Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Государственная служба в Российской Федерации

Статус субъектов права в области государственной службы

Понятие государственного служащего. Государственно-властный характер функций государственного служащего

В советский период в административно-правовой науке нашей страны сформировались два основных подхода к определению понятия государственного служащего: широкий и узкий. В "широком" смысле государственный служащий определялся как лицо, осуществляющее государственные функции не только в государственных органах, но и в иных государственных организациях — учреждениях и предприятиях. В "узком" понимании государственным служащим признавалось лицо, осуществляющее функции государства только в государственных органах. Представляется, главным признаком государственного служащего является то, что он выступает от имени государства, вне зависимости от сферы приложения его сил, так как функции государства можно выполнить только от его имени.

В целом до 1993 г. все служащие государственных организаций Российской Федерации в законодательстве, на практике и в науке признавались государственными служащими, т.е. существовало "широкое" понимание государственной службы. Правовые акты последних лет исходят из узкого их понимания. Поэтому теперь необходимо различать должность в государственной организации и ее разновидность — государственную должность, т.е. должность в органе государственной власти, констатирует Д. Н. Бахрах. С принятием Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", ныне утратившего силу, по мнению Д. Н. Бахраха, "государственная должность" сохранила свое наименование только по отношению к лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и лицам, замещающим государственные должности субъектов РФ. В настоящее время термин "государственная должность" Законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ не регулируется (т.е. данный Закон на государственные должности не распространяется — п. 2. ст. 1), а в тексте Закона появился термин "должность государственной службы" (ст. 8 и др.).

Государственный служащий — физическое лицо, реализующее своей деятельностью функции государства.

Историческое место государственного служащего в системе разделения труда требует профессионального владения материалом, навыков управления на основе познания закономерностей развития общества и механизмов регулирования этого процесса. "Вести хозяйство" государства могут только квалифицированные лица, инженеры, интеллигенция, т.е. специалисты.

Источники права, из которых выводится понятие государственного служащего, в настоящее время представлены Законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, Законом № 79-ФЗ, Федеральными законами от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" и др.

Федеральный государственный служащий в ч. 1 ст. 10 Закона № 58-ФЗ определяется как гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. Отметим, что в любом случае в этом Законе "гражданин" понимается как гражданин Российской Федерации. Это важно иметь в виду в связи с определением в ч. 2 этой же статьи статуса государственного гражданского служащего субъекта РФ, которым является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ.

В правовых актах некоторых субъектов РФ встречается требование наличия у физического лица гражданства субъекта РФ в качестве необходимого условия поступления на государственную службу. Но государственный служащий всегда является гражданином Российской Федерации. Получается, что лицо, являющееся гражданином субъекта Федерации, не может состоять на государственной службе РФ как иного государства, что бессмысленно.

Непоследовательность в Законе № 58-ФЗ прослеживается как в отношении субъекта, которому служит государственный служащий, так и в отношении финансирования. Если государственный служащий данным Законом признается служащим только российского государства, то и финансирование может осуществляться только со стороны российского государства, а не из любых иных источников. Однако признание государственной службы субъекта РФ, а вместе с ним и государственного служащего субъекта РФ распространено повсеместно и в законодательстве, и в доктрине.

Реальное развитие законодательства субъектов РФ, остающееся без надлежащей реакции федеральной государственной власти, показывает, что наиболее типичным отступлением от закрепленных федеральным законодательством правовых основ государственной службы в актах субъектов РФ является "отнесение к государственным служащим лиц, не являющихся в соответствии с Федеральным законом (№ 58-ФЗ. —А. Д.) государственными служащими (руководителей субъектов РФ, служащих органов местного самоуправления и т.д.)".

Часть 4 ст. 10 Закона № 58-ФЗ предусматривает, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

Понятие (определение) государственного служащего в применении к гражданскому служащему закреплено в ст. 13 Закона № 79-ФЗ о государственной гражданской службе. Гражданский служащий — гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

В трактовке Закона № 58-ФЗ под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государства, государственных органов и иных лиц, прямо указанных в законе (ч. 1 ст. 1). При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности лишь определенных категорий, обозначенных в самом законе, т.е. по духу современного российского законодательства не все лица, занимающие должности в государственных органах, исполняют обязанности, относящиеся к государственной службе. Под этим углом зрения должности в государственных органах подразделяются на государственные и как бы негосударственные должности, что с точки зрения сущности государства является нонсенсом.

Понятие государственного служащего в принципе производно от функций государства. Если государство выполняет ту или иную деятельность, прямо определяемую сущностью, классовой структурой, идеологическими постулатами (например, религиозными, коммунистическими) данного государства, значит, вовне эту деятельность от имени государства выполняют служащие государства.

Ключевыми точками для определения статуса и понятия государственного служащего являются:

  • а) порядок получения от государства полномочий государственного служащего на совершение властных действий от имени государства;
  • б) механизм реализации государственным служащим должностных функций от имени государства;
  • в) обеспечение действий служащего как выразителя воли государства государственными ресурсами, в том числе государственным принуждением;
  • г) ответственность государственного служащего, в том числе прекращение его полномочий, компенсация ущерба обществу.

Определение государственного служащего в трактовке Закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ следующее.

Федеральный государственный служащий — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета (ч. 1 ст. 10). Государственный гражданский служащий субъекта РФ — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. Таким образом, приведенное в законе понятие включает четыре квалифицирующих признака: гражданство Российской Федерации, профессиональный и служебный характер деятельности, должность и вознаграждение из бюджета государства.

Основываясь на парных категориях в праве, В. А. Козбаненко считает, что юридический состав статуса гражданских служащих складывается совокупностью шести элементов, взятых попарно: обязанности и права, ограничения и гарантии, поощрения и ответственность. По его мнению, сочетание этих элементов в том или ином объеме их юридического содержания характеризует структуру правового статуса гражданских служащих.

Представляется, что более полным определением государственного служащего явилась бы конструкция из следующих элементов. Государственный служащий — это:

  • а) физическое лицо (при этом, как правило, имеющее гражданство данного государства и национальность, являющуюся титульной в этом государстве);
  • б) занимающее должность в государственном аппарате;
  • г) наделенное в рамках своей должности государственно-властными полномочиями;
  • д) выполняющее функции государства и поэтому действующее от имени последнего;
  • е) действующее на платной основе, профессионально (основным источником его существования является деятельность на государственной службе). Бесплатное выполнение государственных функций говорило бы об имущественной самостоятельности, экономической независимости субъекта управления от бюджета, от государства и, следовательно, о возможности частного распоряжения публичным интересом;
  • ж) действующее в необходимых случаях с помощью государственного принуждения.

Эти признаки государственного служащего в современном законодательстве РФ имеют определенную специфику правового регулирования. Множественность применяемых законодателем терминов при определении государственного служащего со всей очевидностью свидетельствует о недостатках в определении этой ключевой фигуры государственного аппарата.

Часть 3 ст. 10 Закона № 58-ФЗ гласит, что нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта РФ — соответствующий субъект РФ. Представляется, что такая формулировка неудачна, во-первых, потому, что используется термин трудового права "наниматель". Во-вторых, данная формулировка оставляет за пределами регулирования вопрос о том, кто же является "нанимателем" лиц, замещающих государственные должности и не признающихся законодательством государственными служащими (Президент РФ, депутаты, министры, судьи и др.). Она затушевывает сущностное отличие государственной службы от наемной трудовой деятельности физического лица. В отличие от других трудящихся государственный служащий выступает от имени государства, имеет полномочия, а не права (правами можно и не пользоваться, а от должностных обязанностей уклоняться невозможно, полномочия сочетают в себе и права, и обязанности). Д. А. Медведев правильно считает, что "нанимателем по отношению к госслужащему выступает государство", что, однако, из текста законодательства следует далеко не всегда.

Неудачное применение новых терминов "государственная должность" и "государственная должность государственной службы" в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" привело к тому, что в ряде нормативных актов появляются иные термины: "работник", менеджер, сотрудник и другие заменители. Используется еще один термин, отражающий определенную правовую категорию лиц, работающих в области государственного управления, — "персонал". Применяется пара "наниматель — менеджер" вместо зависимости "государство — служащий".

По мнению В. А. Козбаненко, менеджер — это наемный профессиональный управляющий, член руководящего органа учреждения (организации), их структурного подразделения, т.е. специалист в области управления, в отличие от инженера — специалиста с высшим образованием в какой-либо области техники.

Появление самого термина "менеджер" в применении к государственной службе связано с идеями "рецепции менеджерской модели государственной службы" в Российской Федерации. Наемный характер должностного лица в государстве, которому поручается вести дела всего государства, эти ученые пытаются связать с выгодностью — это, по сути, продолжение теории академика В. В. Лаптева о хозрасчетном государственном органе, отказ от патерналистской модели государства, когда государство беспокоится о благосостоянии своих граждан. В новых представлениях деятельность менеджера осуществляется тогда, когда это ему выгодно. Прямо по старому анекдоту:

"Нанимается гражданин определенного свойства на работу и спрашивает у нанимателя:

  • — А что я от этого буду иметь?
  • — Зарплату (оклад, жалованье), — отвечают.

Приступивший к работе принимает посетителя и в ответ на претензию посетителя к выполнению функций государственной власти спрашивает у посетителя:

— А что я буду от этого иметь?"

По сути, анализируемое представление связано с тем мнением, что у государства и его гражданина — разные основания сотрудничества: не государство зависит от гражданина и производительности его труда, а гражданин нанимается к некоему чуждому для него государству. То есть здесь мы видим ревизию всех представлений об историческом происхождении и роли государства в жизни человека, их соотношении. Государство в устах этих теоретиков превращается в некую предприимчивую компанию, захватившую власть в государстве помимо народа и вопреки его воле. При этом все рассуждения о правах человека, естественно, могут быть выброшены за борт: у человека такие права, какие ему предоставит действующая власть, когда этого захочет. По крайней мере, не в декларациях и конституциях.

Данная проблема в истории России всегда ассоциировалась с таким устройством государства, которое было бы централизованным, а потому и сильным, или с периодами существования слабых удельных княжеств, что приводило к развалу страны и разным потрясениям. А. Н. Ларионов, анализируя истоки правового оформления иерархической структуры отечественного государственного аппарата, считает, что Великим князьям московским в XIV—XV вв. удалось нащупать тот способ распространения власти на подвластное население, который позволил удерживать под контролем значительные территории и предотвратить вторичное оседание на землю местного государственного аппарата. "Оседание на землю" означало принцип кормления, функционирование за счет имущественных интересов на местах, в частности получения за службу земельных наделов. Далее А. Н. Ларионов пишет: "Поиск правильных принципов построения государственного аппарата растянулся на несколько веков, но основной из них — принцип необходимости юридически определенного и фактического контроля — был известен уже к концу XV столетия". Не повторять же историю сначала только из-за того, чтобы повысить грамотность некоторых "революционеров".

Термин "работник" наряду с термином "государственный служащий" встречается, например, в п. 10 Указа Президента РФ от 25 июля 2006 г. № 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих", который устанавливает, что порядок формирования фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы, определяется Правительством РФ. При этом Указ создает другую коллизию: получается, что функции государства выполняют лица (работники), не имеющие отношения к федеральной государственной гражданской службе. В ныне действующем Положении об установлении систем оплаты труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений, утв. постановлением Правительства РФ от 5 августа 2008 г. № 583, термин "государственный служащий" полностью заменен термином "работник". Проводится дополнительная черта между понятиями государственных служащих в государственных органах и работниками в государственных учреждениях, однако при этом сохраняется их финансирование из единого государственного бюджета. Одновременно ч. 6 ст. 8 Закона № 58-ФЗ в противоречие с предыдущими пунктами этой же статьи предусматривает: "В федеральном государственном органе и государственном органе субъекта РФ могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями государственной службы. Трудовая деятельность работников, замещающих такие должности, регулируется законодательством Российской Федерации о труде".

Таким образом, эта диспозиция Закона формирует три уровня лиц, относящихся к государственному аппарату: государственные должности, государственные должности государственной службы и должности лиц, не являющихся государственными служащими.

Требует разрешения также вопрос о статусе самого государственного органа как самостоятельной юридической личности. Противоречие заключается в том, что он выступает от имени государства, а не от имени своего ведомства. В правовой практике известен случай, когда Президент РФ Б. Н. Ельцин письмом от 4 марта 1998 г. № Пр-315 отверг принятый Государственной Думой закон "О гарантиях социальной защиты работников судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации" с мотивировкой, что действовавший тогда Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" не предусматривал возможности признания государственными служащими лиц, замещающих должности в государственных учреждениях. При этом законодательство не определяет точно правовую разницу статуса государственного органа и государственного учреждения в функционировании государственного механизма.

Е. Г. Бабелюк отмечает, что с наделением федеральных агентств как самостоятельных видов федеральных органов исполнительной власти функциями по оказанию государственных услуг все сложнее провести их разграничение с государственными учреждениями (например, участвующими в осуществлении санитарно-эпидемиологического надзора), иными государственными организациями (Центральным банком РФ, государственными внебюджетными фондами и др.), наделенными государственно-властными полномочиями. Поэтому Е. Г. Бабелюк предлагает в определении государственной гражданской службы подчеркивать, что они учреждаются для осуществления функций государства государственными органами и государственными организациями.

Сложно определить правовое положение лиц, назначаемых Правительством РФ в структуры конкурентного, частноправового типа. Например, распоряжение Правительства РФ от 14 июня 2005 г. № 786-р "О президенте открытого акционерного общества "Российские железные дороги"" гласит: "Назначить Якунина Владимира Ивановича президентом открытого акционерного общества "Российские железные дороги". "Освободить Фадеева Геннадия Матвеевича от должности президента открытого акционерного общества "Российские железные дороги" по его просьбе". В данном случае Фадеев направлял свою просьбу Правительству РФ, а не акционерам общества. Является ли он в этом случае по статусу государственным служащим? Подобные искажения понятий не служат укреплению государственного аппарата и четкости его функционирования.

Типовой кодекс профессиональной этики управляющих компаний, специализированного депозитария, брокеров, осуществляющих деятельность, связанную с формированием и инвестированием накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих, утв. постановлением Правительства РФ от 17 июня 2005 г. № 383, применяет следующие понятия:

  • — "сотрудники" — лица, состоящие с организацией в трудовых отношениях на основании трудового договора либо в гражданско-правовых отношениях на основании договора гражданско-правового характера, в функции которых входит обеспечение деятельности, осуществляемой организацией в сфере формирования и инвестирования накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих;
  • — "должностные лица" — лица, занимающие должности в органах управления организации (лицо, осуществляющее функции единоличного исполнительного органа, члены правления, члены совета директоров (наблюдательного совета), а также руководители структурных подразделений организации, внутренний контролер.

Эти условности терминологии затрудняют понимание статуса государственного служащего и в государственных корпорациях.

В августе 2011 г. министром Минздравсоцразвития России был уволен ректор Российского национального научно-исследовательского медицинского университета Н. Володин за наличие в списках абитуриентов вуза, сдававших ЕГЭ, "мертвых душ". В перечне лиц, рекомендованных к зачислению в вуз на бюджетные места и изъятых тем самым из реального конкурса, оказалось 626 фамилий вымышленных абитуриентов с завышенными результатами сдачи ЕГЭ. Возникает фигура "неполноценного" государственного служащего, назначение и смещение с должности которого осуществляется в административном порядке, но в Реестр федеральных государственных служащих она не включена, поэтому такой служащий считается работником свободного рынка, субъектом трудового предпринимательства. Таким статусом обладают должностные лица государственных учреждений, доктриной государственными служащими не признающиеся и, следовательно, компетенцией должностного лица не обладающие. Однако по законодательству об административных правонарушениях и уголовному законодательству они являются субъектами юридической ответственности как должностные лица юридических лиц.

Еще сложнее в некоторых случаях отличать государственного служащего, которому власти могут направлять административные указания, от предпринимателя, действующего по правилам свободного рынка, венчурного риска. В частности, нечеткость юридического статуса президента фонда "Сколково" Виктора Вексельберга сорвала подписание во время официального визита премьер-министра Великобритании Д. Кэмерона в Москву выгодного соглашения между британской нефтяной компанией ВР, фондом "Сколково", Институтом катализа им. Г. К. Борескова и Имперским колледжем Лондона. Вексельберг отвечает перед руководством страны за реализацию этого важного для государственной политики модернизации проекта, по словам близкого к переговорам источника в "Коммерсанте". Вполне очевидно, что власти не особенно затрудняются вопросами правового статуса лиц, попадающих в поле их зрения. Здесь требуется участие юриста.

Большое правовое значение точного определения понятия "государственный служащий" можно проиллюстрировать следующим судебным казусом. Внештатным сотрудником отдела по борьбе с экономическими преступлениями Управления внутренних дел г. Красноярска были совершены преступления при выполнении своих обязанностей, но суд не признал этого сотрудника государственного органа должностным лицом и освободил от уголовной ответственности за отсутствием состава преступления.

Изложенные выше положения, касающиеся происхождения и закономерностей государственной службы, позволяют утверждать, что к понятию государственного служащего должен быть применен широкий подход как к категории лиц, выполняющих функции государства по координации общественного разделения труда. Законодательство же содержит противоречивые положения. Это заставляет юриста довольно строго проводить анализ фактических обстоятельств дела при применении законодательства о государственной службе.

Законодательство зарубежных стран обычно проявляет широкий подход к понятию государственных служащих.

При этом ряд должностей (во Франции, например, называемых "политиками", а в других странах иначе), примерно соответствующих в Российской Федерации статусу лиц, замещающих государственные должности, имеют специфическую процедуру привлечения их к ответственности, напоминающую "импичмент", применяемый в отношении главы государства в странах англосаксонской правовой системы.

В структуру правового статуса государственного служащего профессор Е. В. Охотский включает следующие элементы: а) гражданство Российской Федерации; б) владение государственным языком; в) занятие должности; г) права; д) обязанности; е) ограничения по должности; ж) гарантированные преимущества; з) юридическую ответственность; и) "вмонтированность" в систему морального и материального поощрения. К такому четкому и правильному пониманию статуса государственного служащего юристы обычно добавляют такие элементы, как правоспособность и дееспособность.

Гражданство — первое требование к государственному служащему. Часть 1 ст. 3 Закона № 79-ФЗ прямо указывает, что данный Закон под государственной гражданской службой РФ подразумевает профессиональную служебную деятельность только граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы. В тексте этого Закона статус гражданина Российской Федерации представлен термином "гражданин".

Трактовка понятия "профессионал" не универсальна. Например, А. Н. Ткач, комментируя Закон № 58-ФЗ, считает, что профессиональная деятельность предполагает наличие у лица соответствующего профессионального образования и соответствующей специализации. Однако есть масса примеров, когда государственные должности замещаются лицами с дипломами, прямо не координирующимися с его должностными обязанностями.

Социальная значимость государственного служащего такова, что законодательство содержит ряд мер для поддержания его авторитета, чтобы исполнение его указаний обеспечивалось государственным принуждением. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 300 до 500 руб.; на должностных лиц — от 1 тыс. до 2 тыс. руб. или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц — от 10 тыс. до 20 тыс. руб.

 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы