Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Посмотреть оригинал

Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды в зарубежных государствах

США: органы управления

В США природоохранительное законодательство — быстро развивающаяся отрасль, включающая нормы различных отраслей материального и процессуального права: гражданского, административного, финансового, уголовного. Оно имеет три цели: предотвращать ущерб природе и окружающей среде; обеспечивать неуклонное применение, соблюдение и исполнение правил по ее защите во всех сферах частной и производственнохозяйственной деятельности; привлекать к ответственности виновных в нарушении установленных обязательных требований в области охраны природы.

Сфера государственного управления США передана в ведение президента США. Формально вопросы организации, структуры и полномочий органов исполнительной власти должны решаться только в законодательном порядке. Однако Конгресс с 1939 г. уступил часть своих прав исполнительной власти. Реализует их президент США посредством планов реорганизации. Что же касается крупных реорганизационных реформ (упразднение министерств, независимых административных агентств и пр.), они должны проводиться только по закону Конгресса. Следует отметить и такую форму контроля Конгресса США, как законодательное закрепление функций и полномочий министерств и ведомств. Нередко Конгресс регламентирует и вопросы финансирования этих структур, что дает возможность корректировать и контролировать их деятельность.

В США три уровня государственного управления — федеральный, штатов и местный. Таким образом, органы государственного управления природопользованием в США представлены органами: федерального экологического управления (специализированные органы; органы отраслевого управления); штатов; местного управления. Важнейшим принципом американской государственности является принцип верховенства федерального права по отношению к правовым установлениям штатов: функционирование правовых систем штатов не должно нарушать конституцию США и законы страны, что совпадает с принципом верховенства федерального законодательства в России. В связи с этим подробно будут рассмотрены только вопросы управления органами федерального уровня.

В США действует Закон о национальной политике в области охраны окружающей среды, разработаны долгосрочные программы по предупреждению загрязнения атмосферы, водоемов и почвы производственными и бытовыми отходами. Предусмотрены конкретные предупредительные меры по ограждению окружающей среды от отрицательного влияния деятельности людей.

В сфере охраны окружающей среды и природопользования в США можно отметить: специализированный орган федерального экологического управления — Совет по качеству окружающей среды Исполнительного офиса президента, Агентство (министерство) по охране окружающей среды, наделенное широкими полномочиями по контролю за выполнением законодательства. В США большую роль в обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов играют другие органы власти: Департамент внутренних дел (Department of the Interior), Департамент сельского хозяйства (Department of Agriculture), Департамент здравоохранения и социального обеспечения (Department of Health and Human Services), Министерство юстиции США (Department of Justice) и другие министерства и ведомства (транспорта, торговли, энергетики, Федеральная администрация авиации, Атомная регулирующая комиссия, Армейский корпус инженеров)[1].

Совет по качеству окружающей среды Администрации Президента США {Council on Environmental Quality) в рамках исполнительного управления был создан на правах вспомогательного и совещательного органа и входит в Исполнительный офис (Канцелярию) Президента. Статус председателя и двух его членов, назначаемых президентом «с совета и согласия» Сената, основные требования к их квалификации определены в 1969 г. Законом о национальной политике в области природной среды НЭПА {The national Environmental Policy Act of 1969NEPA) и связаны с возможностью выполнять задачи, поставленные перед Советом. Члены Совета представляют различные области научных знаний, один из членов — обязательно высококвалифицированный юрист. Совет является независимой от других федеральных органов организацией и подчиняется непосредственно президенту. Функции Совета были определены в НЭПА, а уточнены и расширены в Законе об улучшении качества окружающей среды {The Environmental Colity Improvement Act) и Исполнительном приказе № 11514, изданном в дополнение к НЭПА. Результатом работы Совета стали: Закон об охране морской среды, о морском дампинге, Закон 1976 г. и поправка 1984 г. о твердых и опасных отходах. Основными функциями Совета являются: составление ежегодных докладов о состоянии окружающей среды, подготовка законодательной программы президента, контроль деятельности и координация мероприятий федеральных министерств и ведомств в области охраны окружающей среды.

Структурная и функциональная независимость Совета от хозяйственных органов способствует преодолению сугубо экономического, ведомственного подхода к использованию природных ресурсов и большей объективности при вынесении решений.

Агентство по охране окружающей среды США (U. S. Environmental Protection Agency — ЕРА) — правительственное учреждение США, в задачу которого входит защита здоровья населения и охрана окружающей среды. Оно было создано в декабре 1970 г. в системе исполнительных органов для общего руководства и единого контроля за загрязнением окружающей среды. Это независимое нехозяйственное агентство функционирует на правах министерства. ЭПА подотчетно президенту США и предоставляет ежегодные отчеты о финансовой деятельности Конгрессу США.

Основные функции Агентства: контроль за выполнением требований НЭПА; введение экологических стандартов; выдача разрешений; борьба с правонарушителями, включая применение мер юридической ответственности; ведение текущего контроля за соблюдением требований и предписаний по охране окружающей среды; координация деятельности по охране окружающей среды в стране; ведение мониторинга и научных исследований в области охраны окружающей среды и др. Арсенал управленческих средств, которыми пользуется аппарат ЭПА, включает и мониторинг окружающей среды с помощью станций слежения, расположенных в контрольных регионах по всей территории страны. ЭПА является главным федеральным ведомством по борьбе с загрязнением. Учитывая большой объем обязанностей, возложенных на ЭПА, природоохранное законодательство предусматривает возможность делегирования части полномочий ЭПА штатам. Штаты исполняют обязанности по выполнению стандартов.

Наряду с процессом консолидации усилий по управлению охраной окружающей среды в США идет процесс усиления экологических функций отраслевых министерств и ведомств, которые можно отнести к органам отраслевого управления. В административной структуре министерств и ведомств были созданы отделы или должности, на которые возлагались обязанности по выполнению положений ЭПА. Влияние НЭПА на организацию, функции и деятельность федеральных органов имело всеобъемлющий характер, соблюдение его требований было невозможно без изменения всего порядка регулирования, планирования, финансирования и реализации проектов. Концепция рационального природопользования стала частью комплексной концепции устойчивого развития, которая, в свою очередь, легла в основу экологической политики государства. На отраслевые министерства и ведомства возложено выполнение мер, направленных на борьбу с негативными явлениями и изменениями в окружающей среде в процессе хозяйственной деятельности. Дополнительные обязанности складывались под влиянием отраслевых нормативных правовых актов (законов, регулирующих водные и земельные отношения, регламентирующих использование пестицидов, об охране животного мира и др.). Таким образом, на федеральном уровне функционирует система исполнительных органов, осуществляющих различные функции по охране окружающей среды.

В системе Департамента внутренних дел функционируют: Бюро по управлению земельными ресурсами; Управление горных работ; Бюро управления энергией океана; Бюро по защите прав и безопасности окружающей среды; Управление доходов природных ресурсов; Служба национальных парков; Служба охраны рыб и диких животных; Геологическая служба; Бюро мелиорации.

Деятельность Департамента связана с выполнением федеральных мероприятий по вовлечению природных ресурсов в хозяйственный оборот. Среди его основных хозяйственных функций — разработка полезных ископаемых на суше и континентальном шельфе, выполнение некоторых водохозяйственных проектов, мероприятий по стимулированию развития животноводства, ведению рыбного и охотничьего хозяйств. Одновременно он выполняет существенные обязанности по охране и рациональному использованию природных ресурсов.

Бюро по управлению землями подчиняется помощнику министра. В настоящее время основные полномочия и компетенция этого органа сконцентрированы в Федеральном законе о земельной политике и управлении 1976 г. Полномочия Бюро включают использование поверхности земли и недр на состоящей в его ведении территории, а также управление использованием недр земли на площади 370 млн акров, входящих в ведение других федеральных ведомств. На подведомственной территории Бюро по управлению землями осуществляет регулирование землепользования, в основе которого лежит принцип комплексного, многоцелевого и рационального использования природных ресурсов, сочетание и соизмерение хозяйственно-экономической деятельности с задачами по охране окружающей среды на основе региональных планов землепользования. Одной из основных задач бюро является предоставление федеральных земель и ресурсов для разработки энергетических и минеральных ресурсов. Оно заключает двусторонние и многосторонние контракты с другими организациями по управлению использованием пастбищных земель с целью их рационального и продуктивного использования. Постоянной обязанностью Бюро по управлению землями остается ведение инвентаризации пастбищных земель. Оно также отвечает за сохранение и воспроизводство лесов в процессе заготовки древесины. В комплекс его полномочий входят и специфические природоохранные функции. Особой охране подлежат земли Бюро по управлению землями, обладающие уникальными природными качествами, позволяющими включить их в Систему охраняемой дикой природы.

Управление горных работ (OSM, или OSMRE) имеет три основные функции: регулирование действующих шахт, восстановление земель, пострадавших от добычи поверхности и заброшенных шахт, предоставление ресурсов для оказания технической помощи, обучения и развития технологий.

Бюро управления энергией океана {по управлению Ocean Energy — ВОЕМ) ответственно за управление природными и экономическими ресурсами, обеспечение эффективного управления в области альтернативных возобновляемых источников энергии, таких как ветер и волны океана, а также обычных энергетических и минеральных ресурсов на континентальном шельфе, включая экологически безопасную разведку, разработку и добычу нефти и природного газа.

Управление доходов от природных ресурсов ( ONRR) собирает, учитывает и проверяет доходы от природных ресурсов и энергии всех штатов, управляет и обеспечивает полную выплату доходов, причитающихся за развитие энергетических и природных ресурсов страны на внешнем континентальном шельфе и на суше. При выполнении этой важной роли оно собирает в среднем более 10 млрд долл. США в виде годового дохода — одного из крупнейших источников неналоговых доходов федерального правительства.

Бюро по защите прав и безопасности окружающей среды (ВSEE) осуществляет функции охраны безопасности и экологического контроля, выполнением которых ранее занималась Служба управления минеральными ресурсами, в том числе проверкой расследования, вызовом свидетелей и сбором доказательств, взиманием штрафов, запретом или приостановкой деятельности, надзором за безопасностью.

Служба национальных парков создана в 1916 г. Перед ней поставлена задача управлять национальными парками и памятниками для сохранения ландшафта, природных и исторических объектов, находящихся там диких животных и предоставления этих территорий для посещения таким образом, чтобы передать их будущим поколениям в естественном ненарушенном состоянии. Управление национальными парками осуществляется на основе территориальных планов их охраны и использования, составляемых Службой для каждого парка.

Служба охраны рыб и диких животных является федеральным ведомством, выполняющим специальные обязанности по охране мигрирующих птиц, отдельных видов млекопитающих и спортивных видов рыб. Охрана животного мира США осуществляется данной Службой в двух направлениях: путем создания особого режима природопользования на территориях национальных заповедников диких животных и путем регулирования охоты, торговли и импорта отдельных видов животных. Она уполномочена издавать правила природопользования, устанавливать запреты и разрешения. Управление заповедниками осуществляется на основе планов. Служба охраны рыб и диких животных является основным федеральным ведомством, отвечающим за выполнение Закона об охране морских млекопитающих, исчезающих видов и др. (1972), Закона об устойчивом рыболовстве (1996). Она выдает разрешения на охоту, определяет сезоны и методы охоты, уполномочена устанавливать мораторий на отлов, экспорт и импорт морских млекопитающих, привлекать нарушителей к юридической ответственности.

Региональное отделение Службы охраны рыболовства и диких животных па Аляске является ведущим учреждением правительства США в составе рабочей группы Арктического сове та но сохранению арктической флоры и фауны. В этом качестве сотрудники службы на Аляске руководят международными исследованиями по полярным морским птицам и составлению комплексной карты арктической растительности, которая создаст основу для оценки будущих изменений.

Геологическая служба — основное федеральное ведомство, занимающееся изучением и оценкой минеральных ресурсов в национальных и глобальных масштабах. Функционально служба — главным образом научно-исследовательская организация, ведущая работу по изучению геологической структуры Земли и минеральных ресурсов, водных ресурсов, топографических исследований и картографии, сбору и анализу информации о Земле и других развивающихся в земной поверхности процессах, приводящих к стихийным бедствиям. Геологическая служба проводит инвентаризацию всех федеральных земель по наличию в них минералов для дальнейшей сдачи их в аренду, проводит техническую экспертизу намечаемых работ и дает их экономическую и экологическую оценку, имеет также контрольно-надзорные полномочия. В случае обнаружения нарушений требований по охране окружающей среды может ограничить или запретить проведение работ. В целях проверки соблюдения этих требований она вправе регулярно инспектировать места разработок полезных ископаемых.

Бюро мелиорации занимается общим руководством и регулированием водопользования. В полномочия Бюро входят: развитие водных ресурсов в сочетании с мерами по охране вод и других природных ресурсов, орошение земель, борьба с эрозией почв, охрана рыб и диких животных при сооружении и эксплуатации водохранилищ, развитие рекреации, ирригация засушливых штатов. Водохозяйственные проекты реализуются Бюро и самостоятельно, и совместно с частными организациями, органами штатов и местными органами на основе контрактов. Земли вокруг водохранилищ, относящиеся к другим федеральным ведомствам, могут быть переданы в юрисдикцию Бюро рекламации (.мелиорации) специально для охраны среды обитания.

Министерство сельского хозяйства представляет собой мощное отраслевое министерство федерального правительства, основные обязанности которого выполняются семью оперативными управлениями. Основные экологические обязанности в связи с регулированием сельскохозяйственного производства выполняются Управлением по природным ресурсам и охране окружающей среды. Оно состоит из двух подразделений: Службы охраны природных ресурсов и Службы леса[2]. Служба охраны природных ресурсов занимается решением проблемы эрозии природных ресурсов и выполняет основную часть федеральных почвоохранных программ. Она проводит комплексную оценку сельскохозяйственных земель, вод и других природных ресурсов, видов природопользования и природоохранных мероприятий, ведет прогнозирование способности сельскохозяйственных природных ресурсов удовлетворять потребности страны, исполняет федеральную программу малых водосборов, содействует местным органам, фермерам и сельскохозяйственным кооперативам по разработке планов охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Служба финансирует и оказывает техническую помощь фермерам, частным землевладельцам по рекультивации земель на местах отработанных шахт.

Основной функцией Службы леса является управление использованием природных ресурсов Системы национальных лесов и Системы национальных лугов в соответствии с назначением этих федеральных территорий. Предоставление лесов в пользование осуществляется Службой леса на основе планов, составляемых для каждого национального леса и девяти регионов. В соответствии с Законом об изучении экосистем лесов и атмосферного загрязнения (1988) эта служба ведет научно-исследовательскую работу и наблюдение за состоянием лесов.

Национальная океаническая и атмосферная администрация работает в структуре Министерства торговли. Функции администрации включают: изучение и оценку атмосферных явлений (включая метеорологическую службу), научные исследования в области океанографии, береговое и геодезическое наблюдения, управление морскими заповедниками, сотрудничество со штатами в области управления береговой зоной, изучение и регулирование промыслового рыболовства, охрану и регулирование использования некоторых видов морских млекопитающих. Национальная океаническая и атмосферная администрация обеспечивает поддержание баланса, комплексное изучение и координацию действий но управлению использованием живых природных ресурсов океана, ведет наблюдение и прогнозирует состояние атмосферы, океана, Солнца и космического пространства, изучает и оповещает о стихийных явлениях природы, дает оценку долгосрочных последствий изменений в экологической обстановке. Структура Национальной океанической и атмосферной администрации состоит из центрального аппарата при администраторе и пяти оперативных управлений — это Национальная служба морского рыболовства, Национальная океаническая служба, Национальная метеорологическая служба, Национальная служба спутниковой информации по окружающей среде, Управление научных исследований в океане и атмосфере.

Армейский корпус инженеров Министерства сухопутных войск представляет собой материально-техническую службу министерства, входящего наряду с Министерством военно-воздушных, военно-морских сил и корпуса морских пехотинцев в Министерство обороны. Он выполняет широкий комплекс водохозяйственных мероприятий. Основное место среди них занимают проекты по развитию навигации: сооружение каналов, плотин и водохранилищ, улучшение порогов, бухт, прокладка водных путей. На местах Армейский корпус инженеров имеет штатные единицы квалифицированных специалистов по экологии, отвечающих за выполнение порядка водоснабжения. Кроме мер по предотвращению негативных воздействий хозяйственной деятельности на окружающую среду в работе корпуса инженеров значительное место занимают функции чисто природоохранного характера. Часть его проектов имеет своей целью только охрану и улучшение качества вод.

Министерство транспорта (Минтранс) выполняет задачу по созданию и улучшению национальной транспортной системы с учетом национальной задачи охраны окружающей среды (Закон 1966 г.). В Минтранс входит девять Управлений. Основные полномочия по охране окружающей среды выполняют Служба береговой охраны, Федеральная администрация авиации. Деятельность Службы береговой охраны по охране окружающей среды регулируется Законом о контроле за загрязнением вод, Законом о безопасности портов и водных путей, Законом о морском дампинге (1972). Она является администратором федерального финансового фонда на очистку любых разливов нефти и опасных веществ, устанавливает правила для оборудования, предназначенного для хранения нефти и опасных веществ, предупреждения разливов. Специальные суда этой службы осуществляют регулярный контроль за соблюдением этих правил.

Основной задачей Атомной регулирующей комиссии является регулирование использования атомной энергии (в мирных, невоенных целях) для обеспечения безопасности и охраны здоровья человека и охраны окружающей среды. Свою работу Комиссия выполняет посредством пяти комиссионеров во главе с председателем, пяти региональных отделов во главе с администраторами. Текущую оперативную работу выполняют четыре отдела. Деятельность Атомной регулирующей комиссии закреплена Законом об атомной энергии 1954 г. с поправками.

Министерство энергетики вносит большой вклад в обеспечение экологической безопасности мероприятий по использованию энергетических ресурсов. С помощью шести оперативных подразделений министерство управляет подземными хранилищами радиоактивных отходов, разрабатывает методы их безопасного хранения, распоряжается фондом радиоактивных отходов.

Используя право независимости в административных вопросах, каждый штат создал собственную систему природоохранных органов. Системы органов экологического управления штатов можно подразделить на четыре типа.

Управление ориентировано на хозяйственно-ресурсовый подход. Этот тип экологического управления характерен для штатов со значительной федеральной или штатной собственностью на землю. Ключевую роль здесь играют Министерства природных ресурсов, регулирующие использование и охраняющие почти все природные ресурсы. Остальные министерства участвуют в управлении, но их роль менее значима.

Управление ориентировано на охрану здоровья населения, ключевая позиция принадлежит Министерству здравоохранения. Этот тип экологического управления характерен для штатов, где проблема охраны окружающей среды проявилась с наибольшей интенсивностью как вред, наносимый здоровью человека производственными и муниципальными отходами. Министерства здравоохранения в подобных штатах выдают разрешения по любым воздействиям на природную среду с учетом влияния на физическое и психическое состояние здоровья населения, планируют и организовывают осуществление всех мероприятий по охране окружающей среды. Данной системе управления свойственно и участие других министерств — в дополнение к своим основным функциям выполняющих отдельные обязанности по охране окружающей среды.

Управление в высшей степени консолидировано, существует суперагентство или министерство по охране окружающей среды и регулированию природопользования, другие экологические органы координируются агентством или министерством, или их нет совсем. Органы третьего типа имеют наибольшее распространение. Суперагентства или министерства выполняют все функции по регулированию и контролю в области природопользования и охраны природы.

Управление в высшей степени рассредоточено, экологических органов более десятка, и ни один из них не занимает лидирующего положения. Подобной системе управления свойственно наличие множества различающихся по функциям и полномочиям природоохранных органов. Это министерства, агентства, временные и постоянные комиссии, функционирующие под руководством губернатора.

Сильно развиты юридические службы штатов. Специально для защиты природоохранных интересов органов штатов в судах созданы отделы в министерствах юстиции. Юридические отделы обеспечивают принудительное выполнение законодательных требований и решений других правовых вопросов.

Органы местного управления представлены различными типами местных правительств, муниципалитетами, региональными органами, школьными округами и др. Органы графства, муниципалитета, тауишииа, округа независимы друг от друга. В каждом графстве, муниципалитете, таун- шипе имеются самостоятельно формируемые представительные органы (легислатура) и исполнительные советы, которые нанимают постоянных работников (исполнительный аппарат). Органы местного управления осуществляют практическое решение некоторых задач. Функции охраны окружающей среды по содержанию неодинаковы в различных графствах, муниципалитетах, тауншипах. В большинстве случаев внимание обращено на рациональное использование и охрану земель, вод, атмосферного воздуха, благоустройство и борьбу с загрязнением территории твердыми отходами. Также уделяется внимание охране растительного и животного мира, борьбе с шумом и т.д. В некоторых графствах функции управления охраной окружающей среды переданы неспециализированным органам: местного планирования, архитектуры и строительства, здравоохранения, коммунального хозяйства, транспорта, полиции и т.п. В других графствах образованы специальные подразделения — департаменты охраны окружающей среды. В некоторых графствах, муниципалитетах, тауншипах образованы органы экологического управления универсального профиля, в чью компетенцию входят все вопросы природопользования и регулирования использования природных ресурсов на местном уровне.

В современном обществе США имеют один из самых отлаженных правовых механизмов в мире и являются лидером по решению экологических проблем. Данным государством накоплен большой опыт эффективного регулирования природопользования в условиях рыночной экономики, который следовало бы учесть при совершенствовании российского законодательства.

  • [1] Бринчук М. М. Экологическое право.
  • [2] Волков А. М.} Лютягина Е. А., Линьков А. С. Органы управления природопользованиеми охраной окружающей среды в США // Вестник РУДН. Сер.: Юридические науки. 2010.№3. С. 75-8 Г
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы