Правотворчество субъектов Российской Федерации

Правотворческая деятельность субъектов РФ (рис. 4.2), имея определенные особенности, вызванные историческими и культурными традициями того или иного региона, в целом подчинена тем же правилам и проходит те же стадии, что и подобная деятельность на федеральном уровне. Основную проблему (и особенность) в теоретическом плане здесь представляет определение субъектного состава участников этой деятельности, а также определение возможного предмета правового регулирования.

Правотворческий процесс, осуществляемый на уровне субъектов РФ, как и иные виды юридического процесса, характеризуется своим кругом участников, наделенных определенными правами и имеющих установленные в официальном порядке обязанности.

Определить систему участников этого процесса достаточно сложно, потому что она качественно и количественно отличается от системы участников процесса иных видов, причем эти отличия имеют существенный и объективный характер.

Качественные отличия следуют из назначения правотворчества субъектов РФ, которое заключается в подготовке и принятии на основе Конституции РФ базовых, учредительных актов субъектов РФ, а также региональных законов и иных актов. Для достижения указанной цели в каждом субъекте РФ существуют правотворческие субъекты, которые наделены определенными полномочиями (например, население субъекта РФ, законодательные и исполнительные органы власти, муниципальные органы)[1].

оо

-р*

Примеры оформления нормативных правовых актов, издаваемых органами власти субъектов Российской Федерации

Рис. 4.2. Примеры оформления нормативных правовых актов, издаваемых органами власти субъектов Российской Федерации

Каждый участник правотворческого процесса имеет собственное наименование и может быть охарактеризован внешней обособленностью, а также наличием конкретных прав и обязанностей в указанной сфере. Он выступает в виде единого субъекта, способен в соответствии со своей компетенцией и обязанностями формулировать, выражать и осуществлять определенную волю как участник определенных отношений в сфере правотворчества.

Участник правотворческого процесса отличается от участника правотворческого отношения. Если участник правотворческого процесса субъектов РФ — это лицо, организация, обладающая правосубъектностью, потенциальной способностью вступать в правотворческие отношения, то субъекты этих отношений реально в них участвуют[2].

Количественные отличия предопределяются качественными. Речь идет о том, что сформировать всеобъемлющий и исчерпывающий перечень участников правотворчества в актуальном российском законодательстве практически не представляется возможным, — это и граждане, и их объединения, и органы государственной и местной власти субъектов, а кроме того, еще и лица, осуществляющие контроль за качеством правоустановительной деятельности субъектов РФ. Как уже было отмечено, даже такой значительный список не является полным. Можно говорить только об определенной множественности и неоднородности участников такого процесса, что делает целесообразным рассмотрение совокупности этих участников с позиций системного подхода. Для этого необходимо определить фактор, который объединяет всю систему, и рассмотреть возможность проведения классификации этих участников.

Целостность рассматриваемой системы обеспечивается общими задачами, к достижению которых стремятся все участники правотворческого процесса (создание правового закона, издание юридической нормы в соответствии с Конституцией РФ и т.д.). Эти задачи являются главным фактором, подчеркивающим их единство и взаимосвязь[3].

В современной отечественной юридической литературе субъекты правотворчества, как правило, делят на две группы — участвующие в нем в силу официально установленных полномочий и в связи с законодательным наделением их только правотворческой инициативой[4]. Предложенное деление довольно условно, так как правотворческая инициатива является одной из разновидностей правотворческих полномочий и входит в их совокупность. Кроме того, такая классификация не охватывает всех видов участников правотворческого процесса в субъектах РФ и не вносит ясность в их наименование.

Можно предложить следующую классификацию участников правотворческого процесса в субъектах РФ:

  • • правотворческие лица (население субъектов РФ, законодательные органы государственной власти субъектов РФ и др.);
  • • участники, оказывающие содействие правотворческим лицам (избирательные комиссии, разработчики проектов законов, эксперты и т.д.);
  • • лица, осуществляющие нормоконтроль и привлекающие к правотворческой деятельности (Президент РФ, Минюст России, конституционные (уставные) суды субъектов РФ и т.п.);
  • • лица, отстаивающие свои или чужие правотворческие интересы (группы граждан, инициирующих принятие проекта закона, общественные объединения, депутаты, лоббисты и др.).

Основополагающий признак участника правотворческого процесса субъекта РФ выражается в его правотворческой правосубъектности, которая состоит из правоспособности, дееспособности и правового статуса[5].

Правотворческая правоспособность — возможность субъекта приобретать соответствующие права и обязанности, а также совершать установленные законом правотворческие действия.

Специфика юридических норм, регулирующих отношения участников регионального правотворческого процесса, отражается в содержании правотворческой правоспособности. Изменения законодательства о правотворческой процедуре в регионах также вносят коррективы в сущность этой правоспособности. Например, правотворческая правоспособность гражданина значительно разнится с правоспособностью законодательного (представительного) органа государственной власти республики или другого вида субъекта РФ[6].

Правотворческая дееспособность позволяет субъекту осуществлять правотворческую правоспособность, т.е. использовать принадлежащие ему права и выполнять обязанности и полномочия, разрабатывать и принимать соответствующий закон. Такая дееспособность состоит из способности участника самостоятельно реализовывать предписанные ему правотворческие полномочия, реализовывать правотворческую компетенцию, регулировать разнообразные виды общественных отношений, воплощать юридические нормы в соответствующие формы, очерчивать круг лиц, на который они распространяются, и т.д.

У разных участников наступление правотворческой дееспособности происходит по-разному, но основным условием ее возникновения является характер определенных прав, обязанностей и полномочий конкретного участника. Закон закрепляет сам факт наличия и объем такой дееспособности в зависимости от различных критериев, к которым относят, например, сроки подготовки и издания правового акта, нормативные акты и договоры, которые требуют от участника правотворческого процесса совершить те или иные действия.

Наряду с правами важную роль в правовом статусе субъекта регионального правотворчества играют и его обязанности, к наиболее общим из которых можно отнести:

  • • соблюдение конституции РФ и законов;
  • • добросовестное исполнение правотворческих обязанностей;
  • • исполнение правовых актов, принятых правотворческими органами, а также иными участниками, наделенными законом властными полномочиями в правотворческой сфере.

Одним из наиболее важных аспектов регионального правотворчества остается вопрос о правотворческой подведомственности правотворческих лиц субъектов РФ, т.е. того круга общественных отношений, которые в соответствии с Конституцией РФ и другими законодательными актами подлежат правовому регулированию на уровне субъектов РФ. В действующем законодательстве такая подведомственность, как правило, обозначается в качестве: предметов ведения (например, в ст. 72 Конституции РФ) или предмета правового регулирования (такая трактовка иногда используется в законах субъектов РФ о правотворчестве).

Конституция РФ разграничила эту подведомственность в ст. 72 и 73 соответственно на находящуюся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и исключительную правотворческую подведомственность субъектов РФ.

Предметы совместного ведения России и ее субъектов — это такие общественные отношения, регулирование которых отнесено, в соответствии с конституционной нормой и иными законами, к компетенции как Российской Федерации, гак и ее субъектов.

Круг таких отношений, как уже было отмечено, в наиболее общем виде закреплен в ст. 72 Конституции РФ. Руководствуясь положениями ст. 72, любой субъект вправе совместно с Российской Федерацией регулировать весь спектр отношений, установленных ею. К ним Конституция РФ относит, например, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и др.

Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние правомочны издавать не только законы, но и иные нормативные акты, которые должны соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству.

В связи с этим необходимо отметить, что в случаях, когда субъект РФ опережает федерального законодателя, издавая нормативный акт первым, вопрос о соответствии этого регионального акта федеральному закону может возникнуть уже после издания соответствующего федерального закона. Например, во многих субъектах РФ приняты и действуют собственные нормативные акты о системе органов региональной государственной власти, причем вопросы ее устройства урегулированы субъектами иногда довольно разнопланово. Поэтому внесение изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» перманентно влечет за собой возникновение отдельных противоречий между этим федеральным актом и законами субъектов, которые не подлежат механическому устранению. Если правовое регулирование властных отношений осуществлено субъектом РФ в соответствии с основами конституционного строя, возможно признание правоты этого, а не федерального правового регулирования[7].

Предметы ведения субъектов РФ — это такая группа отношений, круг которых по остаточному принципу определен ст. 73 Конституции РФ, устанавливающей: «Вне предметов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения... субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой власти».

Такое конституционное положение означает полную самостоятельность субъекта РФ в правовом регулировании собственных предметов ведения и правотворческих полномочий.

Правотворческая подведомственность субъектов РФ делится па общую и индивидуальную.

Общая правотворческая подведомственность — эго те общественные отношения, которые могут быть урегулированы различными правотворческими лицами субъектов РФ. К этому виду относится подавляющее число общественных отношений, которые могут одновременно регулироваться законодательными и исполнительными органами власти субъектов РФ, а также муниципальными органами.

Нередки случаи, когда подзаконное регулирование опережает законодательное, что в принципе не является противоправным. Вместе с тем, определяя круг вопросов, по которым издаются и законы, и подзаконные акты, следует руководствоваться целым рядом требований о приоритете закона, сформулированных и закрепленных в Конституции РФ и законах о правотворчестве субъектов РФ. На практике это положение означает, что законом должны быть урегулированы основные вопросы. Если такой вопрос ранее был урегулирован подзаконным актом, то последний должен быть отменен либо приведен в соответствие с изданным законом.

Индивидуальная, или исключительная, правотворческая подведомственность — это те общественные отношения, регулирование которых закон относит к ведению конкретного правотворческого лица.

Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» причисляет к исключительному ведению законодательных органов государственной власти субъектов РФ, например, права принимать устав соответствующего субъекта РФ и поправки к нему, утверждать региональный бюджет и отчет о его исполнении.

В отношение технической стороны процесса подготовки и издания нормативных актов субъектов РФ еще раз отметим, что субъекты придерживаются правил, установленных на федеральном уровне, исходя из принципа иерархичности как государственной власти в целом, так и ее ветвей, т.е. исполнительные органы субъектов РФ ориентируются на нормы, регламентирующие правотворчество федеральных органов исполнительной власти. Так же поступают или, по крайней мере, должны поступать и региональные законодательные органы.

  • [1] Горохова С. С. Юридическая техника. С. 231.
  • [2] См.: Самсонов В. Н., Самсонова Е. В. Участники правотворческого процесса субъектов РФ // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Философия.Социология. Право. 2007. Вып. 9 (Т. 2).
  • [3] Там же.
  • [4] Каменская Е. В. Региональное правотворчество в Российской Федерации (вопросы теории) : автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 12.
  • [5] Проблемы общей теории права и государства : учебник / иод общ. ред. В. С. Нсрсе-сянца. М.: Норма, 2004. С. 373.
  • [6] Горохова С. С. Юридическая техника. С. 234.
  • [7] См.: Самсонов В. II., Самсонова Е. В. Участники правотворческого процесса субъектов РФ.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >