Правовое регулирование осуществления государственного бюджетного контроля в СССР

Уже в начале создания советских органов управления государства новые власти пошли по пути создания централизованной системы бюджетного контроля, что, естественно, не могло ни повлиять на дальнейшее развитие советской системы бюджетного контроля.

14 (27) ноября 1917 г. на заседании ВЦИК был обсужден проект Декрета о рабочем контроле. На следующий день проект был принят Совнаркомом. В декабре 1917 г. Совнарком РСФСР принял декреты «Об образовании в составе Коллегии Комиссариата Государственного контроля», «О правах Народного Комиссара по Государственному контролю в Совете Народных комиссаров». Фактически Государственный контроль в тот период времени подчинялся В ЦИК.

Фактическая ревизия как форма контрольной работы была введена в практику органов государственного контроля еще в январе 1918 г.: 18 (31) января 1918 г. Совнарком принял Декрет «Об образовании Центральной контрольной коллегии, местных учетно-контрольных коллегий и контрольных комиссий». Это было фактически началом создания в Советском государстве единых органов контроля по всей стране. Однако порядок и методы осуществления такого рода ревизии получили законодательное оформление лишь в конце ноября 1918 г. в «Правилах о предварительной и фактической ревизии хозяйственной, финансовой и промышленной деятельности советских и общественных учреждений и предприятий» от 26 ноября 1918 г. Эти Правила вместе с «Общей инструкцией по Рабоче-крестьянской инспекции» стали регулировать ее ревизионную деятельность.

10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов принял Конституцию РСФСР, в соответствии с которой Наркомат Государственного контроля стал органом исполнительной власти, а 7 февраля 1920 г. он был преобразован в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (Раб- крин).

В начале 1920 г. произошла реорганизация Госконтроля. 7 февраля ВЦИК принял Декрет «О рабоче-крестьянской инспекции». Народный комиссариат Государственного контроля постановлением ВЦИК преобразовался в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (далее НК РКИ) с включением в него ведомственных инспекций. За НК РКИ сохранились все функции Государственного контроля.

После образования в конце 1922 г. СССР в процессе формирования общесоюзных органов государственного управления было разработано и 12 ноября 1923 г. утверждено Положение о Народном Комиссариате РКИ ЦИК СССР, в соответствии с которым на Рабкрин была возложена обязанность тщательно изучать бюджет Союза и союзных республик и местные бюджеты, учитывать опыт их исполнения с точки зрения финансовой реальности и хозяйственной целесообразности, давать заключения по отчетам исполнения росписи государственных доходов и расходов, составляемых народными комиссариатами финансов СССР и союзных республик.

В дальнейшем продолжается централизация государственного контроля. Так, с целью усиления партии в административно-хозяйственной системе государства в апреле 1923 г. происходит объединение Центральной контрольной коллегии (ЦКК) и НК РКИ, таким образом создается единый орган - ЦКК - РКИ.

Положение о Финансово-контрольном управлении было утверждено Наркомфином СССР и НК РКИ 21 декабря 1923 г. Пункт 4 ч. II указанного Положения закреплял структуру органов финансового контроля СССР. Так, определялось, что «финансовый контроль состоит из: а) Финансовоконтрольного управления Союза ССР; б) финансово-контрольных управлений союзных республик; в) контрольно-бухгалтерских управлений в автономных республиках и в губерниях и областях (губернских и областных контролей); г) специальных контрольных частей при управлениях или правлениях транспорта». При этом п. 15 устанавливал, что «Финансово-контрольные управления союзных республик проводят свою работу в пределах исполнения республиканских бюджетов и особых поручений Финансово-контрольного управления НКФ Союза ССР».

12 ноября 1923 г. ЦИК СССР утвердил Положение о народном комиссариате рабочее-крестьянской инспекции. Согласно ему, НК РКИ признавался основным органов Советской власти по проведению в жизнь мероприятий, способствующих усовершенствованию государственного аппарата, приспособлению его к задачам социалистического строительства.

В улучшении работы по учету и отчетности важное значение имело создание при Наркомате РКИ СССР института государственных бухгал- теров-экспертов (ИГБЭ). 18 августа 1925 г. Совнарком СССР утвердил Положение об институте, согласно которому создавалась сеть центральных и местных органов государственной бухгалтерской экспертизы. Положение предусматривало создание при Наркоматах РКИ союзных республик бюро, при местных органах Рабкрина действовали губернские, окружные и уездные государственные бухгалтеры-эксперты.

На ИГБЭ была возложена обязанность делать заключения по всем вопросам счетоводства и отчетности, производить экспертизу по требованию судебных и административных органов, проводить научную разработку вопросов учета и отчетности.

  • 16 ноября 1926 г. постановлением Совнаркома СССР вместо Финансово-контрольного управления Наркомфина СССР образуется Главное управление Госфинконтроля. Территориально в его составе создаются управления и отделы при Наркомфинах союзных республик и местных 27 финансовых органов. Однако самостоятельно Госфинконтроль просуществовал недолго, в 1930 г. решением ЦИК и СНК СССР он был реорганизован, а его функции перешли органам РКИ.
  • 9 декабря 1932 г. Постановлением СНК на Наркомфин и его местные органы были возложены полномочия по проведению ревизий бюджетных учреждений и хозяйственных организаций. В это же время было принято временное положение о финансово-бюджетных инспекциях Наркомфина СССР, Наркомфинов союзных республик и местных финансовых органов.

В 1934 г. ЦКК — РКИ упраздняется. Вместо него создаются Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) со своим аппаратом в центре и постоянными представителями в республиках, краях и областях и Комиссия советского контроля при СНК СССР.

  • 23 октября 1937 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР в составе Наркомфина СССР вместо финансово-бюджетной инспекции образуется Контрольно-ревизионное управление, имеющее свои территориальные отделения. Положение о Контрольно-ревизионном управлении утверждено постановлением СНК СССР 9 мая 1938 г.
  • 6 сентября 1940 г. Президиум Верховного Совета СССР принял Указ об образовании Народного комиссариата государственного контроля СССР, а 15 октября того же года Совет Народных комиссаров СССР утвердил Положение о Наркомате госконтроля СССР. На Народный комиссариат госконтроля СССР возлагалась задача осуществления контроля за учетом и расходованием государственных средств и материальных ценностей, находящихся в распоряжении государственных, кооперативных и других общественных организаций, учреждений и предприятий, а также проверка исполнения решений Правительства СССР. В соответствии с Положением о Наркомате к участию в контрольных мероприятиях предусматривалось привлечение экспертов и других сведущих лиц.

Наркомат осуществлял свою деятельность в условиях сталинского планирования, которое отличалось жестким контролем и детальной регламентацией деятельности предприятий и ведомств, высокой трудовой дисциплиной (с 1940 г. действовали уголовные меры наказания за нарушения трудовой дисциплины), сдельно-премиальной оплаты труда, всемерно направленной на рост производства.

В годы Великой Отечественной войны работа государственного контроля была подчинена задаче быстрейшего разгрома врага. Наркомат государственного контроля осуществлял систематический оперативный контроль за выполнением решений Государственного комитета обороны и Совнаркома СССР по обеспечению поставок сырья, материалов, полуфабрикатов оборонной промышленности. Большая работа была проделана Наркоматом по контролю за ходом эвакуации промышленных предприятий на восток и восстановлению их на новых местах, в вопросах экономного расходования электроэнергии, топлива, металла и продовольствия.

В послевоенный период во главу угла контрольной финансовой деятельности были поставлены вопросы укрепления дисциплины в выполнении каждым предприятием установленных заданий по объему и качеству продукции, повышения производительности труда, улучшения использования производственных мощностей, осуществления строжайшего режима экономии, выполнения заданий по снижению себестоимости, усиления контроля за состоянием учета, сохранностью и расходованием материальных ценностей и денежных средств, искоренению растрат, хищений и злоупотреблений.

В послевоенный период реформа бюджетного контроля в СССР продолжается. Так, контроль становится основной задачей Министерства финансов СССР и местных финансовых органов. Бюджетный контроль осуществлялся при составлении проектов бюджетов, рассмотрении финансовых планов и смет, в процессе финансирования учреждений и предприятий и взимания установленных законом государственных доходов и налогов, а также путем анализа как периодической, так и годовой отчетности предприятий и учреждений.

Министерство финансов СССР и его местные органы свою контрольную работу осуществляли в соответствии с утвержденными планами, в которых указывались объекты проверок, исполнители и сроки проведения.

В 1952—1955 гг. деятельность государственного контроля была подчинена вопросам усиления режима экономии, состояния и развития сельского хозяйства, работы на целинных и залежных землях, улучшения использования производственных мощностей, совершенствования деятельности государственного аппарата, контролирования освоения капитальных вложений и ввода в действие новых мощностей, проверке исполнения постановлений правительства, контролю за исполнением бюджетных средств, повышению рентабельности производства, вопросам ведомственного контроля.

В СССР в послевоенное время важнейшим (но не единственным) финансово-контрольным учреждением было Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов СССР. Система контрольно-ревизионных органов Министерства финансов СССР строилась на началах централизации. Следовательно, не применялся принцип двойного подчинения — одновременно местному исполкому и вышестоящему ведомств}'. При этом все нижестоящие органы контрольно-ревизионного аппарата на местах подчинялись контрольно-ревизионным управлениям министерств финансов союзных республик.

В августе 1957 г. Президиум Верховного Совета СССР, в связи с новыми условиями, возникшими в результате расширения прав союзных республик и местных советских, хозяйственных органов, перестройки управления промышленностью и строительством, а также в целях усиления проверки исполнения решений правительства образовал Комиссию советского контроля Совета министров СССР. При этом союзно-республиканское Министерство государственного контроля СССР было упразднено.

На Комиссию советского контроля возлагался в том числе контроль за проведением строжайшего режима экономии, за правильным и целесообразным расходованием денежных средств и материальных ценностей.

В связи с новыми народнохозяйственными задачами и необходимостью усиления проверки исполнения решений правительства сверху донизу, а также в целях укрепления государственной дисциплины 22 июля 1961 г. Комиссия советского контроля Совета Министров СССР была преобразована в союзно-республиканский орган СССР — Комиссию государственного контроля Совета министров СССР (Госконтроль СССР).

На этом преобразования системы госконтроля не закончились. 27 ноября 1962 г. совместным постановлением ЦК КПСС, Президиума Верховного сСовета СССР и Совета министров СССР был образован общесоюзный Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета министров СССР и соответствующие органы на местах. Система, порядок формирования и задачи вновь созданного Комитета стали определяться Положением о Комитете и соответствующих органах на местах, утвержденным постановлением ЦК КПСС и Совета министров СССР от 20 декабря 1962 г., а также Положением о группах и постах содействия комитетам партийно-государственного контроля, утвержденным общесоюзным Комитетом партийно-государственного контроля 30 июня 1964 г.

К 1965 г. система управления была реформирована. В свою очередь это потребовало реформирования органов государственного контроля. Исходя из новых условий и задач, в декабре 1965 г. было принято решение о преобразовании органов партийно-государственного контроля в органы народного контроля, массовым звеном которых становились группы и посты народного контроля. Система органов народного контроля стала определяться Законом «Об органах народного контроля в СССР» от 9 декабря 1965 г. и принятым на его основе Положением об органах народного контроля в СССР, а также законами об органах народного контроля союзных и автономных республик. Система органов народного контроля стала включать в себя Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных республик (при этом функции Комитета народного контроля РСФСР были возложены на Комитет народного контроля СССР), комитеты народного контроля автономных республик, краев, областей, автономных областей, округов, городских и районных комитетов народного контроля, а также группы и посты народного контроля при сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся, на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях и воинских частях.

На органы народного контроля возлагался систематический контроль за экономным расходованием трудовых, материальных ресурсов и денежных средств. В числе мер воздействия, применяемых комитетами народного контроля, использовались денежные начеты. Денежные начеты налагались в соответствии с утвержденными Советом министров СССР от 4 августа 1969 г. правилами и применялись в отношении лиц, которые своими действиями причинили материальный ущерб государству, кооперативно- колхозным или общественным организациям и предприятиям. Денежный начет, налагаемый комитетами народного контроля, являлся средством полного или частичного возмещения ущерба, причиненного действиями того или иного должностного лица.

В соответствии с новой Конституцией 1977 г. вторая сессия Верховного совета СССР десятого созыва 30 ноября 1979 г. приняла Закон СССР «О народном контроле в СССР». В соответствии с национально-государственным устройством страны органы народного контроля были представлены Комитетом народного контроля СССР, комитетами народного контроля союзных республик, комитетами народного контроля автономных республик, автономных областей и автономных округов и т.д. В наиболее крупных административно-территориальных единицах — краях, областях, городах, сельских и городских районах — образовывались комитеты народного контроля со штатными государственными служащими.

Закон о народном контроле СССР определил полномочия контрольных органов. Они получили право давать соответствующим органам или должностным лицам обязательные для исполнения поручения о проведении ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий, колхозов, учреждений, организаций.

Важное значение для дальнейшего развития финансового контроля имел XXVI съезд КПСС (1981 г.). В «Основных направлениях экономического и социального развития СССР на 1981 — 1985 годы и на период до 1990 года» была отмечена необходимость обеспечения во всех звеньях народного хозяйства строгого режима экономии и бережливости, ведения решительной борьбы с бесхозяйственностью и расточительством, повышения ответственности за это министерств, ведомств и других органов управления, усиления контроля за результатами хозяйствования во всех звеньях экономики, совершенствования контрольно-ревизионной работы, повышения роли народного контроля, бухгалтерского учета и ведомственного контроля в обеспечении государственной дисциплины, сохранности социалистической собственности и соблюдения режима экономии, плановой и финансовой дисциплины.

Пятая сессия Верховного совета СССР 16 мая 1991 г. в числе законов, связанных с переходом к рыночной экономике, приняла закон о Контрольной палате СССР. В соответствии с данным законом Контрольная палата СССР получала право контроля за эффективным и производительным использованием государственного бюджета во всех без исключения органах государственной власти и управления. Через контроль за финансами предполагалось получить доступ к информации о принимаемых решениях и лицам, отвечающим за их принятие и исполнение. Контрольная палата учреждалась как высший орган финансово-экономического контроля в стране, действующий под руководством Верховного Совета СССР и подотчетный ему. На нее возлагались функции по осуществлению контроля за исполнением союзного бюджета и использованием союзной собственности, находящейся в ведении Союза ССР. При этом в процессе выполнения этой функции Контрольной палате было предписано сосредоточиться на контроле за расходованием средств из союзного бюджета с точки зрения их законности, целесообразности и эффективности путем проведения периодических проверок тех государственных органов, учреждений и организаций, в распоряжение которых эти средства выделялись. На Контрольную палату возлагался контроль за денежной эмиссией, использованием кредитных и валютных ресурсов исполнительными и распорядительными органами СССР и Государственным банком СССР. Не менее важным стало и то, что на Контрольную палату по поручению Верховного Совета СССР стал возлагаться контроль за использованием золотого запаса и алмазного фонда страны с учетом интересов СССР и республик. Такой контроль на ранее действовавшие в стране органы государственного контроля не возлагался.

Контрольной палате также было предоставлено право проверять финансово-хозяйственную деятельность государственных организаций, представительств и учреждений, действующих за рубежом и финансируемых из союзного бюджета. Кроме этого на нее возлагались весьма серьезные аналитические функции. По поручению Верховного Совета СССР она должна была производить экспертную оценку статей проектов союзного бюджета, финансово-экономической обоснованности проектов государственных программ и правительственных решений, проводить анализ экономического положения в союзных отраслях народного хозяйства, состояния ценообразования и других вопросов.

За время своей деятельности (с мая по декабрь 1991 г.) Контрольная палата провела анализ исполнения союзного бюджета и внебюджетных фондов за девять месяцев 1991 г. и ряд других проверок, ревизий, аналитических исследований и экспертиз. Были проверены деятельность Госбанка СССР по кассовому исполнению союзного бюджета, деятельность объединений и предприятий авиационной промышленности и общего машиностроения по использованию парка транспортных самолетов, проверена эффективность использования средств, выделяемых из союзного бюджета на оздоровление экологической обстановки в Приаралье, проведена экспертиза проекта Чрезвычайного союзного бюджета и Общесоюзного внебюджетного фонда стабилизации экономики на IV квартал 1991 г. и т.д.

В декабре 1991 г. в процессе ликвидации органов государственного управления СССР Контрольная палата СССР была упразднена.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >