БЮДЖЕТ, БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА И БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

В результате изучения этой главы студент должен:

знать

  • • экономическую сущность и содержание бюджета;
  • • основы построения бюджета и его функции;
  • • структуру бюджета и бюджетной системы;
  • • принципы бюджетной системы;
  • • процедуры бюджетного процесса и их последовательность;
  • • место бюджетных процедур в системе государственных финансов;
  • • участников бюджетного процесса и их полномочия;

уметь

  • • применять бюджетную классификацию для распределения бюджетных средств;
  • • обосновывать структуру бюджета и бюджетной системы РФ;
  • • давать характеристику бюджетному процессу в целом и отдельным процедурам;
  • • применять методы и модели для разработки прогнозов социально-экономического развития территорий, поселений и страны в целом;
  • • решать задачи, связанные с формированием бюджета;
  • • обосновывать необходимость контроля за исполнением бюджета;

владеть

  • • понятийным аппаратом, характеризующим бюджетную систему и бюджетный процесс;
  • • системой знаний о бюджетном устройстве РФ;
  • • основами бюджетного регулирования;
  • • приемами перераспределения национального дохода;
  • • основами составления проектов бюджетов;
  • • необходимой статистической и правовой информацией, используемой при составлении бюджетов.

Бюджет государства – основа централизованных финансов

Все проблемы, связанные с государственным (общественным, публичным) сектором, изначально относились преимущественно к финансовой области. "Государевой милостью" решалось, когда и как тратить государственные средства. Единственный технический вопрос, который при этом возникал, был связан с поиском источников финансирования расходов, предписанных монаршим произволом: налогами, займами, чеканкой монет или продуктом от использования общественной собственности — вплоть до попыток расширять его с помощью войн. Пока частные финансовые рынки были слабо развиты, государство находилось в центре денежных потоков, обслуживающих кредиты и займы (причем государство чаще всего выступало в качестве заемщика).

В процессе развития товарно-денежных отношений изменились и формы перераспределительных отношений, они стали носить преимущественно денежный характер. Однако суть этих отношений принципиально не трансформировалась.

В связи с этим теория государственных (централизованных) финансов позволяет объяснять: процесс трансформации предпочтений граждан в цели, преследуемые государством, механизм изыскания государством средств для достижения этих целей и их распределения (размещения) с целью повышения рациональности и эффективности экономической деятельности государства. При этом нужно учитывать, что государство, являясь одним из экономических агентов, имеет принципиальное отличие от других субъектов рыночных отношений, которые базируются на добровольно заключаемых сделках.

Развитие крупномасштабного товарного производства, связанное с возникновением национальных и транснациональных организаций корпоративного типа (с долевой акционерной формой уставного капитала), повлекло за собой совершенствование методов, способов мобилизации, использования, распределения денежных средств между различными участниками воспроизводственного процесса.

Постепенно в этом распределительном процессе происходит перемещение значимости вопросов в сторону движения денежных средств, обособленных от движения товаров. И связано это как с различными формами кредита, так и с распределением и перераспределением стоимости ВВП между различными субъектами, участвующими в его создании. При этом каждый из них претендует на получение определенной доли в ВВП в соответствии с действующими правовыми нормами, что и является собственно сферой финансовых отношений.

В современных смешанных экономиках государство включено в финансовые потоки и национальную финансовую систему главным образом посредством бюджетных доходов и расходов, которые представляют собой часть государственных финансов. Если рассматривать его участие в макроэкономических процессах, то в современной смешанной экономике государство предстает уже не в качестве регулирующей "надэкономической" структуры, а как один из экономических агентов, предлагающих свои услуги домашним хозяйствам и производителям. В этом случае финансовый подход строится на общей постановке вопроса о рациональном размещении (аллокации) ограниченных финансовых ресурсов общества и ресурсов государства в том числе.

Результатом деятельности хозяйствующих субъектов, включая государство, является произведенный за финансовый год ВВП и входящий в него национальный доход. Стадии производства национального дохода и его потребления опосредуются этапами его распределения и перераспределения. Государственные финансы, которые но форме представляют собой совокупность инструментов перераспределения национального дохода, сосредоточенных в руках государства, имеют в своей основе государственный бюджет. Именно он перераспределяет основную долю финансовых ресурсов, аккумулируемых в руках государства, и может быть определен в качестве централизованного фонда финансовых ресурсов государства.

Бюджет государства можно трактовать с разных точек зрения:

  • • как денежные отношения между хозяйствующими субъектами (домашними хозяйствами, фирмами-производителями, а также финансовыми посредниками) и государством по поводу перераспределения национального дохода в его пользу на неэквивалентной, бессрочной и безвозвратной основе для обеспечения функций государства в обществе;
  • • основу государственных финансов, представляющую собой форму образования и расходования фонда денежных средств в руках государства, предназначенных для финансового обеспечения его задач и функций;
  • • финансовый план страны, основу государственного регулирования макроэкономики с помощью инструментов финансовой политики.

Бюджету принадлежит ведущее положение в финансовой системе страны. Он выражает часть распределительных отношений между государством, с одной стороны, коммерческими организациями и населением — с другой, которые связаны с формированием и использованием общегосударственного фонда финансовых ресурсов. Содержание этих отношений предопределено теми задачами, которые решает государство на различных стадиях макроэкономической динамики.

Формирование бюджета зависит непосредственно от состояния национального дохода страны и его доли, перераспределяемой в бюджет государства. К основным финансовым методам перераспределения национального дохода можно отнести: образование и использование денежных накоплений (прибылей, платежей в социальные внебюджетные фонды); организацию системы налогообложения; финансирование отраслей и сфер национальной экономики; формирование и использование общественных фондов потребления, страховых и резервных фондов.

В качестве экономической категории бюджет можно выразить с точки зрения отношений хозяйствующих субъектов по поводу формирования и расходования централизованных денежных средств государства в форме бюджета. Именно это превращает бюджет в важнейшую структурную составляющую финансовых отношений в стране с присущими государственным финансам функциями.

Суть бюджета реализуют следующие функции: распределительная, государственное и бюджетное регулирование, контрольная.

Распределительная функция проявляется через формирование и использование централизованных фондов денежных средств по уровням государственной и территориальной власти и управления. С помощью бюджета государство регулирует хозяйственную жизнь страны, экономические отношения, направляя бюджетные средства на поддержку или развитие отраслей, регионов.

Перераспределение национального дохода через бюджет проходит две взаимосвязанные стадии: образование доходов бюджета и использование бюджетных средств (расходы бюджета).

В ходе формирования доходов бюджета и использования бюджетных средств реализуется такая функция, как государственное регулирование экономических и социальных процессов в стране.

Доходы бюджета — это финансовые отношения между государством, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами и гражданами — с другой, в результате которых императивным порядком часть их личных доходов перераспределяется в централизованный денежный фонд государства.

Централизация в бюджете части финансовых ресурсов дает государству возможность обеспечивать денежными средствами общенациональные потребности: в ускоренном развитии передовых отраслей национального хозяйства, в воспроизводстве квалифицированной рабочей силы, в развитии науки и техники, в обеспечении обороноспособности страны и т.п.

Расходы бюджета — это финансовые отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и финансовыми и нефинансовыми организациями, учреждениями и гражданами — с другой, в ходе использования централизованных фондов денежных средств государства.

Посредством бюджета национальный доход перераспределяется по территории, а также из производственной сферы в непроизводственную, для чего за счет бюджета создаются денежные фонды с целью финансирования потребностей в области здравоохранения, науки, образования, культуры, управления, обороны и т.п.

Через бюджеты путем бюджетного финансирования перераспределяются финансовые ресурсы между отраслями производственной сферы в целях стимулирования их пропорционального развития.

Пользуясь бюджетом как основным инструментом перераспределения национального дохода, государство направляет средства в первую очередь в те сферы национальной экономики и в те экономические районы, которые требуют особых преференций, тем самым, координируя экономическую жизнь государства. И, как следствие, большую роль в экономическом и культурном строительстве приобретает бюджетное регулирование.

Для теории и практики финансов важна постановка вопроса о рациональном размещении (аллокации) ограниченных финансовых ресурсов общества и о повышении отдачи от каждой единицы бюджетных ресурсов или национального дохода, перераспределяемого в пользу государства, реализуя контрольную функцию.

Так, постепенно центральной проблемой государственного бюджета становится проблема ресурсного обеспечения самого государства и рационального использования его бюджетных средств, основная доля которых представляет собой перераспределенную часть национального дохода общества. Особенность финансового обеспечения деятельности государства состоит в том, что она связана с государством как одним из хозяйствующих субъектов, выступающим одновременно в качестве как субъекта управления, так и его объекта, что позволяет понять логику его экономического поведения и финансирования производства общественных благ.

Кроме того, государство и его органы обладают правом принуждения в рамках и на основе законов, т.е. финансовые ресурсы государства формируются за счет законного изъятия части доходов граждан и организаций посредством налогообложения, и одновременно оценивают, насколько это оправдано с точки зрения экономической эффективности и социальной справедливости.

Особенность государства и состоит в том, что, пользуясь этим правом, оно систематически осуществляет перераспределение доходов, а поэтому доля государства в национальном доходе, как правило, существенно отличается от его доли в совокупном капитале.

Центральное место в любой национальной финансовой системе занимает ее бюджетная подсистема (бюджетная система). Бюджет государства выражает интересы общества, в силу необходимости выступает связующим звеном в национальной системе финансовых отношений, а также в обществе в целом. Бюджет принципиально отличен от других частей финансовой подсистемы общества. Если субъекты реального сектора экономики принимают решения только в рамках своих предприятий, то решения, принимаемые представителями всего общества в соответствии со своими полномочиями при формировании и исполнении бюджета, касаются всех членов общества, а иногда и в рамках глобального хозяйства. Естественно, что бюджет сам приобретает свойства системы, образуя определенную организационную структуру, призванную обеспечить себе нормальное функционирование.

Главная задача, которая решается обществом посредством бюджета, — перераспределение финансовых ресурсов от одних экономических субъектов другим, которое должно происходить на основе общественного согласия и законов. В итоге бюджет становится его результатом — техническим орудием перераспределения. Фактически организационная структура, представленная бюджетом, является финансовым посредником между теми субъектами экономики, у которых изымают ресурсы, и теми, которым они поступают. Но это посредничество отличается от кредитных операций, поскольку сам посредник никакой выгоды от этого посредничества не извлекает. И конечно, бюджетное перераспределение — это не рыночная операция, хотя связь бюджета с рынком, разумеется, существует.

Итак, в силу объективных причин общество вынуждено создавать особую организацию-посредника по перераспределению финансовых ресурсов. Эта организация по причине важности и сложности своих задач сама приобретает свойства системы (у нее есть внутренняя структура, управляющие инстанции и управляемые подразделения) и тесно связана с принятыми в обществе формами государственного устройства.

Национальная бюджетная система — это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах.

Бюджетные системы стран мира, как правило, включают в себя уровни государства и местных органов власти, причем функции государства реализуются органами власти центра и регионов, а местные сообщества решают проблемы на местах, что делает их исключительно неоднородными. Бюджетное устройство формирует структуру бюджетной системы, обеспечивая ее целостность и структурную непротиворечивость.

В таком случае бюджетное устройство представляет собой совокупность принципов построения бюджетной системы страны, обеспечивающих взаимосвязи бюджетов, входящих в бюджетную систему, и правовые основы их функционирования. Основы бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в национальном воспроизводстве и социальных процессах.

Так, бюджетная система РФ основана на принципах: единства бюджетной системы РФ; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированности бюджета; результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности (открытости); достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы.

Самостоятельность бюджетов как один из основополагающих принципов означает, что бюджеты принимаются соответствующим уровнем власти (или государственного управления) только по усмотрению именно этого звена представительной власти. Никто не в праве вмешиваться ни "сверху", ни "снизу" в формирование этого бюджета. Самостоятельность "низовых" бюджетов тесно связана с кругом финансовых полномочий, которыми располагают данные уровни власти по Конституции РФ или на основе других законов. Но законодательно закрепляемая самостоятельность бюджетов должна считаться, например, с такими обстоятельствами, как наличие единого экономического пространства всей страны, свободным перемещением населения, в том числе предпринимателей и других налогоплательщиков, по территории страны, изменением доходной базы бюджетов и потребностью в расходах бюджета в разных районах. Единство экономики устанавливает связь между самостоятельными бюджетами, как по вертикали, так и по горизонтали. Все бюджеты зависят друг от друга и поэтому образуют бюджетную систему.

Таким образом, все уровни бюджетной системы РФ существуют самостоятельно и не входят по доходам и расходам в вышестоящие бюджеты. За бюджетами различных уровней закрепились и свои источники доходов. Например, в федеральный бюджет направляются такие налоговые платежи, как налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц (НДФЛ), налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), в региональный — транспортный налог, налог на игорный бизнес, налог на имущество организаций. К источникам доходов этих бюджетов относятся и неналоговые поступления средств — от государственных займов, доходы от использования объектов государственной собственности.

Доходы местных бюджетов формируются, как правило, из второстепенных, в основном поимущественных налогов, например, земельного налога. Неналоговые поступления традиционно складываются из доходов от эксплуатации муниципальной собственности, от различных административных сборов и выдачи местных налоговых лицензий.

Взаимоотношения различных уровней бюджетной системы осуществляются следующим образом: вышестоящие бюджеты поддерживают бюджеты нижестоящих уровней и соответственно направляют средства в виде субсидий, субвенций и дотаций.

Интересен зарубежный опыт долевого финансирования местных органов власти Великобритании: текущие расходы в значительных объемах финансируются из консолидированного фонда в форме дотаций и целевых субсидий, а финансирование капитальных затрат производится из Национального фонда займов под рыночный процент и в строго лимитированных размерах. В Японии местные бюджеты получают только субсидии, но помимо этого государство перепоручает местным властям часть расходов строго целевого назначения (строительство портов, гидроэлектростанций, ликвидацию последствий стихийных бедствий и т.п.).

Можно сказать, что во всем мире идет процесс децентрализации сбора и использования государственных финансовых ресурсов в соответствии с расширением полномочий средних и низших уровней власти. Этот процесс идет по-разному, в зависимости от исторических традиций. В таких странах, как Франция, Италия и Россия речь идет о расширении прав местных уровней власти и увеличении их доли в общегосударственных финансовых ресурсах.

В странах типа США, Канады и Швейцарии местный уровень власти изначально обладал большими финансовыми возможностями, а усилия были направлены на повышение доли федерального центра. В итоге возник мощный финансовый центр на уровне федерального правительства, который сохранился и в странах унитарного устройства, а места получили (или сохранили) свои собственные финансовые ресурсы, адекватные их полномочиям по оказанию общественных услуг населению.

В России этот процесс отличался существенной спецификой и шел "зигзагами". Практически до конца XX в. финансовая система страны копировала схему государственного устройства, в соответствии с которой фактически никаких прав у республик и местных органов власти не было, а их полномочия определялись центром, и он же выдавал соответствующие денежные средства, что ускорило процесс перехода к рыночным отношениям. Началось активное перераспределение финансовых ресурсов в пользу субъектов РФ. В 1994 г. доля федерального бюджета составила 47%, затем она повысилась до 50%, в 1998 г. упала до 47%, а затем снова увеличилась. Это не способствовало нормализации экономической обстановки, так как хозяйство и страна находились в кризисе, которая требовала концентрации финансовых ресурсов в руках центра.

В настоящее время в России доминирует тенденция к централизации финансовых ресурсов, поскольку повышается доля федерального бюджета в общем консолидированном бюджете, в результате развивается стагнация, из которой не вышли ни национальная экономика, ни финансы. Вместе с тем отмечается увеличение финансовой помощи, направляемой "сверху" в нижестоящие бюджеты сверх закрепленных за ними источников доходов. Иными словами, бюджетное устройство страны предполагает существование "заботы" центра о более низких уровнях управления. При этом важно отметить, что центр может направлять дополнительные ресурсы не только субъектам РФ, но и напрямую местным органам управления. Повышение доли центра в общенациональных финансовых ресурсах, как правило, сопровождается в развитых странах мира увеличением сумм помощи, идущей "сверху вниз". Верна и обратная закономерность: рост дефицитности федерального центра, как правило, влечет за собой сокращение межбюджетных трансфертов.

Все это свидетельствует о том, что уровневая структура бюджетной системы повышает ее гибкость и лабильность в решении проблемы эффективного перераспределения финансовых ресурсов общества.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >