Методы финансирования пенсионных систем и введение накопительных компонентов

В последние два десятилетия центром дискуссии о дальнейших путях развития пенсионных систем являлся выбор между двумя моделями финансирования пенсионной системы — распределительной и накопительной, основанной на индивидуальных счетах и находящейся в управлении частных компаний. Причем замена распределительных систем накопительными часто рассматривалась как панацея, способная разрешить все существующие проблемы.

Следует отметить, что пенсионные системы, созданные и окрепшие в течение XX в., в подавляющем своем большинстве базировались на распределительном принципе, или принципе солидарности поколений. Такой подход к организации пенсионных систем предполагал социальный контракт, регулирующий отношения между поколениями через посредство общественных институтов. В каждый момент времени работающее поколение финансировало выплату пенсий нынешним пенсионерам под обязательства общества, что следующее поколение работающих будет отчислять адекватную часть своего текущего дохода на их пенсионное обеспечение.

Таким образом, распределительный метод финансирования пенсионных систем базируется на текущих поступлениях страховых: взносов, которые используются для выплаты пенсий в том же периоде. В случае если все поступившие взносы расходуются на выплату текущих пенсий (кроме резерва на покрытие текущего дефицита пенсионной системы и непредвиденных дополнительных расходов), то система носит полностью распределительный характер.

Накопительное финансирование предусматривает предварительную аккумуляцию средств, необходимых для выплаты будущих пенсий, их размещение на финансовых рынках для получения инвестиционного дохода. Если современная стоимость накопленных резервов равна современной стоимости обязательств по выплате пенсий, пенсионная система является полностью накопительной.

При этом следует иметь в виду, что такая система может носить коллективный характер и не быть персонализированной. В действительности практически все существующие накопительные системы основаны на использовании индивидуальных счетов и носят индивидуально-возмездный характер. В конце периода накопления аккумулированные на индивидуальном счете средства и полученный инвестиционный доход обычно конвертируются в периодическую выплату — аннуитет (хотя возможны и иные формы изъятия средств). Отметим, что аннуитет — обобщающее название для всех видов страхования ренты (пенсий в том числе), означающее, что страхователь вносит страховщику (единовременно или в рассрочку) некоторые сумму денег для обеспечения периодических регулярных выплат застрахованному в течение определенного периода времени или пожизненно.

Пенсионные системы, использующие распределительный механизм финансирования, но создающие значительные резервные фонды, предназначенные для предварительного фондирования части будущих пенсионных обязательств, могут быть названы частично накопительными. В рамках таких систем накопление средств носит обезличенный, коллективный характер. Классическими примерами последних являются системы государственного пенсионного страхования США и Швеции.

Теоретическими постулатами распределительного метода финансирования пенсионных систем служит принцип солидарного обмена ресурсами между поколениями работающих и пенсионеров. Краткосрочная форма сбора и распределения пенсионных средств позволяет легко достигать сбалансированности ресурсов, что придает системе устойчивый и надежный характер.

Обязательный (факультативно-обязательный) характер внесения страховых платежей страхователями (работниками и работодателями) отражен в английском названии распределительного метода — pay- as-you-go (в переводе «плати сразу»). Платежеспособность и сохранность средств при его использовании объясняется защитой ресурсов от инфляции, которые не успевают обесцениться из-за короткого периода их нахождения (1—3 месяца) между субъектами правоотношений: страхователями — страховщиками — застрахованными.

Метод финансирования пенсионных систем, основанный на создании долгосрочных накопительных капитализируемых ресурсов, называют накопительным (фондируемым или капитализированным), что связано с долгосрочным по времени нахождением средств (до 40 лет и более) после их внесения страхователями страховщикам в форме капитализированных активов. При этом страховщики выполняют, по сути дела, две финансовые операции при получении средств и при их возврате застрахованным:

  • — размещают ресурсы с помощью различного рода инвестиционных программ;
  • — после выхода работников на пенсию страховщики переводят ресурсы от инвесторов и покупают аннуитеты для пенсионеров в форме пожизненных выплат застрахованным, которые получили статус пенсионера.

С макроэкономической точки зрения между этими видами пенсионного страхования не существует принципиальной разницы, поскольку при применении любой из этих двух форм резервирования финансовых ресурсов современный застрахованный будет претендовать на часть продукта, произведенного будущими поколениями. Фактически и распределительная, и накопительная системы пенсионного обеспечения являются механизмами распределения произведенного продукта между активными и неактивными членами общества[1]. Выбор между двумя подходами определяется в первую очередь внешними факторами — демографическими и экономическими.

Следует отметить, что распределительная и накопительная пенсионные системы отражают национальные подходы к организации пенсионных систем:

  • — распределительная система организована с акцентом на коллективную и профессиональную солидарность;
  • — накопительная система организована с предпочтением индивидуальной ответственности (она ближе к частному страхованию).

Пенсионные программы, основанные на том или ином методе финансирования, подвержены различным рискам и имеют свои достоинства и недостатки. Так, распределительная система финансирования оказалась под угрозой в силу развития демографических процессов, связанных со старением населения, увеличением демографической нагрузки в силу снижения уровня рождаемости и смертности и увеличении ожидаемой продолжительности предстоящей жизни, особенно в старших возрастах. В итоге меняется пенсионная нагрузка на работающих.

В то же время к преимуществам распределительной пенсионной системы (особенно с установленными размерами выплат) следует отнести ее положительное влияние на укрепление солидарности между поколениями, в частности при соблюдении принципа зависимости размеров пенсий от объема накапливаемых пенсионных прав. Посредством публично обсуждаемых актуальных вопросов совершенствования такой пенсионной системы и раскрытия ее несомненных достоинств молодое поколение работников воспитывается в духе солидарности, прививается культура социального страхования. Таким образом, молодое поколение убеждается, что с помощью обязательного пенсионного страхования ему будет обеспечена достойная старость, и становится экономически заинтересованным в стабильности системы.

Кроме того, распределительные пенсионные системы защищают застрахованных:

  • — от социальных рисков преждевременной утраты трудоспособности (инвалидности), утраты кормильца и долголетия, предотвращают эрозию пенсионных выплат в случае инфляции;
  • — от финансовых рисков, связанных с инвестированием пенсионных ресурсов, что имеет место в накопительных системах, изменениями на финансовых рынках.

Достоинством распределительной пенсионной системы является ее гибкость и способность к корректировке параметрических характеристик (размер пенсии, коэффициент замещения и т.д.). При необходимости можно изменить «правила игры» и сразу их реализовывать на практике. Например, если меняются правила и ставки пенсионных взносов, то меняются размеры и порядок выплаты пенсий. Однако этот же факт можно рассматривать и как один из возможных недостатков распределительной системы, параметры которой, таким образом, могут оказаться объектом политических манипуляций.

Философия накопительной пенсии принципиально другая, она опирается не на коллективистскую солидарность, а на индивидуалистический подход и личную ответственность каждого гражданина за формирование своих пенсионных прав. В идеале она предполагает замену государственной пенсионной системы частными финансовыми структурами, организованными с целью предоставления услуг для индивидуального накопления финансовых ресурсов, источником которых выступают страховые платежи работодателя и самого работника и инвестиционный доход.

К преимуществам накопительного метода финансирования относят:

  • — независимость пенсионных систем от демографической ситуации;
  • — предоставление свободы выбора и обеспечение большей дифференциации размеров пенсий в зависимости от размеров заработной платы и эффективности капитализации использования накоплений;
  • — увеличение совокупных национальных накоплений финансовых ресурсов, что приводит к увеличению инвестиций в экономику и экономическому росту.

Таков набор классических аргументов в пользу накопительной системы. В реальной жизни все сложнее и не так однозначно. Например, демографический фактор, с которым накопительная система якобы справляется достаточно успешно. В действительности это в лучшем случае иллюзия. Развитые страны в настоящий момент переживают так называемое старение сверху, связанное с увеличением ожидаемой продолжительности жизни в старших возрастах. Данный процесс будет оказывать на накопительную систему такое же влияние, какое процесс старения оказывает на распределительные системы, однако это воздействие по своим последствиям будет перенесено с уровня общества на индивидуальный.

Увеличение ожидаемого периода выплат потребует от застрахованного лица решения той же задачи «проклятого треугольника», что и от общества в целом при приспособлении параметров распределительной пенсионной системы к процессу старения населения. Работник будет вынужден: а) либо увеличить уровень отчислений на этапе накопления;

  • б) либо согласиться на сокращенный размер пенсии;
  • в) либо выйти на пенсию в более старшем возрасте (или найти оптимальное соотношение этих трех подходов). Однако это будет его индивидуальный выбор, ответственность за который будет нести не общество, а он сам.

Существует мнение, что введение накопительной системы должно привести к значительному росту нормы сбережений и инвестиций. Однако для стран со слабо развитыми финансовыми институтами применение данного института сопряжено со значительными рисками. Дело в том, что успешное использование долгосрочных пенсионных ресурсов требует комплекса внешних и внутренних условий: устойчивого экономического роста и эффективного финансового регулирования, что в современных условиях с их частыми финансовыми кризисами, носящими локальный и международный характер, обеспечить достаточно сложно.

Еще одной характеристикой накопительных пенсионных систем, основанных на индивидуальных счетах, является наличие права собственности на пенсионные накопления. С одной стороны, такое качество накопительной системы увеличивает персональную ответственность работника, создает стимулы к труду и участию в финансировании программы; с другой — существенно снижается уровень политического риска, которому подвержена система.

Накопительные пенсионные системы, основанные на использовании индивидуальных счетов, не содержат в себе распределительных механизмов. Для групп населения с низкими заработками, с большими перерывами в трудовой деятельности, связанными с безработицей, нетрудоспособностью, воспитанием детей и т.д., существует очень большой риск недостаточности накоплений даже для обеспечения минимального уровня доходов.

Кроме того, функционирование накопительных систем подвержено существенному инвестиционному риску и полностью зависит от состояния финансового рынка (внутреннего и (или) внешнего в зависимости от принятых инвестиционных стратегий).

Таким образом, эффективное функционирование накопительных пенсионных систем возможно при наличии финансовых институтов, отвечающих высоким стандартам качества и надежности, что пока не может быть обеспечено ни одной из развитых стран мирового сообщества. Мировой финансовый кризис 2008—2010 гг. привел к обесценению от четверти до трети пенсионных накоплений в США, Нидерландах, Великобритании, других странах Европы, Латинской Америки, что потребовало значительных усилий для компенсации таких последствий.

Учитывая все факторы риска, связанные с накопительной системой, лишь одна страна в мире пошла по пути полной замены распределительной системы на индивидуальную накопительную — Чили. Страны

Западной и Центральной Европы избрали более осторожный путь — включили накопительные подсистемы как относительно небольшие составляющие национальных пенсионных систем, оставив решающую роль за распределительными пенсионными институтами.

Таким образом, пенсионные системы различают по типу пенсионных схем, способам и источникам финансирования пенсионных программ, характеру пенсионных выплат. В зависимости от принятого метода расчетов, размеров взносов и исчисления размеров пенсий пенсионные программы разделяются на программы с установленными размерами выплат и с установленными размерами взносов.

Долгое время пенсионные схемы с установленными размерами взносов применялись практически только в рамках накопительных пенсионных программ. Последние системы, впрочем, могли осуществляться и по схемам с установленными выплатами. Практически все распределительные системы предусматривали установленный размер выплат[2]. Появление пенсионных систем с использованием индивидуальных счетов (условно-накопительных систем) нарушило монополию накопительных программ на схемы с установленными размерами взносов.

В пенсионных системах с фиксированными размерами выплат размер пенсий ее участников при наступлении различных обстоятельств определен заранее. Исходя из размеров пенсий, установленных условиями и нормами пенсионного обеспечения, посредством использования актуарных методов определяются необходимый размер взносов и иные параметры финансового механизма, которые гарантируют выполнение обязательств пенсионной системы.

Размер взносов может быть фиксирован (в Великобритании) или привязан к определенной доле заработной платы (дохода). Пенсия может выплачиваться в фиксированном размере и не зависеть от величины заработной платы или же в размере, пропорциональном величине заработной платы (с учетом продолжительности стажа и других факторов).

В пенсионных системах, основанных на фиксированных взносах, каждый работник отчисляет страховые средства на личный счет. Размер пенсии зависит от объема накопленных пенсионных ресурсов и начисляемых на них процентов — инвестиционного дохода или условной ставки процента в рамках условно-накопительных систем. Аккумулированный капитал (реальный или условный) обычно конвертируется в аннуитет по установленным правилам или используются иные схемы расходования средств. Размер пенсии при этом заранее не определен.

Вместе с тем такие схемы гарантируют эквивалентность накопленных ресурсов и прав на получение пенсии, мотивируя работника к своевременной уплате взносов. Однако для тех, кто получает низкую заработную плату, такая пенсионная система не исключает риска того, что объем накопленных средств на личном пенсионном счете будет недостаточным для приобретения приемлемой по размеру пенсии.

Большинство индустриально развитых стран используют в качество базового метода финансирования своих пенсионных систем распределительный метод, дополняя его в различных долях накопительным компонентом (см. табл. 4.9).

Таблица 4.9

Финансирование государственных пенсионных систем в Западной

Европе

Страна

Источники

финансиро

вания

Ставки взносов работника и работодателя

Государ

ственные

субсидии

Система

финансиро

вания

Австрия

Взносы

12,55/10,25

Любой дефицит; стоимость пособий по нуждаемости

Распределительная

Бельгия

Взносы и госсубси- дии

8,86/7,5

20%

Распределительная

Дания

Базовая пенсия за счет налогов, дополнительная за счет взносов

Только для дополнительной пенсии:

2/3 работодатель, 1/3 работник

Базовая пенсия финансируется государством

Распределительная для базовой пенсии, смешанная для дополнительной

Финляндия

Национальная пенсия за счет налогов, профессиональная — за счет взносов

22,75/4,6

Различная для различных схем

Распределительная,

частично

накопительная

Франция

Взносы

9,8/6,65

Распределительная

Германия

Взносы

9,75/9,75

Около 18%

Распределительная

Греция

Взносы,

госсубсидии

13,33/6,67

Госсубсидии для покрытия дефицита

Распределительная

Окончание табл. 4.9

Страна

Источники

финансиро

вания

Ставки взносов работника и работодателя

Государ

ственные

субсидии

Система

финансиро

вания

Ирландия

Взносы,

госсубсидии

Взносы включены в единообразные взносы по временной нетрудоспособности и материнству

Расходы, превышающие пенсионные, социальные пенсии и досрочные пенсии покрываются государством

Распределительная

Люксембург

Взносы

8/8

1/3 общего взноса 24%

Распределительная

Голландия

Взносы

8,9/19,5

Распределительная

Норвегия

Взносы

14,1/7,8

3/4 госсубсидии

Распределительная

Португалия

Взносы

Взносы включены в единообразные взносы на пособия по временной нетрудоспособности и материнству

Госсубсидии

Распределительная плюс консолидированный фонд

Испания

Взносы

Взносы включены в единообразные взносы на пособия по временной нетрудоспособности и материнству

Регулярные

госсубсидии

Распределительная

Швеция

Взносы

11,91/7

25% на базовые пенсии

Распределительная, накопительная

Швейцария

Взносы плюс госсубсидии

11,9/11,9

20%

Распределительная

Великобритания

Взносы

Взносы включены в единообразные взносы на пособия по болезни и материнству

Полную стоимость пособий по нуждаемости и другие виды безвзносовых пособий

Распределительная

Источник: Комиссия европейских сообществ, Министерство здравоохранения США.

Системы финансирования частных пенсионных схем различаются по своим механизмам. Во многих странах профессиональные схемы действуют по накопительному принципу. Обычной также является практика покупки работодателем полиса страхования жизни для своих работников, что означает финансирование работодателем страховки.

Во взносовых системах страховые платежи, как правило, распределяются между работодателями и работниками. В Швейцарии, Германии и Люксембурге, например, страховые взносы работодателя и работника одинаковые, в то время как в Бельгии, Финляндии, Франции, Греции, Италии и Норвегии работодатель платит больше, чем работник. Разделение взносов между работодателем и работником носит психологический характер.

С точки зрения работника наибольший интерес представляет размер чистого заработка. Работники и профсоюзы принимают это во внимание при проведении переговоров по зарплате. С другой стороны, работодатель рассматривает свои страховые взносы так же, как и страховые взносы работников, как стоимость труда. Опыт показывает, что в странах со взносовыми системами работники рассматривают пенсии как активы, а свои взносы — не как налоги, идущие в общий бюджет, а как собственные сбережения для выхода на пенсию.

Затруднительно в общем виде проанализировать роль государства в финансировании взносовых систем. Теоретически эти системы должны быть в состоянии финансировать расходы за счет страховых взносов, как это имеет место во Франции, Нидерландах и Португалии. В других странах либо принят фиксированный размер государственных субсидий, либо государство покрывает весь дефицит. Государственные субсидии в различных странах выделяются по разным причинам. Характеристикой систем, основанных на страховых принципах, является то, что формула исчисления пенсий учитывает периоды, за которые не выплачивались страховые взносы, например, во время получения образования, прохождения военной службы и ухода за ребенком.

Страховые системы, таким образом, принимают во внимание риски, которые должны покрываться всем обществом, а не только застрахованными, и вполне оправдан перенос тяжести на всех налогоплательщиков, а не только на застрахованных лиц.

Профессиональные пенсии финансируются без прямых государственных субсидий, но налоговые льготы могут рассматриваться как субсидии и являются весьма важными для схем на добровольных началах. Финансовые последствия налоговых льгот весьма трудно оценить, поскольку они зависят от нескольких обстоятельств. В Великобритании оценочная стоимость чистых налоговых льгот в 2012—2013 гг. составила 8,1 млрд фунтов.

Развитие накопительных пенсионных программ, средства которых находятся в управлении частных компаний, рассматривается многими специалистами, зарубежными и российскими, как единственный способ обеспечить устойчивость пенсионных систем. Наиболее активными сторонниками их введения являлись специалисты Всемирного банка.

Необходимость использования частных институтов для управления накопительными пенсионными программами и инвестирования пенсионных накоплений вызывала намного меньше сомнений. Слишком часто государственное управление пенсионными активами оказывалось неэффективным и политически мотивированным. Инвестирование средств осуществлялось не в интересах участников программы, а в целях, диктуемых внешними по отношению к пенсионной системе соображениями.

Вопрос о целесообразности введения накопительных пенсионных программ, в особенности полной замены традиционных распределительных систем с установленными размерами выплат на нефинансовые системы с установленными размерами выплат вызывал (и вызывает) гораздо больше споров. Например, с позиции застрахованных работников при использовании накопительных механизмов с установленными взносами трудно заранее оценить размер своей пенсии, поскольку данная система никаких обязательств в отношении пенсии не гарантирует.

В отличие от распределительных систем и накопительных систем с установленными выплатами вопрос о сохранении приобретенных прав при достижении системой своей зрелости не стоит, во главу угла ставится накопление страховых взносов, которые в будущем будут трансформированы в пенсию. Другими словами: ни пенсионная система как страховой механизм, ни государство как главный гарант функционирования пенсионной системы в данном случае не обеспечивают 100% ответственности за сохранность пенсионных прав застрахованных работников. Теперь работник в полной мере несет риски за зарабатывание своих пенсионных прав на протяжении всего трудового периода.

Средства пенсионного страхования на основе капитализации финансовых средств идеально подходят для финансирования долговременных инвестиционных проектов, имеющих большую социальную значимость и способствующих долговременному экономическому росту. Данный взгляд на роль инвестирования пенсионных накоплений связан с предположением, что такие инвестиции приносят положительную реальную норму прибыли и тем самым позволяют уменьшать зависимость от внешних заимствований.

С этой целью можно также предусмотреть такой инструмент, как долгосрочная облигация пенсионных накоплений, позволяющая их использовать для финансирования бюджетного дефицита. Процентная ставка по этой облигации должна основываться на ставках внутреннего рынка для правительственных займов. Наличие более высокой ставки означало бы, что правительство субсидирует систему; более низкая ставка означала бы, что система субсидирует государственный бюджет.

Расширение рынков капитала и растущее признание того, что успехи накопительных систем социального обеспечения зависят от результативности их инвестиционной деятельности, обусловили усиление внимания к регулированию этой деятельности. Инвестиционные неудачи пенсионных фондов в ряде стран, отражая по сути нестабильность их экономического положения и неразвитость их рынков капитала, обусловили потребность в серьезном реформировании существующих программ пенсионного обеспечения. В целом, предложения о реформах зачастую подчиняют национальные пенсионные системы логике стимулирования экономического роста, обеспечения баланса между социальными и финансовыми целями.

В пенсионных системах со значительной долей капитализированных ресурсов, в которых образуются долгосрочные резервы или страховой фонд, в котором накапливаются взносы, потребление откладывается до выхода на пенсию (либо инвалидности или смерти кормильца). Активы таких систем есть часть общенациональных сбережений застрахованных работников.

Накопительная система пенсионного страхования по объему своих финансовых ресурсов в ЭРС является одним из наиболее значимых (если не самым значимым) национальных финансовых институтов. Поэтому она является предметом особой ответственности государства.

Во многих развивающихся странах и странах с переходной экономикой инвестирование пенсионных средств зачастую сдерживается отсутствием достойных проектов. Задача правительства — организовать инвестиционную политику таким образом, чтобы она удовлетворяла цели как пенсионного страхования, так и экономического развития страны. Для этого важно аккумулировать пенсионные средства и так ими управлять, чтобы инвестиционный доход от размещения этих денег в проекты, обеспечивающие реальный экономический рост позволял снизить ставки страховых взносов.

Если пенсионные капитализируемые средства используются для покрытия дефицита текущих государственных обязательств, повысить эффективность экономики страны не удастся, как не удастся обеспечить положительную норму прибыли на капитализируемые средства. В сущности, часть взносов на пенсионное страхование превращается в таком случае в скрытую форму налогов.

Введение накопительных пенсионных систем призвано решить следующие задачи:

  • • добиться более жесткой взаимосвязи между уплаченными в течение трудовой жизни взносами и размером пенсий, приводящей к снижению ставки налога или страхового взноса на финансирование пенсионной системы, к сокращению практики уклонения от уплаты налогов, к устранению диспропорций на рынке труда; увеличить норму сбережений, способствовать развитию финансовых рынков и экономическому росту;
  • • снизить политические риски за счет создания прозрачных, эффективных и справедливых страховых механизмов.

Индивидуальные накопительные пенсионные программы представляют собой механизм перераспределения доходов застрахованного в течение жизненного цикла для того, чтобы предотвратить снижение жизненного уровня при выходе на пенсию, т.е. обеспечить адекватную компенсацию предпенсионого заработка. Цели накопительных программ во многом совпадают с задачами, которые стоят перед нефинансовыми программами с установленными размерами взносов (условнонакопительные системы).

Распределительный и накопительный механизмы функционирования пенсионной системы — способы приобретения работником права на будущие финансовые ресурсы, обеспечиваемые с помощью производства продукции и услуг, производимых другими (более молодыми) возрастными когортами работников, сменившими его на национальном рынке труда. В распределительных системах происходит возврат накопленных ранее ресурсов, зафиксированных на персонифицированных счетах в условных денежных единицах (которые были истрачены ранее на предыдущее поколение пенсионеров) за счет текущего произведенного продукта. В накопительных системах происходит возврат накопленных ранее капитализированных денежных ресурсов, размещенных в инвестиционные программы, с помощью их конвертации в реальные денежные средства, обеспеченные тоже текущим произведенным продуктом.

В первом и во втором случаях существенное значение имеют объемы не только накопленных прав или капитализированных финансовых средств, но и текущей продукции, которой будет обеспечиваться финансирование пенсий. Поэтому сокращение производства вследствие уменьшения численности работающих, вызванной изменением демографической структуры общества, негативно влияет как на распределительные, так и на накопительные способы обеспечения пенсий.

По мнению английского ученого Николаса Бара, накопительные системы сталкиваются с проблемами, близкими тем, что испытывают распределительные системы, и по той же самой причине — из-за дефицита производства. Единственное различие состоит в том, что при накоплении с помощью капитализации средств процесс является не столь очевидным, а поэтому более предпочтительным для политиков, которым больше импонирует, когда ожидаемые плохие прогнозы связаны с рыночными механизмами, а не с политическими решениями1.

За прошедшее десятилетие позиция Всемирного банка претерпела существенные изменения[3] [4]. Например, признается, что для некоторых стран в силу сложившихся политических и экономических условий оптимальным является наличие реформированной государственной пенсионной системы, образованной за счет взносов и тем или иным образом увязанной с заработной платой, в сочетании с добровольными пенсионными программами.

Введение накопительных программ в рамках какого-либо компонента пенсионной системы в сложившихся условиях признается целесообразным в силу как экономических, так и политических причин. В экономическом плане это может привести к снижению нагрузки на экономику со стороны пенсионных систем и в определенной степени способствовать экономическому росту и развитию. В политическом — пенсионные обязательства обеспечиваются активами, которые защищены правами собственности, существование накопительных пенсионных программ может с высокой степенью гарантировать выполнение обществом своих пенсионных обязательств перед застрахованными.

Пионером введения накопительной пенсионной системы и страной, наиболее последовательно реализовавшей эту идею, является Чили, полностью заменившая старую распределительную систему с установленными размерами выплат накопительной системой с использованием индивидуальных счетов, активы которой находятся в управлении частных компаний.

Девять стран Латинской Америки последовали примеру Чили. Распределительные пенсионные системы были полностью заменены частными накопительными программами в Боливии, Мексике, Сальвадоре и Доминиканской Республике; в Перу и Колумбии государственные пенсионные программы были реформированы, созданы параллельные частные пенсионные программы; государственные программы дополнены накопительными программами второго уровня в Аргентине, Уругвае и Коста-Рике.

В некоторых европейских странах в рамках национальных пенсионных систем были выделены относительно небольшие по размеру компоненты, представляющие собой финансовые системы с установленными размерами взносов (накопительные пенсионные программы). Так, в Швеции 2,5% заработной платы застрахованного направляется на финансирование накопительной части пенсии. Накопительные пенсионные программы, построенные по профессиональному принципу, были введены в Австралии и Швейцарии.

35 лет — возраст самой «старой» накопительной системы — в Чили — конечно, меньше, чем полный жизненный цикл пенсионной системы. Однако он достаточный, чтобы можно было оценить первые итоги и посмотреть, насколько они оказались адекватны поставленным целям.

Сложнейшей проблемой при введении накопительных программ является обеспечение стоимости переходного периода. Переход к накопительным принципам означает, что работающее поколение должно финансировать две пенсии — свою собственную и существующих пенсионеров.

В течение периода существования системы снижались расходы на выплату пенсий тем, кто остался в рамках старой системы, однако увеличивались расходы на обеспечение долга по накопленным пенсионным правам в старой системе для участников накопительной пенсионной программы и финансирование минимальных пенсий и пенсий по системе социального вспомоществования. Эксперты ожидают существенного роста расходов на обеспечение минимальных гарантий в будущем.

Накопительным пенсионным программам не удалось решить и другую проблему — увеличить новой системой охват населения и сократить уровень уклонения от уплаты налогов. Напротив, во всех латиноамериканских странах после перехода к новой системе наблюдалось существенное снижение уровня охвата.

В среднем доля участвующих в пенсионной системе сократилась в 10 странах с накопительными пенсионными программами с 38 до 26%. Даже в Чили, где ситуация относительно благоприятна, уровень охвата снизился с 64 до 57%3.

Опыт латиноамериканских стран подтверждает и другое опасение, существовавшее при введении реформ, — крайне высокие административные расходы. Средний уровень административных расходов в 10 странах составляет 20%, варьируясь от 7% в Доминиканской Республике до 33% в Сальвадоре и 40% в Колумбии2.

Все накопительные пенсионные программы содержат положения о гарантиях минимальных выплат. Определение размера минимальной гарантированной выплаты — достаточно сложная задача, поскольку его установление на достаточно высоком уровне может привести к стремлению застрахованных (по крайней мере с невысокими заработками) избегать уплаты взносов после выполнения минимальных квалификационных условий, необходимых для получения пенсии. По мнению экспертов, такая ситуация сложилась в чилийской пенсионной системе.

Сегодня в социальной поддержке, финансируемой из государственного бюджета, нуждаются более половины всех чилийских пенсионеров, участвовавших в накопительной пенсионной системе. Аналогичная ситуация сложилась в большинстве стран Латинской Америки и в Казахстане, где введены накопительные пенсионные системы.

По мнению экспертов Международной ассоциации социального обеспечения3, основные издержки перехода от распределительной к накопительной пенсионной системе обусловлены:

  • — крайне низким уровнем вовлечения населения в накопительную пенсионную систему, что не оправдало ожиданий авторов реформы на повышение мотивации работников к формированию своих пенсионных накоплений и решения проблемы легализации теневых доходов; [5] [6] [7]
  • — низким уровнем пенсий для значительного числа пенсионеров из-за низкой заработной платы большинства наемных работников и их неспособности с помощью личных усилий накопить необходимые финансовые ресурсы на протяжении всей трудовой жизни для своего пенсионного обеспечения;
  • — необходимостью для государства изыскать достаточные финансовые ресурсы на выплату минимальных и социальных пенсий в связи с упразднением перераспределительного механизма социальной солидарной взаимопомощи высокооплачиваемых категорий работников в пользу низкооплачиваемых когорт;
  • — высокими административными издержками, связанными с управлением накопительной пенсионной системой, расходование существенно больших финансовых ресурсов по сравнению с распределительной системой.

Кроме того, специалисты отмечают отсутствие ожидаемого экономического эффекта капитализации пенсионных ресурсов в странах, применивших накопительные пенсионные системы, что объясняется «высокой волатильностью норм возврата капиталовложений»[8].

В связи с низкой экономической эффективностью финансового механизма инвестирования пенсионных накоплений в условиях неразвитых финансовых рынков и финансовых инструментов, а также высокими издержками функционирования накопительной пенсионной системы практически все страны, использовавшие ее в качестве основного пенсионного института, либо совсем отказались от нее (например, Аргентина), либо сократили масштабы ее использования, дополнив национальные пенсионные системы распределительными пенсионными системами, финансируемыми за счет государственных дотаций (Уругвай, Казахстан, Польша, Чехия).

  • [1] Barr N. Reforming Pensions: Myths, Truth and Policy Choices // International SocialSecurity Review. 2002. Vol. 55, No. 2; Barr N., Diamond P. The Economics of Pensions / OxfordReview of Economic Policy. Vol. 22, No 1. 2006; Гора M. Возвращаясь к межпоколенномуравновесию: ключевые понятия и пример новой польской системы / SPERO. Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. № 4. Весна-лето 2006 г.
  • [2] Балльная система, используемая в пенсионных программах второго уровня воФранции, иногда рассматривается как некая модификация системы с установленнымиразмерами взносов.
  • [3] См.: Барр Н. Реформирование пенсионного обеспечения: мифы, правда и варианты выбора политики. Материалы конференции МАСО. Август 2000 г. С. 27.
  • [4] Old Age income and Support in the 21st Century: An International Perspective onPension Systems and Reform. Ed. R. Holzmann, R. Hinz. Washington, DC: World Bank. 2005.
  • [5] Arenas De Mesa A., Mesa-Lago С. The Structural Pension Reform in Chile:Effects,Comparison with Other Latin American Reforms, and Lessons. Oxford Review of EconomicPolicy vol. 22. No. 1. 2006. P. 151.
  • [6] Там же. С. 152.
  • [7] См.: Динамичное социальное обеспечение для Американского континента: социальное единство и институциональное разнообразие. Доклад Международной ассоциации социального обеспечения. Женева. 2010.
  • [8] См.: Месса-Лаго К. Перестройка социального обеспечения: обозрение пенсионныхреформ и реформ здравоохранения в Латинской Америке.Оксфорд : Oxford UniversityPress, 2008. С. 18.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >