Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Государственная служба в Российской Федерации

Государственные органы, отвечающие за вопросы государственной службы. Понятие нанимателя государственного служащего

Государственная служба относится к области исполнительной власти, которую в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ (ст. 110 Конституции РФ). Однако фактически на федеральном уровне кадровую политику формируют Президент РФ и Правительство РФ.

Начало созданию органов по управлению государственной службой было положено постановлением Правительства РФ от 6 марта 1992 г. № 145 "Вопросы Главного управления по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации", (Роскадров). Данному органу поручалось создать на базе переданных организаций систему учреждений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров для федеральных, республиканских и местных органов власти и управления, руководителей государственных предприятий и организаций, а также служб управления персоналом государственных органов и учреждений. Положение о Роскадрах, утв. указанным постановлением, в частности, гласит: "Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации в соответствии с возложенными на него задачами... разрабатывает федеральную классификационную систему требований к государственным служащим, правил поощрения, продвижения, бытового обеспечения, социальной защиты в системе государственной службы...".

Ранее в структуре Аппарата Правительства РФ существовало Управление кадров и государственной службы. В настоящее время в структуре Аппарата Правительства РФ, утв. распоряжением Правительства РФ от 26 апреля 2004 г. № 520-р, близкого по функциям специализированного департамента нет. Не существует в Российской Федерации и государственного специализированного органа, отвечающего за столь важный участок государственной деятельности, как формирование кадрового состава государственных органов. Такое положение дел досталось нам по наследству по наследству от СССР, где кадровые вопросы решались органами КПСС.

Даже в гл. 3 "Система управления государственной службой" Закона № 58-ФЗ специализированного государственного органа управления государственной службой не предусмотрено. Статья 16 этого Закона гласит: "Система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе", т.е. задачи такой службы определены точно, а самого органа пока нет.

Примечательно замечание профессора А. И. Турчинова, который, отмечая наличие с давних пор в таких видах государственной службы, как военная и правоохранительная, управляющих механизмов, действующих в определенных границах автономно, констатирует, что межвидовые отношения этих служб никем не регулируются. А в государственной гражданской службе отдельные функции управленческого характера в настоящее время разбросаны по различным министерствам. Система государственной гражданской службы сегодня, по его мнению, "как дитя у семи нянек". На самом деле замечание доктора А. И. Турчинова не вполне верно, ибо в стране существует государственный орган общей компетенции по вопросам организации исполнительной власти — Правительство РФ (ч. 1 ст. 110 Конституции РФ); и только его бездеятельностью или никчемностью можно оправдать невыполнение им функций органа общей компетенции, в том числе в области государственной службы. И никакое перераспределение Правительством функций общей координации государственного исполнительного аппарата, когда в рамках административной реформы Путина — Фрадкова 2003—2004 гг. органом, определяющим политику, т.е. органом общей компетенции названо вовсе не правительство, а министерства (п. 5-а Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"), — нельзя оправдать его самоустранение от ответственности за положение дел.

Поскольку же ч. 4 ст. 8 Закона № 58-ФЗ устанавливает, что соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется указом Президента РФ, то единственным субъектом управления государственной службой становится персонально Президент РФ, который осуществляет эти полномочия с помощью Администрации Президента РФ.

Это же положение прямо закреплено, например, в Указе Президента РФ от 28 декабря 2006 г. № 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации", который устанавливает, что до образования федерального государственного органа по управлению государственной службой функция по организации исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих на соответствующий год в части, касающейся получения дополнительного профессионального образования указанными служащими за пределами территории РФ, осуществляется Администрацией Президента РФ, а иные функции, предусмотренные Положением, утв. данным Указом, осуществляются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ.

В настоящее время Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)"" также закрепляет функцию государственного заказчика — координатора данной Программы за Администрацией Президента РФ (п. 4. Указа). Основными исполнителями мероприятий Программы называются: Минздравсоцразвития России, Минэкономразвития России, МВД России, Минобороны России, Минобрнауки России, Минкомсвязь России, Минфин России, Минюст России, научно-исследовательские, образовательные и иные организации, определяемые на конкурсной основе в установленном порядке.

Среди самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 таких управлений предполагалось два: Управление Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам и Управление Президента РФ по вопросам государственной службы. С 12 января 2010 г. в результате реформирования осталось только Управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров (см. Указ Президента РФ от 12 января 2010 г. № 59).

В компетенцию Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, созданной Указом Президента РФ от 16 июля 2004 г. № 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления" уже включалась функция по реформированию и развитию государственной службы РФ. Координация близких по роли органов и служб, их полномочий усложняется по мере роста их количества.

Положение об Управлении Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров, утв. Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 г. № 1382, определяет основные задачи Управления:

  • 1) участие в обеспечении реализации Президентом РФ его полномочий по решению кадровых вопросов и полномочий по проведению государственной политики в области государственной службы РФ (далее — государственная служба);
  • 2) осуществление в пределах своих полномочий контроля за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ), указов, распоряжений и поручений Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров;
  • 3) подготовка предложений Президенту РФ по вопросам реализации государственной политики в области противодействия коррупции в органах государственной власти и иных государственных органах, урегулирования конфликта интересов, реформирования и развития государственной службы, а также по вопросам кадровой политики;
  • 4) содействие Президенту РФ в пределах своих полномочий в определении основных направлений кадровой политики, реформирования и развития государственной службы, в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по этим вопросам;
  • 5) обеспечение деятельности Российского организационного комитета "Победа", Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции и президиума этого Совета, Комиссии при Президенте РФ по вопросам реформирования и развития государственной службы, Комиссии при Президенте РФ по формированию и подготовке резерва управленческих кадров, Комиссии при Президенте РФ по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов, а также в пределах своей компетенции — деятельности иных совещательных и консультативных органов при Президенте РФ;
  • 6) кадровое и организационно-штатное обеспечение деятельности Администрации Президента РФ (п. 4 Положения об Управлении).

Таким образом, организация регулярного функционирования государственной службы в Российской Федерации в функции данного Управления Президента не входит, следовательно, в стране никто этой проблемой не занимается.

Создание специального государственного органа, в ординарном порядке занимающегося вопросами организационного обеспечения функционирования государственного аппарата, является элементарной задачей государства. В реальности эту функцию государства выполняют различные государственные структуры в зависимости от формы государства, формы власти и исторического момента.

О том, что все эти органы функционировали плохо, и это вынуждало власти создавать все новые структуры в тщетной надежде, что что-то заработает даже в условиях неквалифицированного руководства, свидетельствует и создание параллельных, дублирующих и, следовательно, тоже неэффективных органов. Помимо Управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров не утратило силу и постановление Правительства РФ от 4 сентября 2006 г. № 536, которое во изменение Положения о Правительственной комиссии по проведению административной реформы, утв. постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451, предписывает данной Комиссии определять предельную численность работников центральных аппаратов и территориальных органов федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам, а также учреждений, находящихся в ведении названных федеральных органов исполнительной власти. Фрагментарный характер полномочий данного органа по отношению ко всей системе органов, реализующих свою компетенцию с помощью деятельности государственных гражданских служащих, является очевидным.

Поскольку действующее законодательство предусматривает ряд функций государственной службы, которые невозможно осуществлять в силу отсутствия специального государственного органа по государственной службе, это делает создание таких органов насущно необходимым. Например, п. 3 ст. 61 "Профессиональная подготовка кадров для гражданской службы" Закона № 79-ФЗ устанавливает, что координация подготовки кадров для гражданской службы осуществляется соответствующим органом по управлению государственной службой. По мнению В. Козбаненко, сфера гражданской службы в соответствии с Положением о Минздравсоцразвития России отнесена к сфере компетенции данного Министерства в области государственной политики и нормативно-правового регулирования.

Пока вопросы регулирования государственной службы решаются в большой мере в ведомственном порядке. Так, контроль за исполнением распоряжения Росавиации от 12 апреля 2005 г. № ШН-109-р по разработке должностных регламентов гражданских служащих Федерального агентства воздушного транспорта руководитель Росавиации Н. В. Шипиль возлагает на Управление кадровой и административной деятельности и кадровые подразделения территориальных органов Росавиации.

Органы субъектов РФ по вопросам государственной службы создаются в соответствии с законами субъектов РФ. Например, таковым является Управление государственной службы и кадров Правительства Москвы, учрежденное постановлением Правительства Москвы от 2 августа 2005 г. № 581-ПП на основании ст. 56 Закона города Москвы от 26 января 2005 года № 3 "О государственной гражданской службы города Москвы".

Из изложенного следует, что реальный центр тяжести по управлению государственной службой переносится на кадровые службы государственных органов, на места, где царствует местничество, где организация государственной службы носит ведомственный характер, а этот способ надо признать нерациональным и мешающим консолидации государственного аппарата.

Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации" на основании ч. 6 ст. 71 Закона № 79-ФЗ установил, что до образования федерального государственного органа по управлению государственной службой и государственных органов субъектов РФ по управлению государственной службой функции этих органов, предусмотренные Положением, утвержденным данным Указом, выполняются государственными органами (аппаратами государственных органов), в которых проводится аттестация, в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ (п. 2 Указа). Но это совершенно неравноценная замена, так как в этом случае они сами себя оценивают, а значит, оценка не будет объективной.

Специализированные государственные органы по отдельным областям государственной службы создаются. Например, ст. 70 Закона № 79-ФЗ предусматривает, что индивидуальные служебные споры рассматриваются:

  • 1) комиссией государственного органа по служебным спорам; параллельным органом в ч. 5 ст. 19 названа специальная комиссия по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов;
  • 2)судом.

Исходя из представлений о необходимости такой организации государственного аппарата, где все функции государства были бы обеспечены кадрами и реализовывались, можно суммировать, что на орган государственного управления в области государственной службы должны возлагаться следующие задачи:

  • 1) составление расписания должностей, необходимых для функционирования государственного аппарата;
  • 2) формирование четких требований к каждой должности в виде должностных инструкций, в настоящее время называемых должностными регламентами;
  • 3) проведение конкурсов или иных мероприятий для замещения государственных должностей с тем, чтобы ни одна функция государства не осталась без охвата;
  • 4) контроль правильного выполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности, инспекции и надзор;
  • 5) разрешение вопросов поощрения и ответственности лиц, занимающих государственные должности;
  • 6) разрешение споров, связанных с выполнением обязанностей государственной должности.

Как видим это очень большой объем государственных обязанностей. Представляется, что для их выполнения необходим специализированный государственный орган, административный по своей сути.

Создания государственного органа по организации государственной службы в Российской Федерации, прогнозировавшееся

Ю. Н. Стариловым, не произошло. И это не случайно. В Российской Федерации рассматриваемая далее система добычи, блат и связанная с ними коррупция при комплектовании государственного аппарата кадрами сохраняется. Именно это обстоятельство диктует необходимость создания государственного учреждения, которое могло бы составить конкуренцию самоуправству нанимателя. Вероятно, здесь можно использовать опыт США, где в 1883 г. в соответствии с законом Пэндлтона была создана Комиссия гражданской службы.

Особо стоит остановиться на категории "представитель нанимателя" — органа или должностного лица, несущего функцию по организации государственной службы. Этот цивилистический термин появился в Законе № 79-ФЗ. В частности, этот "представитель нанимателя", т.е. представитель государства, своим решением присваивает классные чины (ч. 10 ст. 11 указанного Закона). Это должностное лицо является государственным органом регулирования государственной службы или выполняет функции такого органа.

Часть 3 ст. 10 Закона № 58-ФЗ гласит, что нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта РФ — соответствующий субъект РФ. Представляется, что такая формулировка неудачна, но не потому, что использует термин трудового права "наниматель". Она оставляет за пределами регулирования вопрос о том, кто же является "нанимателем" иных лиц, занимающих государственные должности, возле которых организуется государственная служба (см. ч. 1 ст. 1 Закона № 58-ФЗ). Данная формулировка затушевывает сущностное отличие государственной службы от наемной трудовой деятельности физического лица, которое заключается в предоставлении государством такому лицу полномочий выступать от имени государства.

"Представитель нанимателя" как термин, применяемый для целей Закона № 79-ФЗ, означает "руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации" (ст. 1 Закона). Вместо понятия государства введен термин "представитель нанимателя", т.е. осуществлена цивилистическая подмена административного понятия.

Основное содержание деятельности государственных органов, ответственных за деятельность государственной службы, сконцентрировано в ст. 44 Закона № 79-ФЗ.

Согласно данной норме кадровая работа включает в себя:

  • 1) формирование кадрового состава для замещения должностей гражданской службы;
  • 2) подготовку предложений о реализации положений указанного Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов о гражданской службе и внесение указанных предложений представителю нанимателя;
  • 3) организацию подготовки проектов актов государственного органа, связанных с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением, заключением служебного контракта, назначением на должность гражданской службы, освобождением от замещаемой должности гражданской службы, увольнением гражданского служащего с гражданской службы и выходом его на пенсию за выслугу лет, и оформление соответствующих решений государственного органа;
  • 4) ведение трудовых книжек гражданских служащих;
  • 5) ведение личных дел гражданских служащих;
  • 6) ведение реестра гражданских служащих в государственном органе;
  • 7) оформление и выдачу служебных удостоверений гражданских служащих;
  • 8) обеспечение деятельности комиссии по урегулированию конфликтов интересов;
  • 9) организацию и обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы и включение гражданских служащих в кадровый резерв;
  • 10) организацию и обеспечение проведения аттестации гражданских служащих;
  • 11) организацию и обеспечение проведения квалификационных экзаменов гражданских служащих;
  • 12) организацию заключения договоров с гражданами на время их обучения в образовательном учреждении профессионального образования с последующим прохождением гражданской службы;
  • 13) организацию профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих;
  • 14) формирование кадрового резерва, организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование;
  • 15) обеспечение должностного роста гражданских служащих;
  • 16) организацию проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на гражданскую службу, а также оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну;
  • 17) организацию проведения служебных проверок;
  • 18) организацию проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также соблюдения гражданскими служащими ограничений, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;
  • 19) консультирование гражданских служащих по правовым и иным вопросам гражданской службы.

Правовой статус органа управления государственной службой устанавливает п. 2 ст. 44, который гласит, что положение о подразделении государственного органа по вопросам государственной службы и кадров утверждается руководителем государственного органа. Таким образом, функции государственного органа по ведению всего делопроизводства в отношении государственного служащего переданы на места, и получается, что единой государственной службы не существует.

Отдельно от органов, организующих деятельность государственной службы, законодательство регулирует органы государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства РФ о государственной гражданской службе РФ. Эти положения собраны в ст. 67 Закона № 79-ФЗ, помещенной в гл. 15 "Государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации".

Согласно данной статье государственный надзор и вневедомственный контроль за соблюдением законодательства РФ о государственной гражданской службе РФ осуществляют специально уполномоченные государственные органы, определяемые федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ (ч. 1).

Внутриведомственный контроль за соблюдением законодательства РФ о государственной гражданской службе РФ в подведомственных государственных органах осуществляют федеральные государственные органы и государственные органы субъектов РФ (ч. 2).

Государственный надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства РФ о государственной гражданской службе РФ осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом (ч. 3).

Поскольку специализированного органа, упомянутого в ч. 1 ст. 44, нет, то все остальные предусмотренные меры являются передачей полномочий государства на места. Это развал системы власти. При этом положении гражданам, ущемленным системой, жаловаться некуда.

Норма, закрепленная в ч. 6 ст. 71 Закона РФ № 79-ФЗ, подтверждает эту схему. Она гласит, что до образования соответствующего органа по управлению государственной службой задачи и функции этого органа выполняются государственными органами в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Важно отметить, что в основных законах о государственной службе не упоминается муниципальный уровень государственной службы и не регулируется вопрос делегирования полномочий государственных органов на уровень муниципального управления. Между тем организация федеральной государственной службы и управления ею требует, чтобы она имела возможность по вертикали доходить до самого нижнего субъекта управления в стране, до гражданина, в том числе в муниципальном образовании.

 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы