Районирование

Разворот хозяйственного строительства поставил вопрос о необходимости коренного изменения административно-территориального устройства страны. Теперь уже нельзя было мириться со старым административным делением (губерния, уезд, волость), не учитывавшим экономических и национальных особенностей отдельных частей страны. Работа по коренному преобразованию административно-территориального устройства РСФСР была начата еще в 1920-1921 гг. Госплан создал специальную комиссию по районированию России. В 1922 г. ВЦИК утвердил проект нового административно-территориального деления РСФСР. Аналогичные работы проводились и на Украине. С образованием СССР проблема встала во всесоюзном масштабе. Сначала решили создать две экспериментальные крупные административно-территориальные единицы - промышленную Уральскую область и сельскохозяйственный Северо-Кавказский край. Районирование было завершено к концу 1929 г. В РСФСР утвердилась трехзвенная система - район, округ, область (или край). В остальных республиках - двухзвенная (район - округ). Даже в такой крупной республике, как Украина, области не создавались, а вместо девяти губерний в 1925 г. был создан 41 округ1.

Такая перестройка означала приведение границ административных единиц в соответствие со сложившимися и развивающимися экономическими районами.

При районировании учитывались не только экономические, но и национальные особенности. Поэтому в процессе районирования создавались и новые автономные образования. Кроме того, реформа несколько изменяла положение автономных областей и республик. Автономные области включались в состав краев и областных объединений. В эти единицы на основе добровольности могли входить и автономные республики. Решение о вступлении в область или край принималось на съезде Советов автономной республики и утверждалось ВЦИК.

Районирование позволило наиболее полно внедрить плановое руководство народно-хозяйственной жизнью страны, в частности сельским хозяйством.

Национально-государственное строительство при районировании дошло даже до мелких административных единиц. Во всех союзных республиках выделялись уезды и районы, волости и сельсоветы, компактно населенные народами, отличными от основного. При этом численная норма, необходимая для создания соответствующей административной единицы в национальных районах, снижалась в среднем в два с половиной раза. Даже в Московской области было создано четыре национальных района и 57 сельсоветов (карельские, татарские, немецкие, эстонские). Всего по стране оформились сотни национальных уездов и районов, тысячи волостей и сельсоветов. Национальные административные единицы были как бы миниатюрными автономиями. Во всяком случае делопроизводство в них должно было вестись на соответствующем языке, функционировали разного рода национальные институты.

Развитие государственного механизма

Строительство высших органов власти и управления Союза ССР

Образование СССР означало возникновение нового государства с соответствующим государственным механизмом. Поскольку Советский Союз объединял уже вполне сложившиеся республики, у него не было необходимости создавать систему государственных органов снизу доверху Органы власти и управления Союза строились с учетом опыта, накопленного республиками, в особенности РСФСР. В силу этого их структура и организация были в принципе аналогичны республиканским.

Самым важным по значению и первым по времени возникновения явился орган, выражающий верховенство народа, - съезд Советов Союза ССР. В ходе подготовки образования СССР выдвигалась идея, что верховным органом власти Союза должен быть ЦИК. Однако на заседании комиссии ЦК РКП(б) в ноябре 1922 г. по инициативе М.И. Калинина было решено, что таким органом может быть только съезд Советов. Это означало проведение принципа последовательного демократизма в строительстве органов Союза.

Фактически съезд Советов как высший орган власти Союза выступил в момент провозглашения СССР. I Всесоюзный съезд Советов, утвердивший решение об образовании Союза, тем самым стал его высшим органом власти. Это положение было зафиксировано в Договоре об образовании СССР, а затем и в Конституции.

В основе организации всесоюзных съездов Советов лежали принципы, которые сложились в практике работы республиканских, главным образом всероссийских, съездов Советов. Делегаты на Всесоюзный съезд избирались губернскими съездами Советов. В республиках, не имевших губернского деления, делегаты избирались на республиканских съездах Советов. Норма представительства определялась числом избирателей (в городах - один депутат на 25 тыс. избирателей) и числом жителей (в губерниях - один депутат на 125 тыс. жителей). Таким образом, союзные республики были представлены пропорционально их населению.

Очередные съезды Советов первоначально созывались ежегодно. II съезд Советов Союза собрался в январе 1924 г., через 13 месяцев после I; III съезд Советов работал в 1925 г. Громоздкость съездов, определенные организационные сложности и дороговизна их созыва побудили вскоре установить другую периодичность заседаний. IV съезд Советов СССР в 1927 г. определил, что впредь съезды будут собираться раз в два года1. Конституция допускала также созыв чрезвычайных съездов.

В компетенцию Всесоюзного съезда Советов входили все без исключения вопросы, которые Конституцией были отнесены к ведению Союза. К исключительной компетенции съезда относилось утверждение и изменение основных начал Конституции СССР. Съезды Советов Союза на практике реализовывали те широкие права, которые им были предоставлены, и принимали акты конституционного значения. На II, III, IV и V съездах Советов обсуждались важнейшие вопросы развития сельского хозяйства, финансов, промышленности, советского строительства, вопросы внешней политики. Съезды осуществляли свое право контроля над исполнительными органами, заслушивая отчетные доклады правительства.

II съезд Советов работал в траурные дни. 21 января 1924 г. умер В.И. Ленин. Съезд принял специальное обращение к трудящемуся человечеству и ряд постановлений об увековечении имени вождя мирового пролетариата (о сооружении памятников, об издании сочинений, о сооружении мавзолея, о переименовании Петрограда в Ленинград).

В период между съездами Советов верховным органом власти СССР являлся Центральный Исполнительный Комитет Союза. По своей структуре ЦИК Союза отличался от ЦИК союзных республик, он был двухпалатным. Цель создания двух палат заключалась в том, чтобы наиболее полно сочетать общие интересы Союза со специфическими интересами народов, входящих в его состав.

Одна из палат носила название Союзного Совета, другая - Совета Национальностей. Союзный Совет избирался съездом из представителей союзных республик пропорционально населению каждой. В Совет Национальностей входили по пять членов от каждой союзной и автономной республики и по одному представителю от каждой автономной области РСФСР. По одному делегату посылали также автономные республики и области, входящие в ЗСФСР.

Обе палаты были равноправными. Законопроект получал силу закона лишь в случае принятия его каждой из палат. В ходе разработки проекта Конституции выдвигалось предложение наделить Совет Национальностей большими по сравнению с Союзным Советом правами. Это предложение, означавшее бы ослабление единства союзного государства, было отвергнуто.

ЦИК являлся законодательным и исполнительным органом. В качестве верховного органа власти он обладал компетенцией, тождественной правомочиям съезда Советов СССР, кроме вопросов, отнесенных к исключительному ведению съезда. Впервые ЦИК Союза был избран I Всесоюзным съездом Советов еще как однопалатный орган и уже в начале 1923 г. приступил к работе. ЦИК по Конституции должен был созываться три раза в год. Со временем, однако, сессии ЦИК стали собираться реже.

В период между сессиями ЦИК высшим законодательным и исполнительным органом являлся ответственный перед ним Президиум ЦИК Союза ССР. Президиум ЦИК образовывался из президиумов Союзного Совета и Совета Национальностей, в каждый из которых входило первоначально по семь человек. Кроме того, еще семь членов Президиума избирались на совместном заседании обеих палат ЦИК. По мере роста числа союзных республик увеличивался и состав Президиума ЦИК. Из членов Президиума ЦИК избирались председатели ЦИК в количестве, равном числу союзных республик.

Впервые Президиум ЦИК Союза был образован на первой сессии ЦИК в начале 1923 г. До июля этого года ни ЦИК Союза, ни его Президиум почти не вели текущей законодательной и административной работы. Они сосредоточили свое внимание на разработке конституционных основ Советского Союза. ЦИК Союза постановил, что до его второй сессии все права по изданию общесоюзных законов передаются ВЦИК и его Президиуму. Всероссийские органы выполнили это поручение. С лета 1923 г. ЦИК Союза и его Президиум приступили к исполнению своих функций в полном объеме. По мере того как съезды Советов и сессии ЦИК СССР стали собираться реже, росли роль и компетенция Президиума ЦИК, который стал порой решать вопросы, отнесенные к ведению этих органов.

Правительством Союза Советских Социалистических Республик являлся Совет Народных Комиссаров, образуемый ЦИК. СНК был исполнительным и распорядительным органом, но обладал и законодательными функциями. В пределах предоставленных ему прав он мог издавать декреты и постановления. В СНК входили, кроме председателя и заместителей председателя, наркомы СССР.

СНК СССР образовался позже, чем другие высшие органы власти Союза. На первой сессии Центрального Исполнительного Комитета СНК не был создан, а лишь было поручено Президиуму наметить персональный состав Правительства и внести его на утверждение следующей сессии ЦИК. В числе шести комиссий, созданных Президиумом ЦИК 10 января 1923 г., была и комиссия по выработке Положения о СНК, СТО и наркоматах СССР. Первый состав СНК Союза был назначен ЦИК в июле 1923 г. и немедленно приступил к исполнению возложенных на него обязанностей.

Органами отраслевого управления в Союзе, как и в республиках, являлись народные комиссариаты. Конституция СССР исходила из деления наркоматов на три категории: общесоюзные, объединенные и республиканские.

Общесоюзными именовались наркоматы, которые образовывались только в Союзе. В республиках подобных наркоматов не было. Там имелись лишь уполномоченные этих наркоматов, непосредственно им подчиненные. К общесоюзным относились наркоматы иностранных дел, военных и морских дел. внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов.

Объединенными назывались такие наркоматы, которые имелись и в Союзе, и в каждой союзной республике; наркоматы Союза руководили соответствующими наркоматами республик. К этой группе относились

ВСНХ, наркоматы продовольствия, труда, финансов, рабоче-крестьянской инспекции. Объединенные наркоматы образовывались для отраслей управления, требовавших централизации в масштабах всего Союза и в то же время учета специфики отдельных республик.

Наконец, третью группу составляли наркоматы, которые имелись только в республиках. Сюда относились главным образом ведомства, На деятельность которых влияли в большой мере национальные особенности республик (например, наркоматы просвещения, юстиции).

Деление органов отраслевого управления на три различные категории выработалось еще до образования СССР на практике. В 1919-1922 гт. сложился порядок, согласно которому наркоматы РСФСР, выступавшие в то время как своеобразные органы Большой России, в одном случае руководили той или иной отраслью управления братских республик непосредственно, в другом - через их наркоматы, в третьем - совсем или почти совсем не вмешивались в работу соответствующих ведомств республик.

Этот опыт был обобщен и использован во время разработки Конституции СССР. Создание такой системы органов, отраслевого управления имело ту же цель, что и образование второй палаты ЦИК Союза. Оно обеспечивало наилучшее сочетание общих интересов Союза с интересами каждой союзной республики в отдельности.

Практически наркоматы СССР были созданы не сразу. ЦИК Союза пришлось на некоторое время передать их функции органам РСФСР. При этом российским наркоматам поручалось подготовить для комиссии Президиума ЦИК проекты Положений о народных комиссариатах СССР.

В июле 1923 г. был упразднен Народный комиссариат по делам национальностей РСФСР. В постановлении ВЦИК по этому вопросу говорилось, что он выполнил свою задачу по строительству национальных республик. Мыслилось, что функции Наркомнаца будет теперь выполнять Совет Национальностей ЦИК СССР. Однако вскоре при Президиуме ВЦИК снова были организованы специальные органы, ведавшие национальной политикой в пределах Российской Федерации (Отдел национальностей и др.). Аналогичные органы существовали и в других союзных и даже автономных республиках. Так, на Украине в 1924 г. была создана постоянная Комиссия по делам национальных меньшинств при ВУЦИК. В Таджикской АССР в 1927 г. при президиуме ЦИК республики был создан Отдел по делам национальных меньшинств1. В 1929 г. во всех автономных республиках РСФСР, а также при областных и краевых исполкомах было разрешено создавать постоянные комиссии по делам национальных меньшинств.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >