Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow РЕГУЛИРОВАНИЕ, КОНТРОЛЬ И НАДЗОР НА ФИНАНСОВОМ РЫНКЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Посмотреть оригинал

ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВОГО РЫНКА

О понятии контроля и надзора в системе финансового рынка

Вопросы контроля и надзора достаточно широко освещались в научной литературе — прежде всего, в работах по теории права, по финансовому и административному праву. Указанные термины часто используются в современных нормативных правовых актах.

Попытка упорядочивания отношений, связанных с осуществлением государственного контроля (надзора), в Российской Федерации была предпринята в 2001 г., когда был принят Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 132-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»[1]. В 2008 г. была принята новая редакция данного закона, содержащая существенные изменения: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[2]. И хотя в данных законах (к примеру, в Законе № 294-ФЗ — ст. 1) прямо указано, что они не распространяются на осуществление контроля (надзора) на финансовом рынке (имеется в виду рынок ценных бумаг), в банковском и страховом секторе, в ряде иных направлений надзора, осуществляемого Банком России, тем не менее некоторые базовые понятия, закрепленные данным законом, возможно использовать (в частности, понятие государственного контроля (надзора). В соответствии со ст. 2 Закона № 294-ФЗ «государственный контроль (надзор) — деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также — юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми и соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее — обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями».

Анализ этого определения дает возможность сделать несколько выводов.

Во-первых, законодатель в рамках указанного закона не различает принципиально понятия контроля и надзора. Необходимо отметить, что и в сфере регулирования финансового рынка такое же положение дел. Банк России осуществляет банковский надзор (Закон о Банке России), является органом страхового надзора (Закон об организации страхового дела), хотя при этом осуществляет контроль и надзор в сфере страховой деятельности (ст. 30). В соответствии с Законом о РЦБ Банк России осуществляет надзор за деятельностью управляющих компаний специализированных обществ и проверку этой деятельности, надзор за соответствием объема выпуска эмиссионных ценных бумаг их количеству в обращении (сг. 42). Но, к примеру, в Законе о банкротстве Банк России является контрольным органом. Закон о валютном регулировании также относит Банк России к органам валютного контроля. В иных случаях закон предусматривают одновременное осуществление контроля и надзора. Так, например, в соответствии с Федеральным законом «Об инвестиционных фондах» Банк России осуществляет контроль и надзор за деятельностью акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и других субъектов этого закона (ст. 55). В Законе об организации страхового дела указывается, что страховой надзор заключается в том числе в контроле за соблюдением страхового законодательства и осуществляется, в частности путем проведения на местах проверок деятельности субъектов страхового дела, и достоверности представляемой ими отчетности, а также за обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности (ст. 30). Иными словами, по данному закону контроль за соблюдением законодательства является формой надзора.

Чтобы учесть все возможные формы контрольной и надзорной деятельности, характерные для финансового рынка, при подготовке проекта федерального закона, в соответствии с которым был создан мегарегулятор в России[3], законодатель вынужден был придумывать универсальную фразу, характеризующую полномочия Банка России в сфере финансовых рынков. Так, в соответствии со ст. 4 и 76.2 Закона о Банке России (в ред.

Федерального закона № 251-ФЗ) Банк России является органом, осуществляющим регулированиеу контроль и надзор в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями. При этом Банк России по-прежнему осуществляет банковский надзор, а также надзор и наблюдение в сфере национальной платежной системы.

Во-вторых, законодатель рассматривает в качестве целей государственного контроля такие цели, как: предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований.

В-третьих, в качестве способов осуществления контроля (надзора) законодателем предусматриваются такие действия, как:

  • • организация и проведение проверок;
  • • применение мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений;
  • • систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Данный подход законодателя далеко не всегда поддерживается в научной литературе. Так, Л. А. Мицкевич и А. Ф. Васильева рассматривают контроль, прежде всего, как способ оценки соответствия фактического состояния дел заданному: «сущность контроля состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, который он получает от управляющего субъекта. В процессе контроля анализируется фактическое положение дел, сопоставляется истинное положение с намеченными целями, оценивается контролируемая деятельность и определяются пути устранения вскрытых недостатков»[4].

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в понятии государственного контроля (надзора), которое сформулировано в указанном законе, акцент делается на сопоставлении обязательного требования и фактического положения дел.

Отсутствие единства подходов к этой проблеме заметно и в теоретической литературе. Большинство исследователей не проводят существенных различий между надзором и контролем. Так, В. П. Беляева говорит, что «законодатель, ученые и практические работники нередко в правовой терминологии эти понятия употребляют как идентичные»[5]. Аналогичную точку зрения высказывал Д. М. Овсянко: «...некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев вряд ли вообще возможно отделить контрольные функции от надзорных... Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функциями»[6]. В этой связи до сих пор обоснованно и суждение, которое было высказано еще в 70-е гг.

прошлого века М. С. Студеникиной, о том, что: «Контроль и надзор — эти слова часто употребляются, но до сих пор они не стали научными терминами, исчерпывающе отражающими сущность этих понятий. Это наглядно проявляется в первую очередь при анализе действующего законодательства о правовом статусе государственных органов, осуществляющих проверочную деятельность. Нередко в нормативных актах такого рода либо однопорядковая деятельность именуется по-разному, либо же одним термином обозначаются отличные по своем}' содержанию виды работ»[7].

Вместе с тем в научной литературе нашла свое отражение и иная точка зрения о различии понятий контроля и надзора. Так, авторы учебника «Административное право» под ред. Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова дифференцируют понятия «надзор» и «контроль» на основании прежде всего объема полномочий, который предоставлен органам контроля и органам надзора[8]. Контрольные полномочия допускают вмешательство органов контроля в оперативно-хозяйственную деятельность подконтрольного объекта, надзорные такими полномочиями не обладают. Данный подход находит свое подтверждение в эмпирических положениях законодательства: в действующих законах, к примеру, присутствуют такие понятия как органы внутреннего контроля, контролирующие лица. И эти понятия использованы для характеристики таких управленческих отношений, которые связаны с воздействием на текущее оперативное управление в организации. В то же время положения современного законодательства позволяют сформулировать и противоположный тезис: так, полномочия Банка России при осуществлении контроля и надзора существенно не различаются. Однако при осуществлении банковского надзора Банк России обладает полномочиями но вмешательству в оперативную деятельность кредитных организаций в пределах и случаях, предусмотренных федеральными законами: именно такой вывод можно сделать из нормы ст. 56 Закона о Банке России, гласящей, что Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Следующее отличие контроля и надзора, предлагаемое в вышеуказанном учебнике, состоит в том, что органы контроля оценивают деятельность подконтрольного объекта с точки зрения как законности, так и целесообразности принимаемых решений. Надзорные органы осуществляют проверки только законности действий конкретного объекта надзора. Однако надзор в современности, в частности на финансовых рынках, это не только проверка состояния законности (это верно, к примеру, для прокурорского надзора), но прежде всего — оценка рисков, потенциала угроз для стабильной деятельности поднадзорного субъекта. Этой цели надзора более соответствует не столько концепция обеспечения законности, сколько идея обеспечения прав и законных интересов неопределенного круга лиц и иных публичных интересов.

В учебнике иод редакцией Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова также утверждается, что контроль и административный надзор различаются по объектам наблюдения и проверки. Контроль осуществляется в отношении объектов, которые находятся в определенной управленческой зависимости. Надзор же осуществляется в отношении, во-первых, неопределенного круга физических и юридических лиц, независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил; во-вторых, распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам (например, надзор за должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия и т.п.); в-третьих, органами внутренних дел в отношении некоторых категорий граждан, освобождаемых из мест лишения свободы.

Следующим отличием, сформулированным авторами указанного учебника, является то, что контроль и административный надзор различаются по субъектам, их осуществляющим. К органам контроля относятся государственные комитеты и некоторые министерства и службы; надзор осуществляют различные государственные органы: специализированные ведомства, государственные инспекции, органы надзора, входящие в состав различных министерств и ведомств, иные специализированные надзорные органы.

По мнению авторов указанной концепции разграничения контроля и надзора, контроль и административный надзор реализуются в различных организационных и правовых формах. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой знаний и правил, а также связан с оформлением и выдачей гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов, позволяющих им реализовать субъективные права в той или иной сфере государственного управления.

Наконец, надзор, в отличие от контроля, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры, меры административного пресечения, меры административно-процессуального обеспечения, административного наказания. Органы контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают, и сводятся в основном к применению мер дисциплинарного воздействия.

Поддерживая идею разграничения понятий «контроль» и «надзор», ряд иных представителей административного права (В. М. Манохин, Ю. С. Адушкин, 3. А. Багишаев) указывают в качестве отличия контроля от надзора то обстоятельство, что содержание деятельности в рамках последнего беднее и, как следствие, надзор следует рассматривать в качестве составной части контроля. Так, надзор предполагает проверку исполнения закона, иного правового предписания и действия органа (должностного лица) с точки зрения соответствия закону и только, о целесообразности здесь речи быть не может. При этом в рамках надзора применяются только специальные меры, цель которых — восстановление нарушенной законности[9]. Цели и возможности контрольной деятельности, по мнению указанных авторов, шире и включают в себя:

  • • проверку фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания и т.д., словом, всей деятельности подконтрольных органов. Особенность контроля состоит в том, что проверка ведется не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности проверяемых решений и действий, именно такими полномочиями (идти дальше законности) наделены контролирующие органы;
  • • проверку путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения и т.д. Значимость данного элемента в том, что эта сторона контроля позволяет оценить работу конкретных органов и лиц с точки зрения достижения запланированных результатов, при этом проверяется соблюдение законности;
  • • принятие мер в процессе контроля для оценки, направления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания и т.д. Меры могут применяться самые разнообразные: материально-технические, финансовые, организационные, в том числе и такие, как выдвижение работника на более высокую должность или отстранение (увольнение) от должности, меры дисциплинарного, административного и иного воздействия[10].

Отношение к надзору как виду контроля, целью которого является выяснение законности проводимых мероприятий (действий, решений) характерно и для Ю. Н. Старилова[11].

Специалисты в области конституционного права, в частности Г. В. Бара- башев и С. А. Авакьян, также поддерживали идею отличия контроля от надзора и первостепенность контроля по отношению к надзору. Так, они полагают, что прокурорский надзор является частью общего контроля[12].

Проанализировав использование понятий контроля и надзора в современных нормативных правовых актах, а также подходы, сложившиеся в науке, можно прийти к выводу, что существует два подхода к пониманию соотношений понятий «контроль» и «надзор». Согласно первому подходу, два этих понятия идентичны, согласно второму — контроль и надзор имеют различное содержание и соотносятся друг с другом как общее и частное.

Очевидно, что и в случае контроля, и в случае надзора мы имеем дело со специфическим видом управленческой деятельности. Рассматривая теоретические вопросы управления применительно к финансовой системе, Е. Ю. Грачева отмечала, что «любая целостная, в том числе финансовая, система обладает определенным качеством, а именно самоуправляемостыо, что означает в наиболее общей форме признание того, что в данной системе происходят процессы управления»[13]. «Суть управления в целом и финансами в частности можно свести к воздействию, цель которого — упорядочение соответствующей системы, обеспечение ее функционирования в должном порядке, в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Иначе говоря, это — управляющее воздействие, реализуемое всегда в связях между субъектом и объектом в рамках самоуправляемой системы, осуществляемое субъектом управления. Управляющее воздействие в силу своего назначения и характера предполагает подчинение объекта субъекту; управляющее воздействие — прерогатива соответствующего субъекта управления. Такое подчинение обеспечивается управленческими командами, которые выдает субъект управления. Это составляет сущность управления»[14]. Ю. II. Старилов писал, что «под управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления в целях создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений»[15] [16].

Среди элементов управления (таких как: прогноз; определение целей; определение методов, способов, ресурсов достижения целей; организация и координация, включая передачу полномочий по осуществлению определенных действий, направленных на достижение целей) контроль занимает важное место, обеспечивая постоянную связь между субъектом управления и теми процессами, которые необходимо упорядочить для достижения (и в ходе) целенаправленной деятельности. Контроль как вид (метод, фактор) управленческой деятельности подчинен постановке цели и определению методов ее достижения, но в то же время он обладает определенной самостоятельностью, рассматривается в качестве отдельной функции системы управления. Эмпирическим подтверждением данного вывода является то обстоятельство, что контрольная деятельность осуществляется самостоятельными подразделениями или даже самостоятельными органами, например, обладающей конституционной самостоятельностью Счетной палатой РФ.

Дискуссионным является также вопрос о содержании контроля и о его месте в управленческой деятельности. В свое время ряд представителей советской правовой науки (В. А. Власов[13], В. И. Туровцев[18], О. В. Козлова и И. Н. Кузнецов[19], А. А. Годунов[20]), рассматривали контроль как принцип деятельности. Также высказывалось мнение, что контроль представляет собой метод управления. Так, В. И. Гостев сформулировал теоретическую позицию, согласно которой государственный контроль является методом социалистического управления[21]. Близок к позиции В. И. Гостева и подход тех авторов, которые рассматривают контроль в качестве способа управления. Например, Б. М. Лазарев понимает контроль как «способ практического осуществления определенного вида деятельности, ...как прием воздействия на волю, а через нее и на поведение управляемого объекта»[22].

Противоположную точку зрения формулирует Е. Ю. Грачева, по мнению которой «контроль исполнения есть сама деятельность, которая осуществляется на основе определенных принципов и с помощью определенных методов»[23]. Данный подход характерен и для Т. Э. Рождественской, по мнению которой контроль является элементом системы управления и представляет собой (применительно к системе государственного управления) вид публично-правовой деятельности, основной целью которой является анализ (наблюдение, мониторинг и т.д.) соответствия закону, иным нормативным правовым актам, финансовым и иным планам и т.д. деятельности подконтрольных субъектов с целью приведения ее в соответствие с установленными требованиями для достижения социально значимых целей и задач, стоящих перед обществом в определенный период социально-исторического развития[24].

Соглашаясь с подходом, предложенном Е. Ю. Грачевой, Т. Э. Рождественской и другими авторами, состоящем в том, что контроль представляет собой вид управленческой деятельности, необходимо сформулировать особенности этой деятельности.

В свое время классик менеджмента А. Файоль писал, что «управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать...» Причем, «контролировать», с его точки зрения, означало «заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям»[25]. С этой точки зрения, контроль нацелен на объект управляющего воздействия, который становится объектом контроля. В рамках контроля происходит получение информации об объекте контроля, о том, насколько этот объект соответствует требованиям и как реализуются цели, определенные в форме, пользуясь высказыванием А. Файоля, «отданных распоряжений». Если объект контроля не соответствует определенным требованиям или цели не достигаются, то в рамках контроля определяются дополнительные способы воздействия, направленные на достижение поставленных целей, в том числе и принудительного характера. Немаловажными в контроле являются определение причин несоответствия объекта контроля и процесса его изменений заявленным целям и требованиям и применение к субъектам, которые ответственны за реализацию целей, соответствующих мер.

Контроль также — это оценка самого управления, оценка его возможностей, выявление того, что на языке управления называется «узкими местами». Как пишет Ю. Н. Старилов, «контроль — это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности»[26]. Представляется, что важным в этом определении является указание на то обстоятельство, что контроль связан с оценкой качества. Иными словами, в основе контроля - оценочное (аподиктическое, как бы сказал Гегель) суждение, предполагающее не только формальное соответствие чего-либо, но и вывод о достижимости цели и о ресурсах, затраченных на это достижение, и т.д. Важно и то, что объектом контроля является не только объект управления, но и само управление: контроль можно назвать рефлексией управления на самое себя.

Таким образом, цель контроля может заключаться:

  • 1) в оценке состояния объекта управляющего воздействия с точки зрения соответствия этого объекта предъявляемым к нему требованиям;
  • 2) в оценке состояния объекта управляющего воздействия с точки зрения соответствия целям управления;
  • 3) в оценке качества самого управления.

Особенностью государственного управления является то обстоятельство, что одной из его целей является поддержание режима законности. Как следствие, в рамках государственного контроля такие цели контроля, как оценка соответствия целям и оценка соответствия требованиям, частично совпадают. Отклонение от режима законности влечет за собой (или, точнее, должно влечь) применение разнообразных мер принуждения. Однако даже государственный контроль не может иметь целью только проверку соблюдения законности. Цели государственного контроля пересекаются с целями государственного управления. Так, Е. Ю. Грачева указывает, что «финансовый контроль — регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных субъектов по проверке соблюдения законности всеми субъектами в процессе осуществления финансовой деятельности для достижения в обществе социально значимых целей и задач»[27]. По словам Е. Ю. Грачевой, финансовый контроль «направлен на проверку соблюдения финансового законодательства и целесообразности деятельности всех государственных и муниципальных органов власти»[28]. Оценка целесообразности предполагает в том числе оценку «качества управления». Иными словам, контроль связан не только с проверкой того, как тот или иной субъект, являющийся объектом контроля, соблюдает режим законности, по и с тем, как достигаются цели, поставленные на уровне программ, стратегий развития и иных стратегических документов, а также с оценкой эффективности управления, например, на оценку тех публичных трат, которые были допущены для достижения конкретной цели

В науке административного права контроль различается по видам, классифицированным по различным основаниям:

  • 1) по предмету — финансовый, строительный, экологический, таможенный, налоговый и другие виды контроля;
  • 2) по объему контролирующего воздействия — надзор, текущий контроль, контроль за полнотой и качеством выполнения государственных функций[29].

Контроль осуществляется при помощи способов, присущих каждому виду контроля. Так, финансовым контролем признается «совокупность форм, методов, приемов производства ревизий и проверок финансовохозяйственной деятельности предприятий, объединений, организаций, учреждений; законности операций по формированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, сохранности собственности; правильности и своевременности выполнения финансовых обязательств перед бюджетом, государственными внебюджетными фондами; постановки бухгалтерского учета и достоверности отчетности»[30].

Исходя из подхода, что контроль является видом управленческой деятельности, следует согласиться с тем, что надзор представляет собой специфический способ организации и осуществления контроля, его вид. Еще раз подчеркнем, что эмпирически данные понятия смешиваются, но это обстоятельство может свидетельствовать как о сознательных теоретических подходах, отраженных в статьях закона, гак и дефектах закона.

Вместе с тем, исходя из существующих реалий, вряд ли возможно рассматривать содержание надзора только в парадигме оценки соответствия закону действий, мероприятий, актов и т.п. Действительно, согласно ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»[31] предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации. Однако кроме надзора прокуратуры существуют и другие виды надзора, в частности, банковский надзор, страховой надзор и т.д. Надзор в системе финансового рынка наряду с целью соблюдения всеми поднадзорными субъектами требований законодательства, ориентирован на предупреждение нарушений прав и законных интересов широкого круга пользователей услуг финансовых организаций, а также иных публичных интересов. При этом способом достижения состояния соблюдения прав и законных интересов является надзор за тем, как финансовые организации управляют специфическими рисками, как они обеспечивают свою устойчивость, насколько они добросовестно (на уровне подчас этических стандартов) выстраивают свои отношения с клиентами, особенно - с потребителями финансовых услуг (гражданами). Кроме того, одной из задач, которые стали решаться в рамках надзорной деятельности, стала задача развития поднадзорных объектов — банковской системы, платежной системы, иных секторов финансового рынка (в том числе такой формы надзора, как наблюдение, а также при решении задачи обеспечения доступности финансовых услуг). И, конечно, надзор в системе финансового рынка имеет свою специфику применительно к различным видам финансовых организаций. В этой связи вполне обоснованно рассматривать такие виды надзора, как: банковский надзор, страховой надзор, надзор за участниками коллективных инвестиций, надзор за профессиональными участниками рынка ценных бумаг, надзор за микрофинансовой деятельностью и т.д.

Итак, признавая надзор частью такой формы управленческой деятельности, как контрольная деятельность, мы должны видеть, что современный надзор в системе финансового рынка вышел далеко за традиционные направления контроля, связанного с оценкой законности и эффективности. В этой связи расширение периметра надзора ставит вопрос и о расширении тех вопросов, которые входят в контрольную деятельность, а следовательно, и о трансформации самого понятия контроля. О необходимости изменения акцентов при осуществлении контрольно-надзорной деятельности говорят некоторые ученые. Так, Я. А. Гейвандов указывает, что «контрольно-надзорная деятельность должна быть переформатирована и нацелена не только на выявление недостатков (нарушений) и назначение наказания, но и на реализацию позитивных целей, например, направленных на содействие в устранении выявленных нарушений, особенно допущенных без умысла проверяемого лица»[32].

В то же время необходимо отличать контроль как форму управленческой деятельности (контроль в широком смысле) от контроля в узком смысле, понимаемого как способ воздействия на управляемый субъект, связанный с возможностью вмешательства в оперативные вопросы. Надзор отличен именно от последнего понимания контроля (контроля в узком смысле), и это отличие связано прежде всего с тем, что в рамках надзора вмешательство в оперативные вопросы, в вопросы организации и осуществления бизнеса (по меньшей мере, до той поры, когда организация и осуществление бизнеса соответствуют публичным целям и интересам), считается недопустимым. Однако запрет на вмешательство в решение оперативных управленческих вопросов не является в рамках надзорной деятельности абсолютным. Существуют определенные правовые условия, когда такое вмешательство становится не просто допустимым, но и единственно возможным: речь идет, в частности, о назначении временной администрации в целый ряд финансовых организаций (кредитные организации, страховщики, негосударственные пенсионные фонды), о проведении процедур финансового оздоровления под управлением внешнего органа — Агентства но страхованию вкладов (в отношении кредитных организаций, в перспективе — в отношении страховщиков и НПФ). Но это вмешательство не является постоянным: речь идет о чрезвычайных случаях, способных повлиять на функционирование всей системы финансового рынка.

Таким образом, надзор в системе финансового рынка — это вид контрольной деятельности, осуществляемой преимущественно без вмешательства в оперативное управление, главными целями которого является обеспечение устойчивости всей системы финансового рынка и отдельных его секторов, защита прав и законных интересов кредиторов, а также потребителей услуг финансовых организаций, способствование развитию финансового рынка, обеспечение законности деятельности поднадзорных субъектов.

Можно выделить несколько разновидностей надзора на финансовом рынке: банковский надзор, надзор за профессиональными участниками рынка ценных бумаг, надзор за соблюдением прав инвесторов на рынке ценных бумаг, страховой надзор, надзор за субъектами рынка коллективных инвестиций, надзор за субъектами микрофинансовой деятельности, надзор за организациями инфраструктуры финансового рынка, надзор за организациями и лицами, обеспечивающими функционирование финансового рынка.

Следует подчеркнуть, что обеспечение стабильности финансового рынка требует предупреждения, выявления рисков, характерных для финансового рынка в целом и отдельных его секторов в частности, а также для отдельных финансовых организаций, и, по результатам, купирования, уменьшения негативного влияния реализованных рисков.

Риск (в самом широком смысле) есть вероятность наступления неблагоприятных последствий, которая зависит как от складывающихся условий деятельности субъекта (например, складывающейся конъюнктуры рынков и т.д.), так и от самого субъекта, в том числе от того, насколько он способен управлять — т.е. выявлять (осуществлять мониторинг, анализ на основании систем учета и отчетности) и снижать уровень риска[33].

Содержательная деятельность в сфере надзора в системе финансового рынка реализуется в определенных правовых формах, иод которыми следует понимать установленные законом, иными нормативными правовыми актами способы организации надзорной деятельности, направленные на достижение целей регулирования и надзора как на финансовом рынке в целом, так и в отдельных его секторах.

Данные формы отличаются в зависимости от стадии надзорной деятельности. Под стадией надзора понимается комплекс мер, осуществляемых органом надзора в зависимости от этапа жизнедеятельности финансовой организации. Надзор осуществляется:

  • 1) на этапе выдачи лицензии, иного вида разрешения или иной формы государственного признания (внесение в реестр и пр.) — предварительный надзор;
  • 2) в ходе текущей деятельности финансовой организации — текущий надзор;
  • 3) надзор, связанный с осуществлением процедур предупреждения банкротства финансовых организаций, а в некоторых случаях (применительно к некоторым видам финансовых организаций) также в период после отзыва (аннулирования) лицензии — последующий надзор.

Следует особо подчеркнуть, что разговор о конкретных правовых формах уместен в контексте стадии надзора и применительно к конкретным объектам надзора. При этом контрольная деятельность как форма управленческой деятельности ограничивает возможный выбор форм.

Можно выделить следующие способы организации надзорной деятельности на финансовом рынке:

  • 1) получение информации о состоянии поднадзорного субъекта (с учетом того, что надзорная деятельность представляет собой активную деятельность — постоянный поиск информации о поднадзорном субъекте, позволяющем дать ему адекватную оценку, выявить и предупредить риски в его деятельности);
  • 2) получение информации о состоянии всей системы финансового рынка и отдельных его секторов (что особенно важно для так называемого контрциклического регулирования);
  • 3) выявление «зон риска», потенциальных угроз устойчивости всего рынка, отдельных его секторов и отдельных организаций;
  • 4) оценка соответствия деятельности финансовой организации существующим правилам;
  • 5) применение специфических мер воздействия (убеждения и принуждения), направленных на предупреждение, выявление риска, уменьшение негативного влияния реализованных рисков и контроль за тем, как эти меры реализованы (восприняты и исполнены соответствующим субъектом, какова реакция рынка на принятые меры);
  • 6) применение мер ответственности в случае несоответствия деятельности финансовых организаций существующим правилам как регулятивного (общего) характера, принимаемых для всех организаций или организаций одного вида (например, кредитных), так и по отношению к конкретным организациям.

Таким образом, отличие надзора от контроля (в традиционном понимании последнего) заключается в следующем: в рамках контроля деятельность органа осуществляется в парадигме «правило — оценка состояния объекта на основании полученной информации — сопоставление этой оценки с правилом — принятие мер в случае расхождения между правилом и состоянием объекта — контроль за исполнением мер». В рамках надзора в системе финансового рынка нужно говорить о примате несколько иной парадигмы, а именно: «цель (принцип) регулирования и надзора в системе финансового рынка — оценка состояния объекта на основании полученной информации, включая оценку состояния финансового рынка как объекта особого рода, — выявление, предупреждение, купирование “зон риска” — принятие специальных мер воздействия — контроль их исполнения». Изменение акцентов осуществления контрольной деятельности в рамках надзора на финансовом рынке не означает и не может означать отрицание традиционной парадигмы контроля, речь не идет об отказе реализации принципа законности. Однако в современных условиях для надзора в системе финансового рынка обеспечение финансовой стабильности является более важной целью, для реализации которой применяются соответствующие методы и формы надзора.

Если говорить о получении (поиске) информации о состоянии поднадзорного субъекта, то надзорный орган осуществляет оценку фактических обстоятельств с помощью исследования документов (отчетности, информации различных баз данных, в некоторых случаях документов о конкретных сделках, иной информации). Это исследование зачастую сопровождается запросом и представлением документов из органов государственной власти (например, подтверждение налоговой отчетности из налоговой службы, сведения о судимости кандидата в руководители финансовой организации и т.д.), однако это не меняет существа дела: основа надзорной деятельности — исследование информации о финансовой организации и о лицах, с ней связанных или могущих быть связанными. Информацию, получаемую надзорным органом, можно классифицировать по следующим основаниям:

  • • по периодичности поступления — на информацию, поступающую: 1) на регулярной основе (например, в форме отчетности), 2) по отдельным запросам;
  • • по источнику происхождения — на информацию, поступающую: 1) от самой финансовой организации, 2) от органов государственной власти, 3) от аудиторов; 4) от бюро кредитных историй и бюро страховых историй; 5) от третьих лиц;
  • • по способу получения — на информацию, поступающую в процессе:
    • 1) регулярного взаимодействия (так называемый документарный надзор),
    • 2) инспекционных проверок; 3) деятельности специальных органов, назначаемых в финансовую организацию (например, в качестве уполномоченного Банка России, назначаемого в соответствии со ст. 75.1 Закона о Банке России и обладающего достаточно широкими полномочиями по получению информации об операциях и сделках, том числе и готовящихся);
  • • по типу документов, содержащих указанную информацию, информация может быть: 1) закрепленной в первичных учетных документах (например, конкретные договоры), 2) агрегированной в системах ведения учета и накопления информации (например, ст. 40.1 Закона о банках предусматривает обязанность кредитных организаций по ведению баз данных по всем массивам документов, связанных со сделками и операциями),
  • 3) систематизированной в целях надзора (в том числе путем сопоставления данных, получаемых от других финансовых организаций, от органов государственной власти и т.д.).

Существуют ограничения на получения такой информации. Так, Банк России как орган контроля и надзора не обладает полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, предусмотренной Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»[34]. Например, он не может осуществлять предусмотренные ст. 6 данного закона проверочные закупки, наблюдение и т.д. Однако выявление в соответствии с Федеральным законом «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[35] нарушений на рынке ценных бумаг, в частности связанных с торговлей на основании инсайдерской информации или с манипулированием рынка, имеет определенное сходство с такого рода мероприятиями, но не переходит фань, которая означает, к примеру, нарушение конституционного принципа о тайне связи. Следует также подчеркнуть, что, исходя из конституционного принципа разделения властей, Банк России не должен быть вовлечен в проведение оперативно-розыскных мероприятий теми органами, которые имеют на это соответствующие полномочия.

Спецификой также обладает надзорный процесс при осуществлении мероприятий, связанных с обращениями и жалобами граждан, иных лиц на действия финансовых организаций, а также эмитентов ценных бумаг. Кроме общего закона, регулирующего отношения в данной сфере, а именно Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[36], отношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, иных лиц в финансовой сфере, регулируются нормами ряда иных законов, а также специальным Федеральным законом от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»[37]. Так, в отличие от общего закона, обращение инвестора должно рассматриваться в течение 14 дней (вместо 30). Банк России обладает полномочиями выносить обязательные для исполнения коммерческими и некоммерческими организациями и их должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, физическими лицами на территории Российской Федерации предписания в целях прекращения и предотвращения нарушений законодательства РФ об акционерных обществах и о рынке ценных бумаг, а также по иным вопросам, отнесенным к компетенции Банка России. Кроме того, Банк России обладает правом на обращение в суд с иском о защите прав и законных интересов инвесторов. Однако во многом эти полномочия Банка России реализуются на основании именно обращений инвесторов, которые рассматриваются одновременно как основание для направления предписания о предоставлении информации не только к профессиональному участнику рынка ценных бумаг (поднадзорному субъекту), но и к эмитенту ценных бумаг, а при выявлении соответствующих оснований в соответствии со ст. 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ[38] рассматриваются как повод для возбуждения дела об административном правонарушении.

Осуществление надзора на финансовом рынке должно базироваться на ряде принципов[39], среди которых прежде всего следует выделить принцип пропорциональности. Финансовые организации многочисленны и разнообразны; они занимают различные ниши финансового рынка, используют различные экономические модели и модели взаимодействия с клиентами. Поэтому при осуществлении надзора невозможен одинаковый подход ко всем видам финансовых организаций. Более серьезные требования предполагаются к финансовым организациям, которые могут существенно повлиять на финансовую стабильность, т.е. к кредитным организациям, инфраструктурным организациям финансового рынка, страховым организациям и негосударственным пенсионным фондам. К остальным организациям может предъявляться меньше требований, связанных с обеспечением финансовой устойчивости, или эти требования могут быть менее строги. В то же время в отношении таких организаций предъявляются более строгие требования к взаимодействию этих организаций к своим клиентам, к потребителям финансовых услуг.

Следует подчеркнуть, что современный надзор на финансовом рынке должен базироваться на принципах консолидированного надзора. Одной из причин создания мегарегуляторов как в России, так и в других странах была возможность осуществления консолидированного кросс- секторалыюго надзора. Его суть состоит в том, чтобы одновременно оценивать деятельность, выявлять риски не в отдельной взятой финансовой организации, а в различных финансовых организациях (независимо от их секторальной принадлежности), которые были связаны друг с другом отношениями контроля и зависимости (т.е. либо одна контролировала (оказывала влияние) другую финансовую организацию, либо обе находились под контролем одних и тех же лиц). В рамках банковского сектора принципы организации консолидированного надзора уже внедрены в жизнь: даны понятия «банковская группа» и «банковский холдинг» (ст. 4 Закона о банках); банковская группа и банковские холдинги сдают отчетность в Банк России на консолидированной основе; в отношении банковских групп установлены обязательные нормативы; существует возможность применять меры принуждения за нарушение нормативов и правил составления и представления отчетности. Сделаны определенные шаги по пути формирования кросс-секторального надзора. Так, в состав Комитета банковского надзора входят руководители ряда департаментов, осуществляющих надзор на финансовых рынках, а в состав Комитета финансового надзора — представители департаментов направления банковского регулирования и надзора. Однако кросс-секторальным надзор полностью еще не внедрен в деятельность Банка России. Вместе с тем практическая значимость такого подхода стала особенно понятна после того, как в 2015 г. были ликвидировано несколько «финансовых групп», в которые входили как банки, так и другие финансовые организации, в частности НПФ. Так, в июле — августе 2015 г. были последовательно отозваны лицензии у четырех банков и семи НПФ, которые входили в группу, основным бенефициаром которой выступал А. Мотылев. Вынужденная последовательность принятия решения об отзыве лицензии, не исключено, позволила вывести какие-то активы и исказить данные в документации. В этой связи необходимо внедрение в законодательство и в надзорную практику подхода, позволяющего одновременно применять соразмерные меры в отношении всех участников «финансовой группы».

Таким образом, понятие финансовой группы, несмотря на то, что давно стало использоваться в деловом обороте, отсутствует в российском законодательстве (в отличие от понятия «финансово-промышленная группа»). С нашей точки зрения, под финансовой группой признается не являющееся юридическим лицом объединение юридических лиц, в котором одно юридическое лицо или несколько юридических лиц находятся под контролем либо значительным влиянием одной финансовой организации; либо несколько финансовых организаций, а также иных юридических лиц, которые находятся под контролем или значительным влиянием юридического лица, выступающего в качестве управляющей организации финансовой группы. Необходимо взвешивать роль на финансовом рынке всех участников группы и, если эта доля составляет 40% (по аналогии с тем, как данная оценка проводится внутри банковского холдинга), то соответствующая финансовая группа должна быть объектом надзора со стороны Банка России.

  • [1] СЗ РФ. 2002. № 44, ст. 4297.
  • [2] СЗ РФ. 2008. № 52 (часть 1), ст. 6249.
  • [3] Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ // СЗ РФ. 29 июля 2013 г. № 30(часть I), ст. 4084.
  • [4] Мицкевич Л. А., Васильева А. Ф. Современное состояние института государственногоконтроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности // Государство и право.2015. № 10. С. 38.
  • [5] Беляев В. П. Надзор и контроль как формы юридической деятельности // Политикаи право. 2002. № 5. С. 25.
  • [6] Овсянко Д. М. Административное право. М., 1997. С. 169.
  • [7] Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 17.
  • [8] Административное право : учебник / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М. :Юристъ, 2000. С. 454-460.
  • [9] Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право.М.: Юристь, 1996. С. 212.
  • [10] Манохин В. М., Адушкин 10. С., Багишаев 3. А. Указ. соч. С. 211.
  • [11] Росинский Б. В., Старилов Ю. И. Административное право : учебник. 4-е изд. М. :Норма : ИНФРА-М, 2010. С. 44 (автор главы — Ю. Н. Старилов).
  • [12] Авакьян С. А., Барабашев Г. В. Советы и совершенствование деятельности местныхконтрольных органов // Вестник МГУ. Право. 1984. № 1. С. 14.
  • [13] Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля : дис.... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 91—92.
  • [14] Там же. С. 93.
  • [15] Росинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учебник. С. 24.
  • [16] 1 Власов В. А. Советский государственный аппарат. М., 1959.
  • [17] Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля : дис.... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 91—92.
  • [18] 3 Туровцев В. И. Народный контроль в социалистическом обществе. М., 1974.
  • [19] Комова О. ВКузнецов И. Н. Научные основы управления производством. М., 1970.
  • [20] Годунов А. А. Введение в теорию управления (Система промышленного производства).М., 1967.
  • [21] Гостев В. И. Государственный контроль в системе советского государственного управления : автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1950. С. 1.
  • [22] Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 30.
  • [23] Грачева Е. Ю. Указ соч. С. 130.
  • [24] Рождественская Т. Э. Указ. соч. С. 25.
  • [25] Файоль А. Общее и промышленное управление // Управление — это наука и искусство. М., 1992. С. 11-12.
  • [26] Российский Б. В., Старилов Ю. /7. Административное право : учебник. С. 44.
  • [27] Финансовое право : учебник / иод ред. Е. Ю. Грачевой. М. : Проспект, 2011. С. 35(автор главы — Е. Ю. Грачева).
  • [28] Грачева Е. 10. Указ. соч. М., 2000. С. 235.
  • [29] См.: Российский Б. В., Старилов Ю. II. Административное право : учебник. С. 44—46.
  • [30] Фирулин И. В. Финансовый контроль в системе управления рыночной экономикой.Самара, 1996. С. 6.
  • [31] Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного СоветаРоссийской Федерации от 20 февраля 1992 г. № 8, ст. 366.
  • [32] Гейвандов Я. Л. Выступление на Всероссийской научно-практической конференции«Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства» // Государство и право. 2016. № 2. С. 116.
  • [33] См.: Рождественская Т. Э., Гузнов А. Г. Публичное банковское право : учебник. М.,2016. Глава 5 «Правовое регулирование банковских рисков. Риск-ориентироваиный банковский надзор».
  • [34] СЗ РФ. 14 августа 1995 г. № 33, ст. 3349.
  • [35] СЗ РФ. 2 августа 2010 г. № 31, ст. 4193.
  • [36] СЗ РФ. 8 мая 2006 г. № 19, ст. 2060.
  • [37] СЗ РФ. 8 марта 1999 г. № 10, ст. 1163.
  • [38] СЗ РФ. 2002. № 1 (часть I), ст. 1. Далее - КоАП РФ.
  • [39] Ю. II. Старилов выделяет следующие принципы организации и осуществления государственного и муниципального контроля и надзора: законность; открытость и доступностьинформации об организации и осуществления контроля и надзора; превентивность; пропорциональность; общественная значимость этих видов деятельности; стимулирование добросовестности; обоснованность; продуктивность использования материальных, финансовыхи иных ресурсов. Старилов Ю. Н. Выступление на Всероссийской научно-практическойконференции «Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства» // Государство и право. 2016. № 2. С. 115.
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы