Условия оптимальной децентрализации в бюджетно-налоговой сфере

Исследования негативных последствий налогово-бюджетной децентрализации и обобщение мировой практики привели к разработке во второй половине 1990-х гг. концепции «федерализма, сохраняющего рынок», согласно которой оптимально проведенная децентрализация бюджетной системы способствует развитию рыночных институтов и обеспечивает устойчивые темпы экономического развития.

В соответствии с данной концепцией в бюджетно-налоговой сфере необходимы следующие условия для оптимальной децентрализации'.

наличие четкой иерархии органов власти с разграничением полномочий;

  • - наделение субнациональных органов власти достаточными полномочиями в проведении экономической политики на своих территориях;
  • - обеспечение центральным правительством единства экономического пространства страны, предполагающего свободное перемещение товаров, услуг и факторов производства между ее территориями;
  • — распределение доходов и заимствований между уровнями власти в соответствии с жесткими бюджетными ограничениями, наличие которых означает, что субнациональные власти не должны рассчитывать на помощь со стороны вышестоящих органов власти в случае возникновения финансовых затруднений;
  • - институциональные гарантии распределения полномочий и ответственности долгосрочного характера.

Комплекс данных условий формирует систему ограничений, которые должны быть учтены при разработке налогово-бюджетной политики и реализации ее конечной цели — обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны и повышения уровня жизни населения, проживающего на ее территории. В противном случае, как показывают имеющиеся исследования, в том числе и на примере России, проводимые реформы могут сопровождаться макроэкономической и налогово-бюджетной дестабилизацией.

Исторический экскурс

В период становления рыночных отношений в России децентрализация привела к масштабному перераспределению бюджетных средств государства между уровнями бюджетной системы. К середине 1990-х гг. общий объем бюджетных ресурсов делился между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами регионов практически поровну по доходам и расходам. В начале 2000-х гг. начался процесс централизации доходов в федеральном бюджете с сопутствующим сокращением налоговых прав территориальных органов власти и ростом «нефинансируемых мандатов». К 2005 г. доля доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в доходах консолидированного бюджета РФ снизилась до 36,9%, при этом соответствующий показатель по расходам составлял 46,6%. В результате увеличились дефицит бюджетов и долговая нагрузка субъектов РФ, обострились проблемы недофинансирования объектов производственной инфраструктуры и социальной сферы территорий.

Данная проблема напрямую связана с определением форм и степени децентрализации бюджетной системы. Она характерна не только для России, но и иных федеративных стран с развивающейся или переходной экономикой.

Научная дискуссия

По мнению эксперта Мирового банка Р. Берда, страны с развивающейся или переходной экономикой нередко попадают в ловушку несоответствия налоговой базы субнациональных властей их расходным обязательствам, а децентрализация, как правило, сопровождается тревожным увеличением федеральных трансфертов и ростом политических трудностей в их распределении по жестким критериям и процедурам[1].

С другой стороны, фискальная децентрализация для того, чтобы быть эффективной, требует достаточно сильной центральной власти, способной противостоять оппортунистическим требованиям и манипулированию интересами со стороны нижестоящих уровней власти. По мнению О. Бланшара и А. Шлейфера, фискальная децентрализация была более успешна в Китае, чем в России, потому что сильный центр в Китае (в отличие от России) оказался достаточно мощным, чтобы противостоять «местным захватам» и ограничить негативные практики на местном уровне[2].

Положение о необходимости обеспечения эффективной налогово-бюджетной децентрализации стало одним из контрапунктов официальных и программных документов, регламентирующих проведение бюджетных реформ в России. Вектор налогово-бюджетной политики связан с задачами обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы страны, формирования бюджетов всех уровней на программно-целевой основе, оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов, роста прозрачности бюджетного процесса, уточнения форм и порядка распределения межбюджетных трансфертов, укрепления финансовой самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований. Вместе с тем в условиях усиления геополитической напряженности и замедления экономической динамики повышается сложность реализации намеченных мероприятий.

Согласно прогнозу социально-экономического развития регионов, на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг. сохраняется существенная межрегиональная асимметрия по основным социально-экономическим и бюджетным показателям. Так, дифференциация между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами РФ по уровню бюджетных возможностей (до межбюджетного выравнивания) увеличивается с 6,2 раза в 2014 г. до 6,8 раза в 2015 г.

Основной проблемой в настоящее время остается стратегия внедрения целостной системы условий оптимальной децентрализации в бюджетноналоговой сфере, адаптированной к страновой специфике. Предоставление субнациональным властям бюджетно-налоговой автономии в этом контексте является необходимым, но недостаточным условием. Проведение оптимальной децентрализации требует, кроме того, совершенствования моделей разграничения полномочий и компетенций в бюджетно-налоговой сфере, формирования институциональных условий и действенных регулятивных механизмов, обеспечивающих выполнение бюджетных правил, взаимоувязку более высокой ответственности и большей самостоятельности субнациональных властей на основе мотивации их рационального фискального поведения.

  • [1] Bird R. Rethinking Subnational Taxes: A New Look at Tax Assignment. IMF WorkingPaper. 1999. № WP/99/165.
  • [2] Blanchard O., ShleiferA. Federalism with and without Political Centralization. China versusRussia. IMF Staff Papers. 2001. № 48 (Special Issue). P. 173.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >