Канада

Канада относится к странам, где проблемы природопользования давно были вынесены на передний план национальных приоритетов.

Канада входит в «семерку» ведущих индустриально развитых стран. Занимая 1 часть земной суши, она омывается тремя океанами и имеет самую протяженную в мире береговую линию. Между Канадой и Россией есть немало схожего, и это, прежде всего, природно-географические условия: около половины территории Канады (45 %) занимают леса, 23 % - тундра, пресные озера и ледники - около 11 %, городские территории - лишь 1 %, а остальное - преимущественно сельскохозяйственные земли. Россию и Канаду сближает и множество схожих повседневных проблем. Это и вопросы отношений центра и регионов (федеративных отношений); и задачи управления большими территориями, требующие особых подходов к обеспечению инфраструктурой, связью и всеми другими средствами, делающими эти огромные пространства единым и слаженно работающим механизмом; и проблемы освоения северных территорий, сохранения культуры и самобытности коренных народов; и рациональное и эффективное использование недр и богатых природных ресурсов; и, конечно же, сохранение экологического баланса и обеспечение устойчивого развития.

Как и Россия, Канада располагает богатейшими природными ресурсами. Ее биосфера характеризуется большими ассимиляционными способностями в силу большой территории, покрытой лесами и озерами, относительно небольшой численности населения (немногим более 30 млн человек). Анализ современной политики Канады в области ПП позволяет выявить немало интересных подходов к обеспечению экологически сбалансированного развития страны.

Новый механизм ПП в Канаде, как и во многих других развитых странах, стал формироваться в 1970-е гг. Именно в это время в Канаде было принято специальное законодательство по охране окружающей среды, созданы органы государственного административного управления ПП, существенные изменения наметились и в отношении частного сектора к вопросам охраны природы и ресурсопользования. Расходы только на борьбу с загрязнением окружающей среды приблизились к 2 % ВНП страны и стабилизировались на этом уровне.

Главным в управлении ПП является постоянно действующий федерально-провинциальный орган - Совет министров окружающей среды (СМОС) Канады, планирующий и координирующий федерально-провинциальное сотрудничество по вопросам охраны окружающей среды. На федеральном уровне ответственность за реализацию национальных программ возложена на созданное еще в начале 1970-х гг. Министерство окружающей среды, в котором работает свыше 10 тыс. сотрудников; в его состав входят ряд крупных специализированных служб - метеорологическая, служба охраны возобновимых ресурсов (водных, земельных, а также ресурсов живой природы), служба противозагрязняющей деятельности. Вопросы ПП на федеральном уровне относятся также к ведению ряда других министерств и ведомств: Канадское агентство по экологической экспертизе, Министерство природных ресурсов, Министерство по делам национального наследия, Министерство по делам индейцев и Севера, Министерство транспорта, Совет по контролю над использованием атомной энергии и др. Министерство окружающей среды осуществляет координацию природоохранной деятельности на федеральном уровне. В компетенцию федерального правительства также входят контроль за использованием федеральных земель и территорий индейских резерваций, межпровинциальные и международные вопросы, регулирование деятельности предприятий, действующих на территории нескольких провинций, а также чрезвычайные экологические ситуации.

В компетенцию провинциальных министерств и ведомств в первую очередь входят вопросы использования и охраны природных ресурсов, экологическое регулирование хозяйственной деятельности промышленных и сельскохозяйственных предприятий, работающих в провинции, взимание налогов и прочих платежей за использование природных ресурсов и распределение аккумулируемых таким образом средств. В последние годы в Канаде все более заметной становится тенденция передачи ответственности в сфере ПП вышестоящими уровнями правительственных организаций нижестоящим: от федеральных - провинциальным, от провинциальных- муниципальным. Федеральное правительство несет бремя расходов в размере одной трети бюджета СМОС, а провинции берут на себя оставшиеся две трети бюджетных расходов исходя из расчета провинциальных доходов на душу населения.

Возрастающую роль в поисках эффективных путей ПП Канады играют неправительственные организации. Их число постоянно растет как на местном, так и на национальном уровне и ныне превышает 2 тыс. За последние два десятилетия число всех неправительственных организаций выросло на 45 %. Характерно, что 75 % общественных организаций являются собственно канадскими, 25 % - филиалы международных, а также американских и британских общественных организаций, что свидетельствует о высокой интернационализации общественного движения Канады.

Существенную роль играет и частное предпринимательство: наиболее быстро растущим в канадской промышленности является сектор, обеспечивающий товары и услуги в области охраны окружающей среды. Уже в середине 1990-х гг. этот сектор задействовал более 4,5 тыс. фирм с числом занятых около 150 тыс. человек, ежегодные продажи этого сектора оценивались в 11 млрд канад. долл. В 1994 г. была утверждена специальная стратегия развития экологической промышленности с целью создания условий для быстрого развития этой новой отрасли хозяйства, включая расширение экспортных возможностей.

Как и в других развитых странах, в Канаде успешно сочетаются административно-законодательные и экономические рычаги экологического регулирования. Среди инструментов административного регулирования следует выделить следующие основные группы: стандарты качества окружающей среды, разрабатываемые и внедряемые на основе действующего законодательства; экологические лицензии (права) на строительство, введение в строй и эксплуатацию тех или иных предприятий, загрязняющих ОС; прямые указы правительства в отношении нарушителей природоохранного законодательства; инструкции (кодексы) практической деятельности и ее экологические критерии. Экономические рычаги аналогичны действующим в США: налоги, платежи за пользование ресурсами, платежи за загрязнение среды, субсидии, займы, залоговые вложения и страхования на случай непредвиденных экологических ситуаций, прямая торговля допусками на загрязнение среды и др. Среди инновационных методов экологического регулирования следует выделить меры, основанные на предпочтительных закупках правительством экологически безопасной продукции.

Канада отличается масштабностью экологического планирования и успехами по реализации принятых планов. Еще в 1980-х гг. по инициативе Совета министров по окружающей среде Канады была создана междисциплинарная рабочая группа по окружающей среде и экономическому развитию. Результатом работы этой группы, объединившей представителей правительства, общественности, научных и деловых кругов, явилось предложение о «Зеленом плане» для Канады, который в 1990 г. и был принят правительством в качестве общенациональной программы действий. На реализацию «Зеленого плана» правительство Канады выделило дополнительно на пять лет 3 млрд канад. долл., что вместе с текущими расходами федерального правительства в 1990-1995 гг. составило более 10 млрд канад. долл. В «Зеленом плане» выделено семь приоритетных целей деятельности в сфере ПП: сохранение экологической безопасности воздуха, воды и земли; экологически сбалансированное использование возобновимых природных ресурсов; защита охраняемых природных территорий, животного и растительного мира; сохранение комплекса северных территорий; обеспечение глобальной экологической безопасности; обеспечение экологически ответственного процесса принятия решений на всех уровнях государственного управления, включая участие в этом процессе общественности; минимизация последствий чрезвычайных ситуаций экологического характера.

Достижение этих общих целей включает решение и конкретных задач. Так, к 2000 г. предполагалось сократить вдвое производство мусора. Хотя Канада обладает одной из наиболее разветвленных в мире систем охраняемых территорий (только федеральные и провинциальные парки занимают здесь 374 тыс. км2), «Зеленый план» Канады предусматривал расширение доли охраняемых территорий до 12 % от общей площади страны (в 1990 г. этот показатель составлял 7%) [The State 1996, p. 16-18]. Уже в 1990 г. канадское правительство определило стабилизацию выбросов в атмосферу углекислого газа на уровне 1990 г. в качестве национальной задачи.

Опыт, приобретенный в ходе разработки и реализации «Зеленого плана», оказался полезным для разработки последующих документов. В июне 2008 г. в Канаде вступил в силу Федеральный закон об устойчивом развитии, обязывающий все государственные организации на федеральном уровне обеспечивать реализацию в своей деятельности принципов этого развития. Это был первый в мире такой законодательный акт.

Примером служит канадский опыт распоряжения своими природными ресурсами. Канаду в определенной степени можно считать естественным природным заповедником: на ее территории расположены 20 % не затронутых деятельностью человека природных экосистем планеты, где насчитывается примерно 138 тыс. видов животного и растительного мира. Канада располагает 10 % мировых запасов древесины и 7 % мировых ресурсов пресной воды, разрабатывает более 60 видов минеральных ресурсов. Хотя Канада - один из крупнейших в мире производителей минерального сырья и продукции лесной промышленности, и на надежную сырьевую базу ориентирована вся экономика страны, в то же время Канада имеет разносторонне развитые хозяйство и ресурсные отрасли, а доля ресурсного сектора хозяйства в ВВП Канады составляет лишь около 13 %. При этом существует четкое разграничение полномочий между федеральным правительством и провинциями в области ресурсопользования. Федеральное правительство занимается общей стратегией освоения ресурсов, является собственником и регулирует использование так называемых пограничных залежей (ресурсы Крайнего Севера и акватории, нефтегазовые ресурсы континентального шельфа). Провинции полностью реализуют права собственности на ПР- вся природная рента поступает именно в бюджет провинций. Они же устанавливают нормативные правила использования ресурсов и налоговые механизмы. В каждой из них действует своя система административного управления соответствующими государственными программами, которая включает и ресурсные министерства. Законодательство провинций дополняет общенациональную правовую основу использования природных ресурсов.

В конце XX в. в Канаде становится очень популярной идея рационального ПП на местном уровне, в конкретном поселении или общине. Сотни поселков и местных общин разрабатывают планы и стратегию устойчивого развития на основе баланса интересов в регионе. Такие понятия, как «предельная нагрузка» и «экологические ограничения», стали неотъемлемой частью многих планов развития на местном уровне. Успешными оказались опыты реализации концепции УР в местах проживания коренного населения, осуществляемые в рамках Стратегии охраны окружающей среды Арктики, а также специальной Программы по интеграции знаний традиционного ПП и современной науки. Особого внимания заслуживают попытки организации управления на бассейновом уровне, например, в Программе управления территорией бассейна р. Фрейзер на тихоокеанском побережье.

Особое внимание в Канаде, стране развитых демократических норм и традиций, уделяется организации широкого обсуждения проектов, предваряющих правительственные решения в целях максимально полного учета интересов различных категорий населения и бизнеса. Наиболее ярко это проявляется именно в области экологии и устойчивого развития.

Открытость и широкое участие общественности, бизнеса и науки в разработке и реализации государственной политики устойчивого развития сочетается с ее «упреждающим» характером (концепция предотвращения загрязнения путем экологизации промышленных технологий), стремлением прогнозировать тенденции и возможные сценарии развития событий с помощью научного потенциала. Стратегия и политика рационального ПП в Канаде динамичны, они совершенствуются с учетом меняющихся реалий и достижений науки. Среди инновационных подходов следует особо отметить те методы экологического управления, которые основаны на согласовании различных интересов и достижении компромиссов.

Богатство национального опыта регулирования взаимодействия общества и природы дает основание для того, чтобы говорить о Канаде как о лидере в решении проблем, стоящих перед мировым сообществом в XXI в.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >