Становление правовых основ организации муниципальных финансов в Российской Федерации

Сложность проблемы организации муниципальных финансов в России во многом связана с тем, что подходы к ее решению являются относительно новыми и находятся в стадии формирования. Хотя местное самоуправление в нашей стране имеет глубокие исторические корни (земский уклад хозяйственной жизни был достаточно высоко развит в дореволюционной России), в советский период, характеризовавшийся монополией центральной государственной власти в области управления, налоговой, бюджетной политики, местные органы власти были лишены полномочий самостоятельного управления и прав собственности. Являясь частью единой управленческой системы, они выступали исполнителями решений центрального правительства. В силу этих ограничений местные органы власти не могли защищать интересы населения подведомственной территории.

Процесс возрождения и развития местного самоуправления в России связан с переходом к рыночным отношениям, который сопровождался государственным переустройством, децентрализацией хозяйственной системы и признанием местного самоуправления в российском законодательстве. Были приняты новые законодательные документы, регламентирующие статус местного самоуправления и экономические основы его деятельности — Конституция РФ, законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». В 1998 г. Россия присоединилась к Европейской хартии местного самоуправления.

В ст. 12 Конституции РФ записано: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти».

В 2003 г. Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были определены территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, введено понятие муниципального образования. В соответствии со ст. 1 указанного закона под муниципальным образованием понималось городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения или иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Закон допускал, что внутри одного муниципального образования могут иметься еще несколько муниципальных образований более низкого уровня со своими собственностью, бюджетами и органами управления. Вместе с тем положения закона не содержали четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней.

Дальнейшее закрепление и развитие основных положений формирования финансовых основ местного самоуправления было осуществлено в принятом в 1997 г. Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно общим принципам структурных преобразований местные органы власти были законодательно наделены полномочиями, дающими право осуществлять все властные функции, не относящиеся к ведению других государственных структур. Муниципальные образования получили право на собственность и право на самоуправление через избранных представителей.

Однако на практике права и гарантии финансовых прав местного самоуправления, предусмотренные федеральным законодательством, не соблюдались. Прежде всего это касалось правовой основы передачи на местный уровень подавляющей части расходов практически по всем жизненно важным для населения статьям. Фактически произошло закрепление за органами местного самоуправления финансирования расходов по всем предметам ведения, без соответствующего финансового обеспечения, в результате чего финансирование многих вопросов, в том числе государственного значения, перешло па местный уровень, что усилило хронический дефицит местных бюджетов. Конституционные гарантии самостоятельности органов местного самоуправления при отсутствии законодательного разграничения доходных и расходных полномочий, закрепления достаточных и стабильных собственных источников доходов не могли быть реализованы.

Ситуацию усугубляло наличие противоречий в законодательстве между положениями БК РФ, федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», а также федеральных законов о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Таким образом, практика выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления: неясность в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, несоответствие финансовой основы местного самоуправления исполняемым обязанностям, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Ответ на вопрос, какими должны быть муниципальные образования, чтобы самостоятельно и должным образом исполнять те многочисленные функции, которые относятся к их компетенции, потребовал уточнения статуса муниципального образования и совершенствования норм о принципах организации местного самоуправления.

С целью совершенствования бюджетного устройства РФ была принята Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации па период до 2005 года. Ее положения предусматривали реформирование системы местного самоуправления: разделение муниципальных образований на муниципальные образования первого уровня (районы и города, непосредственно входящие в состав субъекта РФ) и муниципальные образования второго уровня (поселки, сельские администрации и т.д.), разграничение основных полномочий, источников доходов и объектов собственности между типами муниципальных образований, разработку законопроектов, изменяющих и дополняющих налоговое и бюджетное законодательство России, а также законодательство о местном самоуправлении.

Основным законодательным документом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические основы организации местного самоуправления в России, стал Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в новой редакции 6 октября 2003 г. и вступивший в силу частично с 2005 г., а в полном объеме — с начала 2006 г.

Внесены изменения в БК РФ и НК РФ, которые учитывают особенности реформирования местного самоуправления, закрепленные в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В настоящее время деятельность местного самоуправления и организация муниципальных финансов регламентируется указанным законом (с изменениями и дополнениями — Федеральный закон от 2 июня 2016 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в статью 36 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»).

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >