Конституционные основы деятельности правительства и иных органов исполнительной власти

В большинстве конституций современных государств правительство характеризуется как высший орган исполнительной власти (или орган, возглавляющий систему исполнительной власти) или орган, участвующий в осуществлении исполнительной власти в стране.

Правительство как орган исполнительной власти организует исполнение законов, управляет государственной администрацией, национальной экономикой, финансами, регулирует социальные вопросы, обеспечивает

общественный порядок, обороноспособность и безопасность страны, осуществляет внешнюю политику. В конституционной системе разделения властей правительство занимает одно из ведущих мест после президента и парламента. Оно является исполнительно-распорядительным органом, его акты носят подзаконный характер.

В конституциях некоторых зарубежных государств правительство не выделяется в качестве высшего органа исполнительной власти. Эту роль оно делит с президентом. Но при этом правительство остается основным органом управления делами государства, участвует в осуществлении исполнительной власти.

Зарубежный опыт

В ст. 19 Конституции Австрии закрепляется, что высшими органами исполнительной власти являются Федеральный президент, федеральные министры, государственные секретари. В ст. 69 (гл. 2 «Федеральное правительство») предусмотрено, что осуществление высшего управления делами Федерации, если оно не передано Федеральному президенту, поручается Федеральному правительству.

Согласно ст. 67 Конституции Чехии Правительство является высшим органом исполнительной власти.

В зарубежных конституциях (или актах конституционного характера), как правило, определяется общее правовое положение правительства: порядок формирования, состав, полномочия, ответственность. В ряде стран формирование и состав правительства основывается на конституционных обычаях (например, Великобритания).

Правительство (орган, возглавляющий систему исполнительной власти) в разных странах называется по-разному: правительство (Венгрия, Россия, Чехия, Эстония), федеральное правительство (Австрия, ФРГ), Совет министров (Индия, Франция), Государственный совет (Швеция), кабинет министров (кабинет) (Латвия, Япония).

Несмотря на разные наименования высшего органа исполнительной власти, его конституционная природа не меняется.

Точка зрения

Правительство, призванное претворять в жизнь законы, давно уже перестало восприниматься как исключительно исполнительная власть. Оно превратилось в высший политический орган, возглавляющий публичную администрацию и осуществляющий общенациональное управление (реализацию принятых законов, исполнение бюджета, проведение в жизнь внешней политики, государственное вмешательство в экономику и др.)[1].

Конституционно-правовой статус правительства зависит от формы правления, формы государственного устройства, исторических традиций, конституционной практики.

Существуют три основные конституционные модели места правительства в системе органов государственной власти.

  • 1. Правительство возглавляет систему исполнительной власти.
  • 2. Правительство осуществляет исполнительную власть вместе с президентом.
  • 3. Правительство формально не представлено в качестве самостоятельного органа.

Первая модель характерна для парламентских стран (монархий — Великобритания, Испания; республик — Италия, ФРГ). В писаных и неписаных конституциях этих стран правительство определяется как высший (основной) орган исполнительной власти. Например, ст. 97 Конституции Испании закрепляет, что правительство осуществляет руководство внутренней и внешней политикой, управлением гражданскими и военными делами и защитой государства. В сравнении со статусом главы государства в Испании (парламентская монархия) видно, что правительство является высшим органом исполнительной власти. Эту модель иначе называют кабинетной или кабинетно-парламентской. Для этой модели характерно то, что посты главы государства и главы правительства разделены, статус главы правительства сильно ограничен, правительство фактически формируется парламентом (точнее, партийное большинство в парламенте определяет кандидатуру главы правительства и его состав), деятельность правительства требует поддержки большинства в парламенте, оно несет коллективную ответственность перед парламентом. Правительство проводит свою политику самостоятельно и практически независимо от «слабого» главы государства. Правительство ориентируется лишь на партийное большинство в парламенте.

Вторая — смешанная (иначе ее называют бицефальной) характерна тем, что в сфере исполнительной власти участвуют два основных игрока — президент и правительство. Эта модель существует, как правило, в смешанных формах правления (Россия, Польша, Португалия, Финляндия, Франция). В этой модели президент имеет значительные полномочия в сфере исполнительной власти. Он не только формально назначает главу правительства и его состав, но и имеет ряд конституционных полномочий в сфере исполнительной власти. Правительство несет политическую ответственность прежде всего перед президентом, оно согласовывает с ним свои наиболее важные действия. Хотя парламент имеет право высказать недоверие правительству, последнее слово в споре имеет президент. Так, согласно Конституции Болгарии правительство руководит внутренней и внешней политикой (ст. 105) и только при сравнении конституционных статусов правительства и президента (ст. 97—102) можно установить смешанную модель исполнительной власти.

Третья — президентская. Она преобладает в странах с президентской формой правления (США, Бразилия, Мексика). Эта модель характеризуется тем, что президент совмещает два поста (главы государства и главы правительства). Он возглавляет и отвечает за исполнительную власть. Например, ч. 1 разд. 1 ст. II Конституции США закрепляет, что исполнительная власть предоставляется Президенту США. Президент формирует состав правительства, назначает высших должностных лиц. Правительство несет ответственность перед президентом. В ряде стран конституционные положения дают возможность сдерживать власть президента в исполнительной сфере. Например, при назначении высших должностных лиц администрации президента он должен получить одобрение верхней палаты парламента (сената), парламент вправе отстранить от должности любое гражданское должностное лицо в порядке импичмента (например, разд.4 ст. II Конституции США).

В этой модели, как правило, формально правительство не существует. Оно представляется группой должностных лиц, советников, которые обеспечивают осуществление функций президента. Оно не существует как коллегиальный орган, имеющий свой круг полномочий и элемент самостоятельности.

Способ формирования правительства также предопределяется формой правления. Выделяются два основных способа:

  • — парламентский (характерен для парламентских форм правления);
  • — внепарламентский.

Парламентский способ характеризуется следующими положениями:

  • 1) формально (согласно конституции) главу правительства и членов правительства назначает глава государства, в том числе членов правительства, по представлению главы правительства;
  • 2) реально кандидатуры главы правительства и состав правительства определяет та партия (или коалиция партий), которая заняла большинство мест в парламенте;
  • 3) состав нового правительства должен получить одобрение парламентом (утверждение программы правительства). Высказанное в парламенте недоверие означает возможный роспуск данного состава правительства.

Внепарламентский способ используется в президентских республиках, ряде монархий, смешанных республиках и характеризуется следующими признаками:

  • 1) правительство формирует президент с участием парламента при согласовании кандидатуры главы правительства (Франция) или с участием верхней палаты парламента при согласовании назначения ряда должностных лиц (США). В президентских республиках роль парламента при согласовании кандидатур чиновников, как правило, незначительная;
  • 2) сформированный состав исполнительной власти в президентских республиках не требует одобрения в парламенте. В смешанных республиках правительству требуется доверие парламента. Поэтому президент, например Франции, старается не назначать в состав правительства лиц, не имеющих определенной поддержки в парламенте.

Jh Точка зрения

ДД Как показывает опыт многих стран, смешанные формы правления имеют пре- НД имущества в формировании и организации деятельности правительства. В них обеспечивается большая стабильность управления страной, устраняется возможность частой смены правительства по конъюнктурным партийным соображениям, обеспечивается консолидация парламентских партий[2].

На деятельность организаций и деятельность правительства серьезное влияние оказывает конституционная практика, прежде всего роль политических партий в управлении государством. С учетом партийного состава различаются несколько видов правительств, в том числе: однопартийное, двухпартийное, беспартийное, коалиционное правительство, правительство меньшинства.

Однопартийное правительство, как правило, формируется в президентских республиках, в парламентских формах в случае, когда партия занимает в парламенте абсолютное большинство мест. Это наиболее стабильная конструкция правительства. При этом вся ответственность за управление страной ложится на данную партию.

Двухпартийное правительство создается в парламентских формах правления, когда ни одна из двух ведущих политических партий не набирают большинства в парламенте и каждой из них требуется небольшое количество голосов депутатов для получения такого большинства.

Коалиционное правительство характеризуется тем, что в парламенте много небольших партий. При этом чтобы получить одной из партий для формирования правительства гарантированный вотум доверия парламента, ей приходится заключать коалиционные соглашения с другими партийными фракциями. Эта модель правительства отличается политической нестабильностью. Примером может служить Италия.

Правительство меньшинства является разновидностью коалиционного правительства. Его создает партия или коалиция партий, которая не имеет большинства в парламенте, но надеется получить поддержку их состава правительства при определенных условиях, обещанных иным небольшим парламентским группам.

Беспартийное правительство формируется в условиях отсутствия в стране партий, наличия военных режимов, а также при необходимости формирования технических правительственных кабинетов во времена преодоления политических кризисов (например, в Болгарии в 1997 г.).

Содержание и объем полномочий правительства зависят от роли правительства как высшего исполнительного органа общей компетенции и места правительства в системе органов конкретного государства. К основным общим полномочиям правительства относятся:

  • — руководство аппаратом публичной власти (центральная и региональная администрация, формирование исполнительных органов, организаций и учреждений, назначение должностных лиц, координация деятельности органов исполнительной власти и непосредственное управление ими и т.д.);
  • — организация исполнения законов — центральная функция правительства, которая предполагает управленческую деятельность по обеспечению поставленных задач: планирование, создание необходимых материальных и организационных ресурсов, администрирование различных направлений экономических и социальных процессов и т.д.;
  • - участие в законодательном процессе. Правительство, как правило, наделяется правом законодательной инициативы. Подавляющее количество законопроектов, которые принимает парламент, готовит правительство. Этот факт подчеркивает значимость правительства в современном политическом управлении. Например, согласно ч. 1 ст. 39 Конституции Франции законодательная инициатива принадлежит одновременно Премьер-министру и членам Парламента. Обсуждение законопроектов в парламенте ведется по тексту, представленному правительством (ст. 42);
  • — нормотворческая деятельность правительства является необходимым средством реализации его управленческих задач. Правительство в рамках своей компетенции принимает нормативные акты на основе и во исполнение законов. Эти акты являются подзаконными. На основании конституционных положений правительство может издавать нормативные акты, относящиеся к полномочиям парламента и по его прямому поручению. Эти акты относятся к так называемому делегированному законодательству. Например, в ч. 1 ст. 38 Конституции Франции закреплено право Правительства просить Парламент о разрешении в течение ограниченного срока осуществлять путем ордонансов меры, которые обычно относят к области законодательства. В параграфе 80 «Издание постановлений и делегированное законодательство» Конституции Финляндии устанавливается возможность государственных органов на основе прямого указания закона принимать нормативные акты по определенным вопросам, если для такого регулирования имеются особые причины и не имеет значения, урегулирован ли он законом или постановлением;
  • — составление и исполнение бюджета, осуществление внешней политики и т.д.

  • [1] См.: Правительство в зарубежных странах : учеб, пособие / под ред. А. Н. Козырииаи Е. К. Глушко. М., 2007. С. 7.
  • [2] См.: Конституционное право : учебник / отв. ред. В. В. Лазарев. 2-е изд. М., 2004. С. 462.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >