ОПЫТ МОДЕРНИЗАЦИИ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ — РЕЗЕРВЫ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ РЕСУРСНОГО ПОТЕНЦИАЛА

Нерешенные проблемы государственного регулирования социальной ащиты и пенсионного обеспечения населения в современной России

Переход России к рыночной экономике вызвал необходимость коренной трансформации всех базовых институтов и механизмов системы государственного социального обеспечения пожилых граждан. Следует отметить, что, хотя социалистическая патерналистская идеология пенсионного обеспечения для граждан, базировавшаяся на принципах «алиментарности» (бесплатности) и общественных фондов потребления, была отвергнута, ее системообразующие условия функционирования, например, заниженные уровни заработной платы во многом сохранились и сегодня.

Социалистическая модель обеспечения воспроизводства рабочей силы базировалась на постулатах государственного патернализма и этатизма, воплощенных в следующих механизмах:

  • • государственном социальном обеспечении, финансировавшемся в определяющей степени за счет государственного бюджета, в котором социальное страхование играло незначительную, вспомогательную роль;
  • • централизованном, повсеместном (на разных уровнях управления) планово-административном регулировании доходов населения, в частности, заработной платы, заниженный уровень которой компенсировался различными неденежными доплатами[1] и общественными фондами потреблениями;
  • • широком спектре социальных услуг, предоставляемых предприятиями, которые включали предоставление жилья, медицинской помощи, доступ к оздоровительной инфраструктуре;
  • • общественных фондах потребления, обеспечивающих потребности населения в образовании, здравоохранении, физической культуре и спорте, ЖКХ, меры социальной поддержки работников на уровне предприятий и граждан на муниципальном уровне;
  • • государственном установлении (и дотировании) цен на большинство товаров для населения и жилищно-коммунальные услуги1.

В то же время порядок, при котором значительная часть затрат обеспечивалась с помощью общественных фондов потребления и государственных (вне предприятий) услуг, порождал деформированное представление об истинных размерах стоимости рабочей силы. Практически 60—70% и более затрат на воспроизводство рабочей силы обеспечивалась вне рамок предприятий[2] [3].

В основе социалистической модели возмещения затрат на рабочую силу лежало централизованное государственное регулирование практически всех видов доходов населения (заработной платы, пенсий, социальных пособий), видов и величины затрат на медицинское обслуживание, образование, строительство жилья, дотирование государственных цен и т.д. Выделение средств на те или иные цели осуществлялось государством и носило законодательный характер. Определенная самостоятельность допускалась только на уровне предприятий при установлении премиальных выплат. Данная модель отношений нашла отражение в построении функциональных государственных структур, в сложившихся стереотипах и установках.

Формирование эффективных институтов пенсионного страхования в России не завершено. За 26-летний постсоветский период общественных преобразований все еще не удалось осмыслить и концептуально сформулировать государственную программу создания эффективной пенсионной системы, отвечающую изменившимся социально-трудовым отношениям и новой структуре населения, а также демографическому старению населения.

Пять пенсионных реформ, осуществленных с начала 1990-х гг., все еще не сумели создать приемлемую по эффективности и финансовой надежности пенсионную систему, а поэтому на очереди шестая пенсионная реформа, которую планируется провести в период 2018—2020 гг.

Нынешней пенсионной системе России присущи черты как прежней пенсионной системы, так и формирующихся новых страховых институтов: она уже не «советская государственная система социального обеспечения», но еще и не «страховая». Ее промежуточный, переходный характер связан с незавершенностью реформ в сфере доходов и занятости населения, а также в налоговой системе.

Охват работающего населения пенсионным страхованием служит одним из важнейших критериев эффективности национальных пенсионных систем. ЭРС в послевоенный период решили задачу массового охвата пенсионным страхованием в формальном секторе экономики — порядка 80—90% и приемлемого охвата (40—60%) самозанятого населения в неформальном секторе.

В России эти стандарты не выдерживаются. Большинство экспертов и официальная статистика отмечают, что в формальном секторе в качестве системных недостатков организации доходов населения выступает значительная доля серой заработной платы (до 30—40% от общего объема по стране). Кроме того, охват пенсионным страхованием самозанятого населения и населения, занятого в неформальном секторе, составляет порядка 15—20% от общей их величины, что оценивается как крайне неудовлетворительная величина. В итоге на конец 2014 г. пенсионным страхованием в России охвачено не более 65—70% от общей численности экономически активного населения, что свидетельствует о накоплении кризисных предпосылок в области пенсионного обеспечения.

Таким образом, отечественная пенсионная система как с позиции размера пенсий, так и с позиции финансовой стабильности существенно уступает пенсионным системам западных стран. Совокупный потенциал ее пенсионных институтов намного ниже (в 1,5—2 раза), нежели потенциал таких стран, как Германия и Великобритания (см. рис. 5.1).

Опыт ЭРС свидетельствует о том, что на пенсионное обеспечение они расходуют ресурсы, оцениваемые по объему в 14—20% ВВП. Например, уже сегодня расходы на государственные пенсии составляют: в Германии — 16,8% ВВП, во Франции — 17%, в Австрии — 18%, в Италии — 20%. В России на пенсионное обеспечение тратится не более 10% ВВП.

При этом в ЭРС институт обязательного социального пенсионного страхования играет и будет в ближайшие 50 лет играть роль основного пенсионного института, поскольку выгодно сочетает в себе сильные стороны личных и коллективных усилий страхователей. Во-первых, личную ответственность работников и работодателей, а, во-вторых, солидарную взаимопомощь всех занятых трудовой деятельностью. Очевидно, что формирование условий для полноценного становления этого института в России является важнейшей задачей для государства и российского социума.

Не решены вопросы как законодательного оформления институциональной базы, так и создания условий для эффективного функционирования финансовых механизмов. Размеры пенсий и пособий все еще по покупательной способности и коэффициенту замещения составляют примерно 65—70% от их показателей 1990 г., доступность к качественной медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования затруднена для большинства пожилого населения.

Место и роль систем обязательного и добровольного пенсионного страхования в доходах пенсионеров

Рис. 6.1. Место и роль систем обязательного и добровольного пенсионного страхования в доходах пенсионеров

Источник: экспертные расчеты автора.

Во многом медленное и непоследовательное становление национальной системы пенсионного страхования связано с тем, что изначально в стране не была принята доктрина формирования институтов пенсионного страхования как важнейшего компонента доходов населения, органически связанного с системой заработной платы, демографической политикой и политикой на рынке труда. Это объясняет отсутствие четко обозначенных целей и программы действий в данной области, является причиной «размытости» и непоследовательности управленческих воздействий, для которых применимо известное высказывание «шаг вперед, два назад».

Например, в 2001 г. страховые взносы работодателей (в пользу работников) в государственные внебюджетные фонды были заменены на единый социальный налог (ЕСН), придав тем самым данному виду платежей налоговый характер, что противоречит самому духу и сути социального страхования. При этом был ликвидирован Государственный фонд занятости населения (осуществлявший социальное страхование в связи с безработицей)[4]. Кроме того, были отменены страховые отчисления работников в ПФР, а накопленные по этому источнику пенсионные права работников ликвидированы без сохранения каких-либо обязательств со стороны государства перед застрахованными лицами. В 2005 г. был существенно снижен размер ЕСН, что привело к устойчивому и существенному дефициту бюджета ПФР.

Последствиями таких контрпродуктивных мер стали снижение уровня социальных гарантий в системе пенсионного страхования и возврат к государственному социальному обеспечению по типу недавнего социалистического прошлого, но при этом размер дотаций из государственного бюджета определен в несравненно меньших пропорциях и объемах, чем это было в советское время.

В итоге получился своего рода эклектичный набор разрозненных элементов и механизмов социальной помощи, государственного социального обеспечения, пенсионного страхования и личного страхования (накопительная часть пенсионной системы), который не имеет каких-либо перспектив на развитие в дальнейшем.

Данная политика привела к отрицательным результатам и потребовала существенной корректировки, которая была частично проведена в 2010 г., но так и не создала условий для формирования эффективных институтов пенсионного страхования.

Низкие размеры пенсий выступают источником постоянного социального напряжения в обществе. Это связано с тем, что для пожилых размер пенсии определяет саму возможность достойной жизни, которая сейчас для 80% пенсионеров — недостижимый идеал, поскольку пенсия обеспечивает фактически только физиологический минимум.

Обязательное, добровольное и личное страхование в развитых странах Западной Европы обеспечивает высокий материальный достаток (размер пенсии составляет 60—80% от заработной платы) для 70—80% пенсионеров.

В итоге пенсии все еще в 1,5 раза ниже, чем в конце 1980-х гг. в СССР, а надежд на существенное их повышение в средне- и долгосрочной перспективе мало. Если бы субъекты Российской Федерации и крупные компании не осуществляли доплат пенсионерам за счет своих бюджетов, то картина была бы еще непригляднее.

Пенсионный вопрос является одним из ключевых для предпринимателей — плательщиков страховых взносов, страховые отчисления для которых с 2012 г. составляют 22% от величины заработной платы наемного персонала, а в среднесрочной перспективе могут повыситься до 26%. При этом следует напомнить, что законодатель ввел страховые взносы на досрочные пенсии, предоставляемые за работу во вредных и опасных условиях труда, величина которых с 2015 г. составляет за рабочие места по списку № 1 — 9% от заработной платы и по списку № 2 — 6%.

Для политиков пенсионный вопрос — постоянная «головная боль», тем более что значительная доля избирателей — пенсионеры (40 млн человек), за материальное обеспечение которых власть несет ответственность.

Как известно, пенсии — крайне финансово емкий социальный институт, за обеспечение которого государство несет субсидиарную ответственность. Только на погашение дефицита страховой части в 2016 г. оно потратило из федерального бюджета порядка 1700 млрд рублей, а к 2020 г. эта величина возрастет вдвое.

Другими словами: в пенсии, как в гордиевом узле, завязаны интересы важнейших субъектов — государства и общества. Предпринимавшиеся в последние 25 года попытки его разрубить с помощью лобовых рыночных решений, например введения накопительной пенсии, потерпели сокрушительное фиаско (ее финансы девальвируется ежегодно на А—5% в год).

Организация заработной платы остается неудовлетворительной (см. табл. 6.1).

Таблица 6.7

Соотношение размера минимальной и средней заработной платы в ряде

стран Европы в 2013 г.

Страна

Минимальная заработная плата с учетом ППС, долл. США

Отношение минимальной заработной платы к средней заработной плате (нетто), %

Бельгия

1621

73,0

Великобритания

1597

51,3

Франция

1530

64,1

Польша

758

45,0

Латвия

476

34,0

Румыния

297

47,5

Беларусь

418

42,4

Российская Федерация

233

22,4

Казахстан

144

20,5

Источник: Ржаницина Л. С. Заработная плата как фактор экономического оживления // Труд и социальные отношения. 2015. Т. XXVI. № 1 (127). С. 28, 29.

Сопоставление размеров минимальной заработной платы к средней ее величине в ряде стран Европы свидетельствует о том, что она составляет порядка 50—60%; в России она составляет 22,5%, что не соответствует рекомендациям МОТ (50%) и ЕС (60%).

На этот процесс оказывает серьезное влияние уплата прогрессивного подоходного налога и взносов на социальное страхование, что позволяет сглаживать неравенство в распределении заработной платы и рыночных доходов населения. В отличие от России в ЭРС сохраняется тенденция к гораздо более высокому налогообложению богатых по сравнению со средними и тем более бедными слоями работоспособного населения.

Это способствует выравниванию доходов населения, уменьшению поляризации общества, что подтверждается при сравнении данных по первичным и окончательным показателям распределения личных доходов населения (см. табл. 5.4). После перераспределения личных доходов показатели разрыва в уровнях личных доходов, исчисленные как отношение крайних децилей, концентрируются в диапазоне 3—4 раз. Эти цифры и рассматриваются западными экспертами как наиболее приемлемые стандарты в сфере неравенства личных доходов. В России эта величина составляет 16 раз, что недопустимо.

Таблица 6.2

Показатели отношения уровня дохода наиболее бедной и наиболее богатой децилей населения в развитых странах и России в 2007—2015 гг.

Страна

Отношения крайних децилей населения по доходам, в разах

при первичном распределении личных доходов

при окончательном распределении личных доходов

Австралия

12,7

3,9

Австрия

7,6

3,0

Англия

13,6

Бельгия

7,8

3,2

Германия

6,9

3,7

Голландия

9,0

3,2

Греция

9,8

4,7

Дания

8,2

2,7

Италия

11,7

4,6

Канада

10,6

3,7

Норвегия

6,0

3,0

США

15,7

5,5

Финляндия

5,7

2,8

Франция

9,0

3,4

Швеция

6,2

2,7

Япония

4,5

3,3

Россия (2015 г.)

16,5

16,5

Источник: Никитин С. Личные доходы населения (на примере развитых стран) // Мировая экономика и международные отношения. № 2. 2007. С. 20; расчеты автора.

Следует отметить, что в условиях высокой конкуренции внутри ЕС компании стремятся снизить удельные расходы на рабочую силу путем сокращения персонала и применения технологий, способствующих росту производительности труда. Сохранение высокой заработной платы и высоких расходов на рабочую силу сопровождается процессом применения трудосберегающей модернизации экономики в целом, что влечет в конечном счете сокращение удельных расходов на рабочую силу и занятость.

В Европе эта модель социальной политики находит воплощение в регулировании рынка труда путем создания высокопроизводительных рабочих мест и в значительных расходах на рабочую силу.

  • [1] В советский период на предприятиях существовала разветвленная социальнаяинфраструктура.
  • [2] Такая модель воспроизводства рабочей силы обеспечивала хотя и невысокий уровень заработной платы (значительно более низкий, чем требовалось для удовлетворения жизненно важных потребностей работнику и его семье), однако совместно с предоставлением бесплатных услуг из общественных фондов потребления и значительнымрегулированием цен на потребительские товары обеспечивала приемлемый уровеньжизни и социальной защиты большинства населения.
  • [3] См.: Формирование рыночных механизмов возмещения затрат на воспроизводство рабочей силы в странах СНГ. Концепция и практика / Институт труда МинтрудаРоссии. М., 1999. С. 24.
  • [4] В условиях регулярно повторяющихся финансовых кризисов эта страховая системамогла бы сыграть эффективную роль демпфирования проблем с растущей безработицей.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >