивами 1972 г. по финансовой поддержке модернизации сельскохозяйственных предприятий и профессиональной подготовки работников сельского хозяйства, на основе которых ЕС выделял бюджетные ассигнования до 1985 г. включительно[13]. В настоящее время для финансирования подобных мероприятий в бюджете ЕС образован специальный бюджетный фонд — Европейский сельскохозяйственный фонд по развитию села (см. 23.2).

Общая сельскохозяйственная политика и создаваемое в ее рамках сельскохозяйственное право ЕС также обогащаются новыми регулятивными мерами, например законодательством о производстве экологически чистых продуктов питания (так называемых «биологических продуктов») или о правовой охране селекционных достижений. Кроме того, с использованием полномочий, предоставленных институтам ЕС в рамках общей сельскохозяйственной политики, формируются новые отрасли законодательства ЕС, например, продовольственное законодательство (законодательство о безопасности продуктов питания), ветеринарное, фитосанитарное законодательство (см. 23.3).

В настоящее время правовые основы общей сельскохозяйственной политики закрепляет специальный раздел ДФЕС под названием «Сельское хозяйство и рыболовство» (разд. III части третьей «Внутренняя политика и деятельность Союза» ДФЕС). Содержание этого раздела весьма мало изменилось по сравнению с тем, каким оно было в первоначальной редакции ДФЕС (Договор об учреждении Европейского экономического сообщества 1957 г.).

В соответствии со ст. 38 ДФЕС — первой статьей раздела «Сельское хозяйство и рыболовство» ДФЕС — единое экономическое пространство («внутренний рынок») ЕС в полной мере распространяется на сельское хозяйство, рыболовство и торговлю сельскохозяйственными продуктами. При этом «функционирование и развитие внутреннего рынка для сельскохозяйственных продуктов должно сопровождаться введением общей сельскохозяйственной политики», а правила, установленные в рамках общей сельскохозяйственной политики, имеют преимущественную силу перед другими нормативными предписаниями по вопросам внутреннего рынка ЕС.

В отношении сельского хозяйства также допускается установление изъятий из правил конкуренции на внутреннем рынке ЕС, таких как запрет картельной практики, злоупотреблений доминирующим положением или государственной помощи предприятиям (гл. 1 «Правила конкуренции» разд. VII части третьей ДФЕС). Согласно ст. 42 ДФЕС «положения главы о правилах конкуренции применяются к производству сельскохозяйственных продуктов и торговле ими лишь в той мере, какую установят Европейский парламент и Совет».

На практике законодательные институты ЕС сделали выбор в пользу максимально полного подчинения сельскохозяйственной сферы общим правилам конкуренции. Количество изъятий из этих правил, особенно в отношении действий сельскохозяйственных предприятий, угрожающих конкуренции, является незначительным. Главный исполнительный институт ЕС — Европейская комиссия — во всех случаях имеет право констатировать, что соответствующие действия «исключают» конкуренцию, и на этом основании запрещать их1. [14] [15]

В том что касается финансовой поддержки сельского хозяйства, то в рамках ЕС она представляет собой в основном не государственную помощь, а поддержку из бюджета ЕС, выделяемую на равных (недискриминационных) началах всем сельскохозяйственным производителям независимо от их местонахождения и национальной принадлежности. При этом в ст. 42 ДФЕС дополнительно отмечается, что Совет ЕС по предложению Европейской комиссии может санкционировать выделение помощи:

  • - для защиты хозяйств, находящихся в неблагоприятном положении ввиду структурных или природных условий;
  • — в рамках программ экономического развития.

В аналогичном порядке Советом принимаются меры в отношении «фиксирования цен, отчислений, помощи и количественных ограничений» в области сельскохозяйственного производства, а также в отношении «установления и распределения квот на рыболовство» (§ 3 ст. 43 ДФЕС).

Цели общей сельскохозяйственной политики закреплены в ст. 39 ДФЕС. Эти цели относятся к экономическим и социальным аспектам сельского хозяйства и остаются неизменными с момента подписания Договора в 1957 г.:

  • 1) увеличить продуктивность сельского хозяйства, развивая технический прогресс, обеспечивая рациональное развитие сельскохозяйственного производства, а также оптимальное использование производственных факторов, в частности, рабочей силы;
  • 2) обеспечить тем самым достойный уровень жизни населения, занятого в сельском хозяйстве, особенно путем повышения индивидуального дохода лиц, которые трудятся в этой сфере;
  • 3) стабилизировать рынки;
  • 4) гарантировать надежность снабжения;
  • 5) обеспечить разумные цены на продукцию, поставляемую потребителям.

Все пять целей, перечисленных в ст. 39 ДФЕС, считаются одинаково важными для ЕС. В то же время в различные исторические периоды некоторые из них могут приобретать «временный приоритет» (по выражению Суда ЕС)[16]. Например, первоначально основные усилия ЕС были направлены на увеличение продуктивности сельского хозяйства, что является первым элементом первой цели общей сельскохозяйственной политики ЕС.

Помимо целей в учредительных документах ЕС зафиксированы ориентиры общей сельскохозяйственной политики, т.е. факторы, которые должны учитываться при разработке и осуществлении необходимых мер. В соответствии с § 2 ст. 39 ДФЕС этими факторами выступают:

  • 1) особый характер сельскохозяйственной деятельности, вытекающий из социальной структуры сельского хозяйства, из структурных и природных несоответствий между различными сельскохозяйственными регионами;
  • 2) необходимость в постепенном осуществлении уместных преобразований;
  • 3) тот факт, что в государствах-членах сельское хозяйство выступает в качестве сектора, тесно связанного с экономикой в целом.

Как отмечалось выше, главным правовым механизмом реализации целей общей сельскохозяйственной политики была и остается общая организация сельскохозяйственных рынков. Такая организация может включать в себя любые необходимые меры по регулированию и поддержке сельского хозяйства, «в частности, регулирование цен; дотации в отношении производства и сбыта различных продуктов; системы, посредством которых осуществляется создание запасов и перенос их остатков па последующие периоды; общие механизмы стабилизации импорта или экспорта». Общая организация сельскохозяйственных рынков должна «исключать любую дискриминацию между производителями или потребителями Союза» (ст. 40 ДФЕС).

К числу дополнительных мероприятий, содействующих достижению целей общей сельскохозяйственной политики согласно ст. 41 ДФЕС относятся:

  • — эффективная координация усилий, предпринимаемых в сферах профессионального обучения, научных исследований и распространения агрономических знаний, которая способна включать в себя совместно финансируемые проекты или институты;
  • — совместные действия, направленные на увеличение потребления определенных продуктов.

При необходимости посредством законодательных актов ЕС могут устанавливаться и другие положения, которые признаны необходимыми для достижения целей общей политики в отношении сельского хозяйства и рыболовства (§ 2 ст. 43 ДФЕС). Как отмечалось выше, сюда относятся прежде всего положения, направленные на развитие села и структурную модернизацию сельскохозяйственного производства (вторая «опора» общей сельскохозяйственной политики).

После реформы Лиссабонского договора 2007 г. общая сельскохозяйственная политика, а также тесно связанная с ней общая политика рыболовства (см. 23.4) включены в категорию

совместной компетенции ЕС (ст. 4 ДФЕС). Как следствие, государства-члены сохраняют возможность устанавливать правила в отношении тех аспектов сельскохозяйственного производства, которые не были урегулированы правом ЕС. На практике в силу огромных масштабов нормотворческой деятельности институтов ЕС в сельскохозяйственной сфере роль внутригосударственного законодательства является ограниченной и вторичной по отношению к законодательству ЕС. В основном она состоит в уточнении и дополнении отдельных положений сельскохозяйственного права ЕС в случаях и пределах, установленных ЕС.

Вплоть до 1 декабря 2009 г. (дата вступления в силу Лиссабонского договора) законодательство ЕС по вопросам общей сельскохозяйственной политики издавал единолично Совет ЕС, постановляя после консультации с Европейским парламентом. По этой причине почти все рассматриваемые в настоящей главе законодательные акты ЕС выступают актами Совета ЕС (Регламент (ЕС) № 1234/2007 Совета и т.д.).

После вступления в силу Лиссабонского договора ситуация изменилась. Отныне Европейский парламент приобрел в рамках сельского хозяйства и рыболовства, как и в большинстве других сфер компетенции ЕС, статус полноценного законодательного института, издающего законодательные акты совместно с Советом ЕС[17]. В соответствии с § 2 ст. 43 ДФЕС: «Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой и после консультации с Экономическим и социальным комитетом, вводят общую организацию сельскохозяйственных рынков..., а также устанавливают другие положения, необходимые для достижения целей общей политики в отношении сельского хозяйства и рыболовства»[18].

На этой основе Совет принимает незаконодательные акты в отношении текущих вопросов, в том числе в отношении санкционирования отдельных видов финансовой помощи сельскому хозяйству, фиксирования цен, отчислений и т.д. (см. выше).

В свою очередь, главный исполнительный институт ЕС - Европейская комиссия — «представляет предложения по разработке и осуществлению общей сельскохозяйственной политики» (§ 1 ст. 43 ДФЕС). Как и почти во всех остальных сферах компетенции ЕС, Комиссия располагает здесь монополией на законодательную инициативу (законодательные акты принимаются Европейским парламентом и Советом только по предложению Комиссии). То же самое относится к незаконодательным актам ЕС (издаются Советом по предложению Комиссии).

В рамках общей сельскохозяйственной политики Европейской комиссии предоставлены очень широкие исполнительные полномочия. На этой основе Комиссия ежегодно издает сотни исполнительных актов в области сельскохозяйственного права, которые также являются разновидностью незаконодательных актов ЕС[19].

Независимо от принимающего решения института, в подавляющем большинстве случаев законодательные и незаконодательные акты ЕС по вопросам общей сельскохозяйственной политики издаются в форме регламентов, т.е. нормативных актов, автоматически имеющих общеобязательную силу и прямое действие на территории всех государств-членов (не нуждающихся, в отличие от директив, в трансформации в национальное законодательство).

Таким образом, подавляющее большинство норм создаваемого в рамках общей сельскохозяйственной политики ЕС сельскохозяйственного права ЕС являются подлинно едиными правилами поведения, которые наделяют единообразными правами и обязанностями физических и юридических лиц на всей территории ЕС.

  • [1] Arret de la Cour du 13 novembre 1964, affaires jointes 90/63—91/63«Commission c. Luxembourg et Belgique» // Rec. 1217.
  • [2] О существовании такого препятствия до сих пор напоминает ст. 44 ДФЕС(бывшая ст. 46 Договора о ЕЭС). Согласно ей если в одном государстве-члененекоторый сельскохозяйственный продукт «служит объектом национальнойорганизации рынка или любого равнозначного внутреннего регулирования»,а в других государствах-членах нет, то при импорте на территорию последнихс продукта изымается «компенсационный сбор» в размере, определяемом Европейской комиссией. Хотя ст. 44 ДФЕС сохраняет действие и сегодня, на практике она уже долгое время не используется (последний случай применения имелместо в 1984 г.). См. De Rome a Lisbonne. Commentaire article par article des traitesUE et CE. 2° edition sous la direction de I. Pingel. Bale — Paris — Bruxelles: HerlbingLichtenhahn, Dalloz, Bruylant, 2010. P. 460—461.
  • [3] Dai M. La politique agricole commune en Europe: vers la liberalisation et ledeveloppement durable // Les politiques economiques europeennes. Enjeux et defis.Sous la direction de M. Devoluy. Paris : Seuil, 2004. P. 245.
  • [4] В российской научной и учебной литературе также используется перевод «общая аграрная политика». Однако поскольку объектами рассматриваемой сферы деятельности ЕС выступают именно «сельское хозяйство» (франц.,англ, agriculture) и «сельскохозяйственные продукты» (франц. produits agricoles;англ, agricultural products), дословный перевод «общая сельскохозяйственнаяполитика» представляется более корректным. То же самое относится к наименованию правовых норм, создаваемых в рамках общей сельскохозяйственнойполитики — «сельскохозяйственное право» ЕС.
  • [5] Материалы сельскохозяйственной конференции государств-членов былиопубликованы в специальном сборнике, изданном в 1958 г. службой официальных публикаций Европейских сообществ (ныне Ведомство официальныхпубликаций ЕС). См.: Recueil des documents de la conference agricole des Etatsmembres de la Communaute economique europeenne a Stresa du 3 au 12 juillet 1958.Luxembourg, 1958.
  • [6] Правовые основы общей сельскохозяйственной политики вместе с правовыми основами единого внутреннего рынка закрепляются в одном из первыхразделов части третьей «Внутренняя политика и деятельность Союза» ДФЕС(см. ниже). Первоначально они составляли отдельную часть Римского договорапод названием «Основы Сообщества».
  • [7] Desmoulin С. Droit budgetaire de PUnion europeenne. Paris: LGDJ, 2011. P. 34.
  • [8] Подробнее о содержании проведенных реформ и о современных проблемах развития общей сельскохозяйственной политики в правовом аспекте см.:Прокудина II. В. Правовое регулирование общей аграрной политики в Европейском Союзе. Часть первая. М., 2009; Bianchi D. Politique agricolc commune (РАС).Toute la РАС, rien d’autre que la РАС! Bruxelles : Bruylant, 2006.
  • [9] Communication dc la Commission au Parlcmcnt curopccn, au Conseil, auComite economique et social europeen et au Comite des regions «La РАС a l’horizon2020. Alimentation, ressources naturelles et territoire — relever les defis de Pavenir» //Bruxelles, le 18.11.2010. COM (2010) 672 final.
  • [10] Так, наиболее фундаментальный законодательный акт ЕС в областиобщей сельскохозяйственной политики — Регламент (ЕС) № 1234/2007 Советаот 22 октября 2007 г. об общей организации рынков в сельскохозяйственном секторе и о специальных правилах в отношении некоторых продуктов этого сектора(см. 23.2 учебника), Комиссия предложила заменить с 1 января 2014 г. Регламентом Европейского парламента и Совета об общей организации рынков сельскохозяйственной продукции». См.: Proposition de rcglcment du Parlcmcnt europeenet du Conseil portant organisation commune des marches des produits agricoles(reglement «ОСМ unique» // Bruxelles, le 19.10.2011. COM (2011) 626 final/2.Отдельные проекты подготовлены Комиссией и для замены других важнейших законодательных актов ЕС в области сельскохозяйственной, а равно общейрыболовецкой политики.
  • [11] Не смешивать с опорами ЕС, на которые он делился до вступленияв силу Лиссабонского договора 2007 г. (см. общую часть (т. 1) настоящего учебника — 1.4). В данном случае термин «опора» используется в своем буквальномзначении — основа, фундамент общей сельскохозяйственной политики.
  • [12] В отечественной литературе встречаются другие варианты перевода на русский язык, в частности, «развитие сельской местности» или «развитие сельскихрайонов».
  • [13] Директива 72/159/ЕЭС Совета от 17 апреля 1972 г. о модернизации сельскохозяйственных предприятий; Директива 72/160/ЕЭС Совета от 17 апреля1972 г. о содействии прекращению сельскохозяйственной деятельности и выделению используемой сельскохозяйственной площади в целях улучшения структур; Директива 72/161/ЕЭС Совета от 17 апреля 1972 г. о социально-экономическом информировании и профессиональной квалификации лиц, работающихв сельском хозяйстве //JO. 1972. L 96.
  • [14] 1 Специальные правила конкуренции для сельского хозяйства закрепленыв части четвертой «Правила конкуренции» Регламента (ЕС) № 1234/2007
  • [15] общей организации рынков в сельскохозяйственном секторе (см. 23.2)и в дополняющем его Регламенте (ЕС) № 1184/2006 Совета от 24 июля 2006 г.о применении некоторых правил конкуренции к производству отдельных сельскохозяйственных продуктов и к торговле ими // JO. 2006. L 214.
  • [16] Arret de la Cour du 24 octobre 1973, affaire 5/73 «Balkan Import-Export» //Rec. 1091.
  • [17] См. общую часть (т. 1) настоящего учебника (4.2).
  • [18] В аналогичном порядке вносятся поправки в законодательные акты, изданные до вступления в силу Лиссабонского договора единолично Советом.
  • [19] Об исполнительных полномочиях Комиссии, исполнительных и других незаконодательных актах ЕС см. общую часть (т. 1) настоящего учебника(2.5 и 4.5).
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 
Популярные страницы