ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА О БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ И МЕЖДУНАРОДНЫМ ТЕРРОРИЗМОМ

Уголовная политика Европейского Союза: история и современность

Предпосылки и этапы формирования уголовной политики Европейского Союза

Интеграционные процессы, которые активно развиваются в современном мире, постепенно уменьшают значение государственных границ, делают их более открытыми для международного общения. Общественная жизнь приобретает интернациональный характер, чему также в немалой степени способствуют достижения научно-технического прогресса (Интернет и др.).

В этих процессах наряду с очевидными преимуществами, которые они приносят человечеству, есть и оборотная сторона. Подобно другим социальным преобразованиям, интеграция не только создает новые возможности для людей, но и порождает новые общественные проблемы.

Одна из таких проблем, ставшая особенно актуальной в последние годы, — интенсивный рост транснациональной преступности. Последняя выступает своего рода побочным продуктом развития международного сотрудничества в других, цивилизованных сферах деятельности.

«Сегодня мы — свидетели проникновения многих видов общеуголовных преступлений за границы государств. Теоретическое положение, согласно которому преступность, особенно преступность организованная, мафиозная, границ не признает, подтверждено жизнью»[1]. Интернационализация преступной деятельности, идущая рука об руку с развитием международного общения, естественно, не обошла стороной и ЕС. Напротив, превращение территории ЕС в пространство без внутренних границ косвенно стимулировало данный процесс, усилило его негативные последствия.

В связи с этим некоторые европейские эксперты назвали территорию ЕС «криминальным раем», в котором «для того чтобы избежать правосудия, достаточно пересечь границу»[2]. Возможно, процитированное высказывание несколько сгущает краски, но масштабы проблем для ЕС, действительно, велики и имеют тенденцию к дальнейшему рост}'. Существуют ли способы их решения?

Ответ на поставленный вопрос очевиден: поскольку преступность внутри ЕС из национальной постепенно превращается в европейскую, то и бороться с ней также необходимо в европейских масштабах. Причем речь должна идти уже не об отдельных соглашениях и других эпизодических мерах межгосударственного сотрудничества, как в прошлом, но о комплексной системе действий и решений, принимаемых на уровне ЕС в целом. Иными словами, вместе, а по некоторым вопросам и вместо национальной уголовной политики должна проводиться общая уголовная политика — подобно возникшим ранее общей сельскохозяйственной, общей торговой, общей транспортной, общей визовой политике и т.д.

По данным опросов общественного мнения, большинство граждан ЕС сегодня рассматривают борьбу с преступностью в качестве одной из четырех приоритетных сфер, на которых в ближайшие годы должен концентрировать свою деятельность Европейский Союз (три другие приоритетные сферы: экономическая и денежная политика, иммиграция, здравоохранение)[3].

В связи с этим, как отмечается в одном из программных документов Европейской комиссии (Сообщении «На пути к политике ЕС в уголовно-правовой сфере» от 20 сентября 2011 г.): «Уголовная политика ЕС должна ставить общей целью усилить доверие граждан к тому факту, что они живут в Европе свободы, безопасности и правосудия, что право ЕС, защищающее их интересы, применяется и соблюдается в полной мере»[4].

К осознанию потребности объединения усилий в борьбе с преступностью европейские страны пришли сравнительно давно — свыше полувека назад[5]. Поскольку ЕС в тот период еще нс существовало, а Европейские сообщества занимались сначала только вопросами экономической интеграции, первые шаги в направлении европейской уголовной политики осуществлялись в рамках другой интеграционной организации — Совета Европы, иод эгидой которого в 1949 г. был учрежден специальный комитет по проблемам преступности[6].

Начиная с 1950-х гг. (Европейская конвенция о выдаче 1957 г. и Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 г.) в рамках Совета Европы было подготовлено значительное число соглашений но различным вопросам уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права, обычно под названием «конвенция»:

  • - Конвенция о надзоре за лицами, условно осужденными или условно освобожденными от отбывания наказания (1964 г.);
  • - Конвенция о наказании за дорожно-транспортные правонарушения (1970 г.);
  • - Конвенция о международной действительности судебных решений по уголовным делам (1970 г.);
  • - Конвенция о передаче производства по уголовным делам (1972 г.);

Конвенция о неприменимости срока давности к преступлениям против человечества и военным преступлениям (1974 г.);

  • - Конвенция о пресечении терроризма (1977 г.);
  • - Конвенция о передаче осужденных лиц (1983 г.);
  • - Конвенция о правонарушениях, связанных с культурной собственностью (1985 г.);
  • — Конвенция об уголовно-правовой защите окружающей среды (1998 г.);
  • — Соглашение о незаконном обороте на море в осуществление статьи 17 Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (1995 г.);
  • — Конвенция о киберпреступности (2001 г.);

Конвенция о предотвращении терроризма (2005 г.);

Конвенция о борьбе с торговлей людьми (2005 г.);

— Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма (2005 г.) и др.[7]

Именно в конвенциях, разработанных Советом Европы, в качестве правовой категории был впервые введен термин общая уголовная политика (франц. politique penale commune).

К сожалению, подлинно общей уголовной политики Совету Европы создать не удалось. Будучи классической международной организацией, он принимает свои акты либо в форме резолюций и рекомендаций, не обязательных для исполнения, либо разрабатывает проекты межгосударственных соглашений (конвенций), которые опять же его государства-члены не обязаны подписывать и ратифицировать.

В результате многие конвенции Совета Европы в сфере уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права хотя и называются европейскими, на деле имеют весьма ограниченный круг участников1. Однако даже если в конвенции Совета Европы согласились участвовать большинство членов данной организации, то отсюда тоже не следует вывод о создании подлинно общих правил.

Чтобы максимально расширить круг возможных участников конвенций Совета Европы, сторонам обычно разрешается делать к согласованному тексту оговорки, т.е. в одностороннем порядке заявлять об отказе выполнять те или иные положения документа. Этой возможностью активно пользуются многие государства, в том числе Россия.

Если какое-либо государство делает подобное заявление, то другие государства-участники конвенции, со своей стороны, вправе тоже не соблюдать применительно к нему положение документа, ставшее предметом оговорки. [8] [9]

Указанная практика приводит к тому, что конвенции Совета Европы иногда превращаются в своеобразное «меню», из которого государства-участники по своему усмотрению выбирают то, что считают нужным и полезным для себя. Разумеется, об «общей политике» в таких условиях говорить не приходится[10].

Недостаточная эффективность правовых и организационных механизмов Совета Европы побудила государства — члены Европейских сообществ приступить к разработке собственных методов совместной деятельности в уголовно-правовой сфере.

В своем историческом развитии уголовная политика ЕС прошла три этапа.

Первый этап, который можно назвать предварительным, носил в значительной мере неформальный характер, так как правовые основы мероприятий ЕС в уголовно-правовой сфере не были предусмотрены в его учредительных документах.

Началом формирования уголовной политики ЕС принято считать создание в 1975 г. особого координационного органа в этой области. Речь идет о группе Trevi, которая состояла из министров внутренних дел государств-членов и собиралась на заседания дважды в год. Свое наименование группа получила от аббревиатуры французских слов «Терроризм, радикализм, экстремизм и насильственные действия международного характера» (Terrorisme, radicalisme, extremisme et violence internationale).

Группа Trevi и другие (специальные) рабочие группы, которые были учреждены позднее, действовали за рамками правового и институционального механизма ЕС (в то время Европейских сообществ). Институты ЕС компетенцией в уголовно-правовой сфере не обладали и, следовательно, не могли издавать в этой сфере нормативные акты.

Источником права, в котором закреплялись нормы уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права, подобно Совету Европы, служили в этот период конвенции и соглашения между государствами-членами, например: Соглашение о применении между государствами — членами Европейских сообществ Конвенции Совета Европы о передаче осужденных лиц 1987 г.; Конвенция о применении принципа «поп bis in idem» 1987; Соглашение об упрощении и модернизации способов передачи запросов о выдаче 1989 г.; Соглашение

0 передаче производства по уголовным делам 1990 г.; Конвенция об исполнении иностранных обвинительных приговоров 1991 г.

Как и большинство конвенций Совета Европы, эти документы не стали источниками подлинно единых правил поведения, поскольку были ратифицированы только ограниченным числом государств — членов ЕС. Например, Конвенция о применении принципа «поп bis in idem» вступила в силу на территории лишь трех государств-членов, согласившихся ее ратифицировать (Дания, Италия, Франция)[11].

Наиболее крупным вкладом в становление уголовной политики ЕС стали Шенгенские соглашения 1985 и 1990 гг., которые первоначально заключили пять государств-членов (Франция, ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Люксембург), а сегодня полностью или частично распространяют силу на весь ЕС и некоторые ассоциированные государства из числа третьих стран. Вопросам координации мероприятий государств-членов в борьбе с преступностью посвящался специальный разд. III Шенгенской конвенции 1990 г. под названием «Полиция и безопасность», действующий с поправками по сей день (см. гл. 26).

Второй этап формирования уголовной политики ЕС начался

1 ноября 1993 г., когда вступил в силу Маастрихтский договор. С этого момента вопросы координации мероприятий государств-членов по вопросам борьбы с преступностью официально стали частью компетенции ЕС, регулируемой специальным разделом Маастрихтского договора (разд. VI «Положения о сотрудничестве в области правосудия и внутренних дел»).

Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел (СПВД) считалось в этот период не только особой сферой компетенции ЕС, но и отдельным элементом в структуре ЕС, который до вступления в силу Лиссабонского договора подразделялся на три опоры[12].

Вплоть до вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. правовые акты ЕС, издаваемые в рамках третьей опоры, публиковались с шифром «ПВД», т.е. «правосудие и внутренние дела» (англ.JHA — justice and home affairs; франц./Л/ justice et affaires interieures).

Как показали последующие годы, закрепленный в Маастрихтском договоре 1992 г. правовой режим СПВД оказался недостаточно эффективным, что было обусловлено нежеланием государств-членов поступаться суверенными правами в этой сфере (отсюда и выделение СПВД в отдельную опору).

Прежде всего полномочия по принятию на уровне ЕС всех мер по вопросам сотрудничества в области правосудия и внутренних дел были сконцентрированы в руках одного-единственного института — Совета ЕС, состоящего из представителей государств-членов на уровне министров[13]. При этом все акты по вопросам СПВД Совет мог издавать только на основе единогласия, что давало каждому государству-члену право вето.

Другие институты ЕС, призванные выражать общие интересы ЕС в целом (прежде всего, Европейский парламент и Европейская комиссия), в вопросах СПВД имели только консультативные и рекомендательные прерогативы, не располагали возможностью эффективно влиять на процесс принятия решений. То же самое относилось к Суду ЕС, который вовсе не получил юрисдикции в вопросах СПВД.

Другой причиной слабой эффективности правового режима СПВД являлось го, что Маастрихтский договор не предусматривал издание по этим вопросам подлинных нормативных актов. Вместо регламентов, директив, решений, имеющих юридически обязательный характер, Совет ЕС был уполномочен принимать акты в форме общих позиций и общих акций. Общие позиции определяли общий подход государств-членов к различным вопросам борьбы с преступностью, общие акции служили правовой основой для их совместных действий[14]. Вместе с тем о юридически обязательной силе подобных актов для государств-членов в Маастрихтском договоре прямо не говорилось.

Основным инструментом выработки единых правовых норм в вопросах борьбы с преступностью продолжали оставаться конвенции между государствами-членами. Проекты конвенций теперь разрабатывал Совет ЕС и предлагал их для подписания и ратификации государствам-членам.

Развитие уголовной политики ЕС на первых двух этапах заставило экспертов и политиков в один голос говорить о ее слабой эффективности и даже сравнивать с «потемкинской деревней»[15]. В связи с этим в конце 1990-х гг. была предпринята коренная реформа правовых основ деятельности ЕС в уголовно-правовой сфере, которая перевела ее на третий этап.

Третий этап формирования уголовной политики ЕС связан с подписанием Амстердамского договора 1997 г. (вступил в силу 1 мая 1999 г.). Этот договор внес существенные изменения во многие положения учредительных документов ЕС, в том числе касающиеся его деятельности в уголовно-правовой сфере.

После вступления в силу Амстердамского договора третья опора ЕС стала носить исключительно уголовно-правовой характер, что обусловило ее переименование в сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО).

В соответствии с новой, «амстердамской» редакцией разд. VI ДЕС Союз впервые приобрел право издавать полноценные законодательные акты, содержащие нормы уголовно-правового характера.

Акты уголовного законодательства ЕС издавались в форме рамочных решений (англ, framework decision; франц. decision- cadre). По своим юридическим свойствам рамочные решения были сходны с директивами, т.е. выступали как основы законодательства ЕС, в соответствии с которыми государства-члены в установленный срок обязаны приводить свои внутренние законы и другие правовые акты[16].

В то же время рамочные решения, в отличие от директив, ни при каких обстоятельствах не могли иметь прямого действия (не могли наделять физических и юридических лиц правами, которые они могли бы предъявлять к государству-члену, не исполнившему свою обязанность по трансформации рамочного решения в национальное законодательство).

Кроме того, ЕС не был наделен полномочиями осуществлять правовое принуждение государств-нарушителей[17]. Главным же препятствием к полноценному развитию уголовной политики ЕС по-прежнему служило требование актов уголовно-правового характера на основе единогласия членов Совета ЕС, что означало сохранение за каждым государством-членом права вето.

Ниццкий договор 2001 г., продолживший реформы Амстердамского договора 1997 г., не внес существенных изменений в правовые основы уголовной политики ЕС. Коренные преобразования в этой сфере, как и в других основополагающих аспектах устройства и деятельности ЕС, связаны с подписанием в 2007 г. и вступлением в силу 1 декабря 2009 г. Лиссабонского договора, который вобрал в себя большинство положений проекта Конституции ЕС 2004 г. (Договора, устанавливающего Конституцию для Европы)[18] [19].

  • [1] Международное уголовное право / отв. ред. В. Н. Кудрявцев. М. : Наука,1999. С. 6.
  • [2] Ranсe Р., de Baynast О. L’Europe judiciaire: enjeux et perspectives. Paris:Dalloz, 2001. P. 1.
  • [3] Eurobarometre. 2011. № 75.
  • [4] Communication dc la Commission au Parlement europeen, au Conseil, auComite economique et social europeen et au Comite des regions «Vers une politiquede TUE en matiere pcnale: assurer une mise en oeuvre efficace des politiques de l’UEau moyen du droit penal» // Bruxelles, lc 20.9.2011. COM (2011) 573 final. P. 2.
  • [5] Подробнее об истории формирования европейской уголовной политикии европейского уголовного права см.: Жданов Ю. Н., Лаговская Е. С. Европейскоеуголовное право. Перспективы развития. М.: Международные отношения, 2001. С. 11—95; PradelJ., Contens G. Droit penal europeen. Paris : Dalloz, 2002. P. 39—57;Weyembergh A. La cooperation judiciaire penale au sein de Г Union europeenne//Les innovation du traite de Lisbonne. Incidences pour le praticien. Bruxelles:Bruylant, 2011. P. 205-247.
  • [6] О соотношении и взаимодействии Совета Европы и ЕС см. общую часть(т. 1) настоящего учебника (1.2).
  • [7] Поскольку официальными языками Совета Европы служат английскийи французский, аутентичные (подлинные) тексты всех его конвенций существуют только на двух указанных языках. Они публикуются в издании «Собрание договоров Совета Европы» (англ. Council of Europe Treaties Senes, франц. Senedes Trades du Conseil de l'Europe), ранее называвшемся «Собрание европейскихдоговоров» (англ. European Treaties Senes, франц. Sene des Traites europeens). Тексты конвенций Совета Европы, в том числе в переводе на русский язык, в настоящее время доступны через Интернет (http://conventions.coe.int). О соотношении и взаимодействии Совета Европы и ЕС см. общую часть (т. 1) настоящегоучебника (1.2).
  • [8] 1 Как правило, для вступления в силу конвенции Совета Европы достаточноее ратификации несколькими государствами (в зависимости от конвенции — 3,
  • [9] 6 или 10 государств). Соответственно, конвенция становится юридически обязательной в отношениях только между ратифицировавшими ее сторонами, но несвязывает остальных членов Совета Европы, насчитывающего сегодня 47 государств. Несмотря на столь либеральные условия вступления в силу, некоторыеконвенции Совета Европы уголовно-правового характера по сей день остаютсяна бумаге. Такая печальная судьба постигла, например, Конвенцию о правонарушениях, связанных с культурной собственностью. В течение более четвертивека с момента подготовки ее текста (1985 г.) Конвенцию подписали шесть государств, но ни одно из них ее не ратифицировало. В сходном положении находилась Конвенция об уголовно-правовой защите окружающей среды 1998 г. (подписали 14 стран, ратифицировала одна). Чтобы расширить число участниковконвенций Совета Европы, во многих случаях допускается их подписание илиприсоединение к ним стран, которые не входят в данную организацию, в томчисле неевропейских. Например, Конвенцию о киберпреступности 2001 г. подписали Канада, США, ЮАР и Япония. Из них ратификацию к 2011 г. произвелитолько США.
  • [10] В первых конвенциях Совета Европы право государств делать оговоркипочти не ограничивалось. Например, согласно ст. 26 Европейской конвенциио выдаче 1957 г. каждая Договаривающаяся Сторона «может высказать оговоркув отношении любого положения или положений настоящей Конвенции». В текстах конвенций, которые были подготовлены в последние годы, право государствна оговорки вводится в более жесткие рамки. Например, Конвенция о киберпре-ступности 2001 г. разрешает оговорки только к девяти статьям и параграфам.Остальные положения документа уже не могут служить предметом оговорок(ст. 42).
  • [11] PradelJ., Corstens G. Droit penal europeen. P. 46.
  • [12] О структуре трех опор «долиссабонского» ЕС см. общую часть (т. 1) настоящего учебника (1.4).
  • [13] О правовом статусе Совета ЕС и других институтов ЕС см. общую часть(т. 1) настоящего учебника (гл. 4).
  • [14] Примеры общих позиций и общих акций, принятых в 1990-е гг., будут приведены в последующих параграфах настоящей главы.
  • [15] Stephanou С. Reformes et mutations de l’Union europeenne. Bruxelles :Bruylant, 1997. P. VII.
  • [16] Суд ЕС также распространил на рамочные решения правило «лояльнойинтерпретации», вытекающее из принципа верховенства права ЕС. Согласноэтому правилу в случае расхождения между национальным законом и рамочнымрешением суды государств-членов обязаны, насколько возможно, дать национальному закону такое толкование (буквальное, ограничительное или расширительное), чтобы его смысл соответствовал рамочному решению ЕС (Arret de laCour du 16 juin 2005, affaire C-105/03 «Maria Pupino»).
  • [17] Напомним, что государства-члены, своими действиями или бездействиемнарушившие право ЕС, но общему правилу, могут быть привлечены Европейской комиссией к ответственности перед Судом ЕС. Суд ЕС в таком случаевправе подвергать их финансовым санкциям в форме штрафа и (или) пени,уплачиваемых в бюджет ЕС. В рамках бывшей третьей опоры эти полномочияСуда ЕС не действовали. Подробнее о полномочиях Комиссии и Суда ЕС привлекать к ответственности государства-нарушители см. общую часть (т. 1) настоящего учебника (4.5, 4.6).
  • [18] О проекте Конституции ЕС и Лиссабонском договоре см. общую часть(т. 1) настоящего учебника (1.4). О правовых основах уголовной политики ЕСдо вступления в силу Лиссабонского договора подробнее см. предыдущее издание настоящего учебника: Право Европейского Союза / под ред. С. Ю. Каш-кина., 2011. С. 936—940.
  • [19] Термин «пространство, свободы, безопасности и правосудия» был предложен Европейской комиссией и впервые включен в учредительные документыЕС Амстердамским договором 1997 г. Специальный раздел под таким названием,однако, появился в учредительных документах ЕС только после реформы Лиссабонского договора 2007 г. Подробнее о месте пространства, свободы, безопасности и правосудия в содержании компетенции ЕС см. общую часть (т. 1) настоящего учебника (3.4).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >