Механизм управления государственным долгом

Организационное управление заемными средствами и, соответственно, долгом представляет собой систему элементов, направленных на оптимальное привлечение ресурсов и эффективное управление долгами.

Механизм управления состоит из совокупности следующих подсистем:

  • o инфраструктура (институциональная подсистема);
  • o правовое обеспечение (правовая подсистема);
  • o экономическое оперативное регулирование (подсистема параметров регулирования долга и заимствований);
  • o технология (торговая подсистема);
  • o подсистема урегулирования долга.

В состав институциональной подсистемы входят следующие группы институтов:

  • 1) эмитенты государственных и муниципальных ценных бумаг или реципиенты несекьюритизированных займов, осуществляемых государствами (муниципалитетами), - выступают на рынке в качестве лиц, обязующихся обслуживать и погашать государственный (муниципальный) долг;
  • 2) агенты государства на рынках государственных (муниципальных) ценных бумаг - органы, уполномоченные эмитентом или другим государственным органом, занимающиеся размещением ценных бумаг, выплатой процентов и погашением основной суммы долга;
  • 3) агенты по размещению и андеррайтеры - выступают контрагентами по первичному размещению ценных бумаг, профессиональные участники рынка ценных бумаг;
  • 4) финансовые консультанты - предоставляют необходимую информацию по предполагаемому выпуску и размещению долговых обязательств;
  • 5) гаранты, страховщики и попечители фондов погашения - повышают надежность выпусков ценных бумаг (обычно на ценные бумаги муниципалитетов или государств с низким рейтингом);
  • 6) организаторы торговли и иные торговые сети и площадки - обеспечивают необходимые условия для движения и совершения сделок с государственными (муниципальными) ценными бумагами;
  • 7) контролирующие, регулирующие и надзирающие органы обеспечивают выполнение законности при совершении и заключении сделок на рынке;
  • 8) регистраторы и депозитарии - осуществляют учет прав на государственные и муниципальные ценные бумаги;
  • 9) профессиональные участники рынка ценных бумаг.

Безусловно, актуальность институциональной подсистемы будет оправдана только в случае, если есть государство или муниципалитет, выступающие потребителем заемных ресурсов, с одной стороны, и лица, предоставляющие необходимые ресурсы, т.е. инвесторы и кредиторы, - с другой.

Охарактеризованная выше подсистема является типовой институциональной подсистемой в системе привлечения займов и управления долгом. В каждом конкретном случае некоторые институты могут отсутствовать, объединяться по выполняемым ими функциям, взаимозаменять друг друга.

Правовая подсистема представляет собой юридическую платформу функционирования институциональной подсистемы. Она включает следующие элементы:

  • 1) регулирование статуса ценных бумаг (включая основные условия установления дохода и погашения) и основ кредитных договоров и соглашений о займах;
  • 2) регулирование статуса субъектов заемных отношений (заемщиков, гарантов, агентов);
  • 3) регулирование объемов привлечения, общего объема государственного и муниципального долга и стоимости обслуживания долга;
  • 4) регулирование процессов эмиссии и размещения государственных и муниципальных ценных бумаг;
  • 5) регулирование допуска профессиональных участников рынка и инвесторов на рынки государственных и муниципальных ценных бумаг;
  • 6) регулирование обращения государственных и муниципальных ценных бумаг и деятельности профессиональных участников рынка и инвесторов в отдельных секторах рынка;
  • 7) налоговое регулирование.

Экономическое оперативное регулирование основывается на регулировании основных параметров долга, как то:

  • 1) объема долга и его соотношения с основными макроэкономическими показателями государства (муниципалитета);
  • 2) стоимости обслуживания долга и его составляющих;
  • 3) структурных характеристик государственного (муниципального) долга, в том числе: распределения между внутренними и внешними рынками; инструментной структуры; временной структуры обязательств;
  • 4) параметров привлечения заемных средств, в том числе: объема привлечения, стоимости привлечения, целевых рынков и групп инвесторов, сроков обращения.

Технологии размещения государственных (муниципальных) ценных бумаг могут быть сведены к следующим видам:

  • 1) аукционная технология;
  • 2) консорциальная технология;
  • 3) частное размещение;
  • 4) проведение операций на открытом рынке и "дозированное" размещение;
  • 5) комбинированная система размещения.

Аукцион является наиболее распространенной формой размещения государственных (муниципальных) ценных бумаг. Выделяют два типа аукционов: конкурентный и неконкурентный.

Конкурентный аукцион сам по себе представляет приобретение государственных ценных бумаг победителем, предложившим наивысшую цену среди участников аукциона. В рамках конкурентного типа рассматривают аукционы: английский, голландский и закрытый. Английский аукцион предполагает повышение цен покупателями; выигравшим признается тот, чья цена была наиболее высокой. Голландский аукцион - прямая противоположность английскому. Здесь предполагается конкуренция между покупателями в процессе последовательного снижения цен продавцом. Покупателем становится тот, кто первым согласится на условия продавца. При проведении аукциона закрытым способом (тендера) движения цен не происходит. Перед началом аукциона собираются заявки от участников с указанием цены; победителем становится участник, предложивший наивысшую цену.

Неконкурентный аукцион предполагает приобретение всеми участниками государственных (муниципальных) ценных бумаг по некоторой усредненной цене, причем осуществляется практически полное удовлетворение заявок. В случае превышения заявок над предлагаемыми к размещению ценными бумагами их испрашиваемое количество сокращается пропорционально в каждой заявке.

Консорциальная технология предполагает размещение бумаг посредством консорциума (синдиката) андеррайтеров. Фактически происходит продажа всей эмиссии членам такого консорциума.

При частном размещении проводятся предварительные переговоры между эмитентом и заранее определенным инвестором.

Открытый рынок предполагает предварительное публичное предложение эмиссии неограниченному кругу инвесторов приобрести государственные (муниципальные) бумаги нового выпуска.

"Дозированное" размещение происходит по мере поступления заявок со стороны инвесторов и профессиональных участников к агентам.

Подсистема урегулирования долга выполняет функции выбора приемлемых форм управления задолженностью для своевременного и полного погашения обязательств перед кредиторами. В случае если государство сталкивается с проблемами обслуживания задолженности, существует два варианта исхода событий:

  • 1) объявление дефолта;
  • 2) поиск совместно с кредиторами взаимоприемлемых путей их решения.

Дефолт - отказ должника от исполнения всех или части своих обязательств по долговым ценным бумагам и кредитным договорам. В зависимости от количества инструментов, по которым должник отказался платить, различают дефолт полный и частичный. Полный дефолт - это неисполнение обязательств по всем долговым инструментам или по группе инструментов. Частичный дефолт предполагает непогашение обязательств по одному или нескольким инструментам с одновременным погашением обязательств по другим инструментам. Кроме того, если неплатежи по одним долговым инструментам могут повлечь за собой неплатежи по другим долговым инструментам, такая ситуация называется "кросс-дефолт".

Технический дефолт объявляется в случае, если произошла задержка с выплатами процентов или погашением основной части долга в установленные сроки. Причем отсрочка платежей, которая может быть предоставлена заемщику, равна 10 банковским дням (после чего термин "технический" должен быть заменен на термин "качественно определяющий состояние заемщика").

Учитывая, что государственный долг является формой государственного кредита как звена централизованного блока финансовой системы, управление государственным кредитом принято рассматривать в широком и узком смысле.

Под управлением государственным кредитом в широком смысле понимается формирование одного из направлений финансовой политики государства, связанного с его деятельностью в качестве заемщика, кредитора и гаранта. Управление в широком смысле как одно из направлений финансовой политики находится в руках органов власти и управления государством. Именно они определяют размер бюджетных доходов и расходов, основные направления и цели воздействия на денежное обращение, кредит, производство, занятость, целесообразность осуществления государственных заимствований и финансирования программ по поддержке малого бизнеса или отдельных регионов страны.

Под управлением государственным кредитом в узком смысле понимается совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств государства, регулированию рынка государственных ценных бумаг, обслуживанию и погашению государственного долга, предоставлению ссуд и гарантий.

Для определения эффективности государственных кредитных операций (Э) рассчитывается отношение превышения поступлений над расходами к расходам по системе государственного кредита:

где П - поступления по системе государственного кредита; Р - расходы по системе государственного кредита.

При опенке эффективности государственных кредитных операций учитывают их положительное влияние на государственный бюджет, денежное обращение в стране, укрепление доверия населения к финансовой деятельности государственных структур.

По внешнему государственному долгу определяется коэффициент его обслуживания (К), который рассчитывается отношением всех платежей по задолженности к валютным поступлениям страны от экспорта товаров и услуг, выраженным в процентах:

где Р - сумма всех платежей страны; Э - доходы от экспорта товаров и услуг.

Безопасным уровнем обслуживания государственного долга принято считать его значение до 25%. По состоянию на первое полугодие 2011 г. в России этот показатель составил чуть более 15%. По данным платежного баланса России за I квартал 2012 г. уровень этого показателя составляет 9,6%.

На достижение эффективности государственного кредита направлены такие меры в области управления государственным долгом, как:

  • o конверсия;
  • o консолидация;
  • o унификация;
  • o обмен облигаций по регрессивному соотношению;
  • o рефинансирование;
  • o реструктуризация;
  • o отсрочка погашения и аннулирование займов. Такие действия направлены в первую очередь на ослабление долговой нагрузки заемщика.

Конверсия - изменение доходности займов. Государство прибегает к следующим вариантам: обмен основной части облигаций на облигации другого выпуска, покрывающие не всю сумму долга, но имеющие высокую обеспеченность; снижение выплачиваемых по займам процентов для сокращения расходов по управлению государственным долгом (снижение процентных выплат сможет осуществляться вследствие снижения срока обращения цепных бумаг, увеличения периодичности выплат процентов по ценным бумагам, изменения обеспеченности ценных бумаг и режима допуска к рынку данных ценных бумаг); досрочный выкуп облигаций у кредиторов со скидкой. Тем не менее, не исключено и повышение доходности государственных ценных бумаг для кредиторов.

Консолидация - принимаемая государством мера для увеличения сроков действия займов. Во время консолидации владельцы облигаций продолжают получать свои доходы.

На практике возможно совмещение конверсии и консолидации.

Унификация займов представляет собой объединение нескольких займов в один. При этом облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Такая мера предусматривает уменьшение количества видов одновременно обращающихся ценных бумаг, что упрощает работу и сокращает расходы государства по системе государственного кредита.

В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т.е. когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации. Например, такой обмен был проведен в СССР в послевоенный период (1947 г.) в целях изъятия из оборота облигаций займов военного времени. Обмен облигаций по регрессивному соотношению избавил государство от необходимости погашать и выплачивать проценты в полноценных деньгах по облигациям, продававшимся государством за обесценившуюся валюту военных лет.

Конверсия, консолидация, унификация государственных займов и обмен облигаций государства обычно осуществляются в отношении внутренних займов. Что касается отсрочки погашения обязательств, то эта мера применима и к внешней задолженности. Соглашение об отсрочке подписывается в двустороннем порядке. При этом рассматриваются варианты выплат процентных доходов.

Рефинансирование представляет собой выпуск новых займов с целью привлечения финансовых ресурсов для погашения имеющейся задолженности. Данная мера при чрезмерном использовании может привести к разрастанию финансовой пирамиды, которая впоследствии может стать неуправляемой и явиться причиной дефолта.

Реструктуризация займов предполагает такое изменение параметров долга, при которых повышается возможность исполнения обязательств заемщиков. В то же время ужесточаются условия займа, кредитор несет наименьшие потери, предоставляется расширение возможности экономического развития страны или региона. Различные варианты реструктуризации нашли отражение в механизмах управления долгами Парижского и Лондонского клубов кредиторов.

Кроме этого, в зарубежной практике широко используется так называемая схема преобразования долгов (ПД). Типичная схема ПД включает три этапа:

  • 1) покупка государственного долга со скидкой от номинальной величины агентством по оказанию помощи или социально-экономическому развитию (АР), неправительственной организацией (НПО) или коммерческим инвестором;
  • 2) ликвидация долга в обмен на его выплату со скидкой или передачу покупателю долга правительством-должником в местной валюте или активами;
  • 3) использование полученных в местной валюте средств ЛР/НПО или инвестором для финансирования инвестиционного или социально-экономического проекта в стране-должнике. В рамках реализации таких преобразований используют следующие варианты управления долгами:
    • - обмены "долги на финансовые инструменты";
    • - обмены "долги на проведение законодательных, экономических и других реформ";
    • - обмены "долги па создание фондов в местной валюте";
    • - обмены "долги на выполнение проектов развития";
    • - обмены "долги па проведение природоохранной деятельности";
    • - выкуп долгов.

Отсрочка погашения и аннулирование займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для государства. Это происходит в тот момент, когда правительство уже выпустило слишком много займов и условия их эмиссии нс были достаточно выгодны для государства. В таких случаях большая часть поступлений от реализации облигаций новых займов направляется на выплату процентов и погашений по ранее выпущенным займам. Чтобы разорвать этот круг, правительство объявляет об отсрочке погашения займов, которая отличается от консолидации тем, что при отсрочке не только отодвигаются сроки погашения, но и прекращается сама выплата доходов.

Аннулирование государственного долга предполагает отказ со стороны государства от обязательств по выпущенным займам (либо внутренним, либо внешним, либо по всему государственному долгу). Аннулирование государственных ценных бумаг может происходить по двум причинам: первая причина - объявление о финансовой несостоятельности государства, фактически признание его банкротом; вторая причина - приход к власти новых политических сил и их отказ признать финансовые обязательства предыдущих властей. Так, после революции 1917 г. советская власть не признала долгов царской России, которые были направлены на подготовку и ведение боевых действий, а также на подавление революционного восстания.

Особое внимание в области управления государственным кредитом уделяется вопросам изучения и определения условий и выпусков новых займов. При этом необходимо учитывать не только интерес достижения эффективности финансовых займов, но и реальное положение дел на финансовом рынке, состояние денежного обращения и кредита, уровень доходности и сроки действующих займов, предоставляемые льготы и прочие факторы.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >