Правовое регулирование государственного управления природопользованием и охраной природных ресурсов

Государственное управление в этой сфере направлено на обеспечение решения социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Зарубежный опыт

Постоянные реформы системы органов исполнительной власти, выполняющие государственные функции в области природопользования и охраны окружающей среды, которые вызваны критикой и недостаточной эффективностью их деятельности, требуют обращения к опыту других стран, в которых подобные государственные структуры являются стабильными элементам государственного управления и успешно осуществляют возложенные на них полномочия.

В Финляндии и Швеции достигнут высокий уровень сохранности окружающей среды, во многом благодаря созданному в этих странах экологическому законодательству. Стоит подчеркнуть, что в Швеции осуществлена кодификация экологического законодательства. Швецию отличает экологически ориентированное правосознание населения и традиции бережного отношения к природе. Но при этом значительна и роль государственного контроля в сфере охраны окружающей среды. Главная роль принадлежит Министерству окружающей среды Республики Финляндии и Министерству окружающей среды и природных ресурсов Королевства Швеция.

Министерство по охране окружающей среды Финляндии отвечает за экологическое управление в целом, включая вопросы загрязнения вод, сохранения биологического разнообразия, экологические аспекты территориального планирования и строительства. Основные полномочия данного Министерства определены Законом Финляндии «Об охране природы» 1996 г. и Законом «Об охране окружающей среды» 2000 г.

Закон об охране окружающей среды уполномоченные органы власти в области охраны окружающей среды подразделяет на органы государственной власти (Министерство окружающей среды, центры экономического развития, транспорта и окружающей среды, Финский центр окружающей среды (по вопросам контроля за оборотом озоноразрушающих веществ)) и органы местного самоуправления, уполномоченные в данной сфере.

В ведении Министерства по охране окружающей среды находятся Финский центр финансирования жилищного строительства и развития (ARA), Финский институт окружающей среды (SYKE), государственные региональные административные агентства, центры экономического развития, транспорта и окружающей среды (ELY).

Министерство также осуществляет координацию природоохранной деятельности Службы природного наследия, находящейся в структуре Лесного управления, а также контрольно-надзорным органом[1].

Установлено, что на землях лесов, находящихся в государственной собственности, специально уполномоченным органом в сфере обеспечения соблюдения собственно природоохранных норм и правил является Лесное управление. Его полномочия предусмотрены § 6 Закона о Лесном управлении 2004 г. и включают в себя: обеспечение режима особо охраняемых территорий; реализацию полномочий, предусмотренных законами о нетронутых территориях 1991 г., о рыболовстве 1982 г., об охоте 1993 г. и др.; организацию рекреационной и туристической деятельности; организацию охоты и рыболовства; осуществление контроля и надзора и др.

Финский институт окружающей среды (SYKE), созданный в 1995 г. путем реорганизации Национального совета по водным ресурсам и экологии, продолжает осуществлять функции: по междисциплинарным исследованиям в сфере охраны окружающей среды; подготовке предложений органам власти всех уровней; координации экологического мониторинга и участии в его проведении[2].

Надзорными органами в сфере охраны окружающей среды являются органы, уполномоченные в сфере безопасности потребительских рынков и санитарной безопасности, химической безопасности, промышленной безопасности; таможенные и пограничные органы в пределах установленной компетенции.

Центры экономического развития, транспорта и окружающей среды (ЭЛЮ) осуществляют функции административного надзора за соблюдением норм и требований в области сельского хозяйства.

В Финляндии выдача разрешений на занятие определенными видами экономической деятельности и осуществление контроля за соблюдением установленных условий ее осуществления возложена на сотрудников одних и тех же органов. В целях предотвращения коррупционных практик действует правило, согласно которому специалист, выдавший конкретное разрешение, не вправе проверять его соблюдение.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды установлены отдельным Законом об экологическом управлении на уровне муниципальных образований 1986 г.

Разрешительными полномочиями (полномочиями по выдаче разрешений на природопользование) наделены административные органы регионального управления (AVI). Эти органы были созданы в начале 2010 г. в рамках Проекта реформы регионального управления. В соответствии с реформой все региональные органы управления, включая территориальные органы, уполномоченные в сфере охраны окружающей среды и управления природопользованием, были упразднены. Вместо них создано 6 административных органов регионального управления (AVI) и 15 центров экономического развития, транспорта и окружающей среды (ЭЛЮ-центры).

Три сферы полномочий центров включают следующие направления: 1) экономическое развитие, занятость, компетентность и культура; 2) транспорт и инфраструктура; 3) окружающая среда и природные ресурсы. Указанные центры руководят деятельностью бюро занятости и экономического развития (ТЕ-бюро), а также контролируют работу этих бюро.

Таким образом, анализ структуры и полномочий природоохранных органов Финляндии позволяет предположить, что Министерство окружающей среды определяет и реализует государственную политику в сфере охраны окружающей среды. Ее реализация в сфере охраны природы также осуществляется Лесным управлением. На региональном и местном уровне наблюдается процесс централизации экологического управления посредством создания центров экономического развития, транспорта и окружающей среды (ЭЛЮ-центры).

Следует тем не менее учитывать, что в процессе централизации осуществляется взаимодействие природоохранных органов и органов отраслевого управления. Это обеспечивается за счет подчиненности указанных центров различным центральным ведомствам (Министерствам: труда и экономического развития; транспорта и связи, сельского и лесного хозяйства, образования и культуры, внутренних дел).

В Швеции также создан специализированный государственный орган Министерство окружающей среды Королевства Швеция.

В его компетенцию входит: разработка и реализация государственной политики в сфере обращения с химикатами, климата, утилизации и вторичного использования отходов; определение нормативов качества окружающей среды; принятие нормативных актов в сфере экологии; охрана здоровья населения от неблагоприятного воздействия экологических факторов; обеспечение экологической безопасности поселений и при осуществлении строительной деятельности (во взаимодействии с Министерством по здравоохранению и социальным вопросам); международное сотрудничество и взаимодействие в рамках Европейского Союза; охрана природы и биологического разнообразия; устойчивое развитие; охрана и использование вод и морей.

Министерство окружающей среды Швеции состоим из восьми отделов: по климату; окружающей природной среды; химикатов; экологического анализа; административный; правовой; международного сотрудничества; по связям с общественностью.

В ведении Министерства находится ряд агентств, фондов, компаний и других организаций. Например, Шведское агентство по защите окружающей среды (Naturvardsverket), Агентство по управлению морем и водами (SicAM), Агентство по радиационной безопасности, Инспекция энергетических рынков, Агентство по химикатам, Национальный совет но жилищу, строительству и планированию, Геологическая служба.

К вспомогательным консультационным органам в ведении Министерства относятся Шведский совет по экологическим, сельскохозяйственным наукам и территориальному планированию, Шведский совет по природопользованию, Шведский институт метеорологии и гидрологии (SMHI), Шведский институт экологических исследований (IVL), Королевский технологический институт (КТН), Институт окружающей среды Стокгольма. В целях реализации природоохранных мероприятий в Швеции созданы многочисленные фонды, за деятельность ряда которых отвечает Министерство окружающей среды. К ним относятся Фонд в поддержку Международного института экономических проблем промышленной экологии при Университете Лунда, Фонд стратегических разработок в сфере экологии (Mistra)*.

Важное место в обеспечении соблюдения законодательства принадлежит Шведскому агентству по охране окружающей среды, которое было создано в 1967 г. Основными его функциями являются: подготовка предложений по охране окружающей среды; осуществление нормотворческих функций по поручению правительства Швеции; контроль за соблюдением нормативных правовых актов в сфере охраны окружающей среды; нормативное и методическое обеспечение, а также координация контрольной деятельности на региональном и местном уровнях.

Координацию правоприменительной деятельности на национальном уровне осуществляет Совет по надзору и правилам (ToFR), которому подотчетен генеральный директор Агентства по охране окружающей среды. Данный Совет координирует на национальном уровне надзор за соблюдением Кодекса окружающей среды Швеции 1998 г. и принятых на его основании нормативных актов, обеспечение соблюдения которых возложено также на другие центральные органы, количество которых достигает 12.

На региональном уровне в Швеции надзор за соблюдением экологического законодательства осуществляют сотрудники губернских управлений, подчиняющихся губернаторам, а на местном — сотрудники 290 комитетов по окружающей среде и охране здоровья, созданных в муниципальных образованиях.

В Хельсинкском договоре о северном сотрудничестве между Данией, Финляндией, Исландией, Норвегией и Швецией, подписанном 23 марта 1962 г., предусмотрена возможность прямого взаимодействия сторон на уровне центральных органов власти в сфере охраны окружающей среды.

Таким образом, проведенный анализ показывает отсутствие единообразия систем органов власти, уполномоченных в области охраны окружающей среды, на национальном уровне в Финляндии и Швеции. Действительно, в отличие, например, от Норвегии, где основную нагрузку по надзору осуществляют скорее центральные [3]

органы власти (Норвежская природоохранная инспекция), в Швеции большая часть надзорных функций в сфере охраны окружающей среды осуществляется на региональном и местном уровнях. В Финляндии надзор за соблюдением природоохранного законодательства на землях государственного лесного фонда вообще передан в ведение органа, уполномоченного в сфере лесного хозяйства.

А. А. Никифоров отмечает, «что в Швеции, в отличие от Финляндии, с принятием Кодекса окружающей среды создана система экологических судов, которая включает пять судов регионального уровня, а также Экологический апелляционный суд. Они действуют в рамках системы судов общей юрисдикции, высшей инстанцией в которой является Верховный суд Швеции.

Уполномоченные в сфере охраны окружающей среды органы Швеции наделены весьма широкими полномочиями, которые включают право вмешательства в экологически опасную деятельность, в том числе право отзывать выданные разрешения. Решение об отзыве разрешения вступает в силу с момента его вынесения независимо от факта его обжалования в вышестоящих или судебных инстанциях и утрачивает силу только в случае положительного решения по апелляции»[4].

Правовые основы государственного управления природопользованием и охраной природных ресурсов определены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», Положении о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства от 29 мая 2008 г. № 404, Положении о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 и др.

Правительство РФ в этой области: обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Минприроды России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), включающего государственный мониторинг радиационной обстановки на территории РФ, а также в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства

и потребления, государственного экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

К полномочиям Минприроды России относится определение порядка: государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых; составления и ведения государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых; государственного учета юридических лиц, имеющих источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также количества и состава этих выбросов; составления схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта РФ; выдачи разрешений на содержание и разведение охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания; использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр и для разработки месторождений полезных ископаемых; ухода за лесами; представления отчета об охране и защите лесов и др.

Минприроды России организует подготовку и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды. Утверждает лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, а также государственную экспертизу проектов освоения лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, и т.д.

Минприроды России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему служб: Росгидромета, Росприроднадзора, Росводресурсов, Рослесхоза и Роснедр.

Росгидромет осуществляет функции но управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях. В пределах своей компетенции ведет государственный учет поверхностных вод и ведение государственного водного кадастра в части поверхностных водных объектов; Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении.

На Росгидромет возложена обязанность формирования и обеспечения функционирования государственной наблюдательной сети. Она организует и проводит работы по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы (защита сельскохозяйственных растений от градобития, регулирование осадков, рассеивание туманов) и др.

Росгидромет проводит мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды, государственному надзору за проведением работ но активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы. Осуществляет: лицензирование отдельных видов деятельности, отнесенных к компетенции Службы; руководство и контроль деятельности Российской антарктической экспедиции; обеспечение функционирования на территории РФ пунктов гидрометеорологических наблюдений и системы получения, сбора и распространения гидрометеорологической информации и др.

Положение о Росгидромете утверждено постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 372.

Значительная роль в области охраны природных ресурсов принадлежит Росприроднадзору, который осуществляет функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.

Росприроднадзор осуществляет в пределах своей компетенции федеральный государственный экологический надзор, включающий: а) федеральный государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; б) государственный земельный надзор; в) государственный надзор в области обращения с отходами, в области охраны атмосферного воздуха, использования и охраны водных объектов, охраны и использования особо охраняемых природных территорий федерального значения (за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения); г) государственный экологический надзор на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах и в территориальном море РФ, исключительной экономической зоне РФ, а также в области охраны озера Байкал; д) федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения; е) федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания на особо охраняемых природных территориях федерального значения; ж) федеральный государственный охотничий надзор на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Осуществляет функции но контролю за выполнением уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ переданных им полномочий Российской Федерации в области водных отношений, охраны и использования объектов животного мира с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, а также за расходованием средств, выделяемых на эти цели.

В полномочия Росприроднадзора входит выдача различных разрешений. Например, на использование объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ, а также находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; содержание и разведение объектов животного мира, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания на особо охраняемых природных территориях федерального значения; акклиматизацию новых для фауны РФ объектов животного мира, переселение объектов животного мира в новые места обитания, на гибридизацию объектов животного мира; ввоз (вывоз) в Российской Федерации зоологических коллекций; выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (за исключением радиоактивных веществ); транзит через территорию РФ ядовитых веществ; создание объектов размещения отходов в пределах своей компетенции и др.

Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400."

На Роснедра Положением о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденным постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 293, возложены функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. Так, Роснедра:

  • — организуют: а) государственное геологическое изучение недр и экспертизу проектов их изучения; 6) проведение геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр, конкурсов и аукционов на право пользования недрами, а также государственной экспертизы информации о разведанных полезных ископаемых;
  • — выдают, оформляют и регистрируют лицензии на пользование недрами; принимают решения о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр;
  • — осуществляют: отнесение запасов полезных ископаемых к кондиционным или некондиционным; выдачу заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешения на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений; рассмотрение и согласование проектной и технической документации на разработку полезных ископаемых; ведение государственного кадастра месторождений полезных ископаемых и т.д.

Рослесхоз осуществляет функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.

На Рослесхоз возложено осуществление: установления возрастов рубок; рассмотрения материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли других (иных) категорий; отнесение лесов к защитным лесам и выделение особо защитных участков, отнесение лесов к эксплуатационным, резервным лесам; государственной инвентаризации лесов; организации лесного семеноводства.

Рослесхоз является органом, осуществляющим государственный надзор в области семеноводства в отношении семян лесных растений при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), а также органом федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), пожарного надзора в лесах и др.

Рослесхоз осуществляет государственный мониторинг воспроизводства лесов, пожарной безопасности в лесах. Является заказчиком и оператором единой государственной автоматизированной информационной системы учета древесины и сделок с ней; проводит государственный учет лесных участков в составе земель лесного фонда.

Росводресурсы осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере водных ресурсов. В соответствии с Положением о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 282, в его полномочия входит: организация территориального перераспределения стока поверхностных вод, пополнения водных ресурсов подземных водных объектов; осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности; осуществление мероприятий по охране водоемов, а также по охране морей или их отдельных частей, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, осуществление мер по ликвидации последствий указанных явлений; ведение государственного водного реестра, включая государственную регистрацию договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование; Российского регистра гидротехнических сооружений; разработку, утверждение и реализацию схем комплексного использования и охраны водных объектов; гидрографическое и водохозяйственное районирование территории РФ и др.

В этой сфере выполняют управленческие функции и другие федеральные органы исполнительной власти, например, Минобороны России, МЧС России, Росрыболовство, Росреестр, Ростехнадзор и др.

Так, Ростехнадзор устанавливает методики разработки и установления нормативов предельно допустимых выбросов радиоактивных веществ в атмосферный воздух и нормативов допустимых сбросов радиоактивных веществ в водные объекты; порядок выдачи и форму разрешений на выбросы и сбросы радиоактивных веществ и т.д.

Ростехнадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами; органом государственного горного надзора. В его полномочия входит: установление методики разработки и определения нормативов предельно допустимых выбросов радиоактивных веществ в атмосферный воздух и нормативов допустимых сбросов радиоактивных веществ в водные объекты; порядка выдачи и форма разрешений на выбросы и сбросы радиоактивных веществ; осуществление контроля и надзора за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства в области обращения с радиоактивными отходами.

Ростехнадзор выдает разрешения: на право ведения работ в области использования атомной энергии работникам объектов использования атомной энергии; выбросы и сбросы радиоактивных веществ в окружающую среду; применение взрывчатых материалов промышленного назначения и на ведение работ с указанными материалами и др.

Росреестр осуществляет функции по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, землеустройства, государственного мониторинга земель, а также функции по государственной кадастровой оценке, осуществлению государственного земельного надзора.

К полномочиям Росреестра отнесены: ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства; проведение государственной кадастровой оценки; проведение землеустройства в соответствии с решениями федеральных органов государственной власти; подготовка землеустроительной документации для делимитации и демаркации государственной границы РФ, а также для установления границ субъектов РФ, границ муниципальных образований.

На Росреестр возложено осуществление: федерального государственного надзора в области землеустройства; государственного мониторинга земель в Российской Федерации (за исключением земель сельскохозяйственного назначения); государственного земельного надзора и др.

В процессе реализации контроля и надзора указанные органы вправе применять меры ограничительного, предупредительного, профилактического характера с целью предупреждения и пресечения нарушений законодательства в области природопользования и охраны природных ресурсов.

Административная ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования установлены в гл. 8 КоАП РФ.

  • [1] Finland’s environmental administration. 2011. Ministry of the environment, 2011. P. 1.
  • [2] OECD Environmental Performance Reviews: Finland 2009. OECD Publishing, 2009.P. 153.
  • [3] This is the Ministry of the Environment. Vaesteres : EDITA, 2011; OECD EnvironmentalPerformance Reviews: Sweden, 2004. OECD Publishing, 2004. P. 56—58.
  • [4] 2 Никифоров А. А. Организационно-правовые основы охраны окружающей среды в Швеции и Финляндии // Экологическое право. 2015. № 2. С. 36—39.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >