Реализация принципов публичности, прозрачности и открытости

В XXI в. публичность является одним из обязательных принципов государственного управления. Развитие СМИ и Интернета качественно изменили пространство публичной коммуникации, расширили возможность участия общества в управлении, дали импульс к новым формам взаимодействия органов власти и населения.

Публичность существовала и раньше — люди узнавали новую информацию, например, на рыночных площадях, и обсуждали ее между собой. Затем появились газеты, расширив границы публичности как поля обмена информацией до национального уровня. Сейчас речь идет о формировании единого всемирного информационного пространства, на котором событие, произошедшее в одной стране, моментально становится достоянием всего человечества.

В большинстве словарей понятие «публичность» рассматривается как синоним терминов «гласность» или «общеизвестность». Для научного понимания данного феномена этого явно недостаточно. Ю. Хабермас — один из самых авторитетных социологов — дает следующую формулировку: «Публичность образует сферу коллективности, ассоциативное пространство, в котором по разным признакам группируются члены общества, коллективизируются взгляды, эмоции, возникают и функционируют политические партии, общественные организации, творческие или иные союзы <... > характер публичности, ее облик определяется интенсивностью ассоциативной жизни общества, ее организованностью, демократической открытостью самого общества. Минимальная в авторитарных и тоталитарных политических системах публичность выразительнее, многообразнее, ярче в демократических странах»[1].

Публичность — это проявление национальной культуры, воплощающееся в навыке коллективно обсуждать и принимать решения по вопросам общественной значимости. Она, таким образом, характеризует укорененность демократии в сознании людей, что реализуется в том числе через создание системы институтов общественного контроля за работой правительства.

За рубежом термин «публичный» заменяет понятие «общественный», что отражает специфику межличностных отношений. Его применение предполагает наделение граждан как жителей страны и плательщиков налогов не только обязанностями, но и правами, включая использование национального богатства и инфраструктуры. Как современное наполнение феномена публичность следует рассматривать право и обязанность людей участвовать в управлении: принимать участие в выборах, становится экспертами по решению отдельных проблем в рамках своих знаний и возможностей.

Публичность — сложный и многообразный по формам проявления феномен, выражающий открытость отношений между правительством и населением по поводу проблем развития и качества управления в стране, вытекающий из общей заинтересованности в порядке и развитии. Его проявления различны: прозрачность информации, простота и понятность изложения законодательных актов любого уровня, обязательность общественных слушаний, публикация итогов экспертиз и т.д.

В конце XX в. под воздействием формирования открытых правительств и внедрения административных реформ тенденции к публичности усилились. Большинство стран разработали новые законы (например, «Основные принципы для обеспечения информационного равенства»1), усилив ими действие Всеобщей декларации прав человека (ООН) и статей своих национальных конституций.

Механизмы конкретной реализации принципа публичности в странах несколько различаются, но основные технологии общие: 1) кодификация законов и внутриправительственных актов; 2) уточнение в них механизма обновления норм и кодов; 3) обязательная публикация кодов и норм; 4) регистры административного обслуживания;

5) контроль ясности изложения; 6) наличие руководства по доступности изложения. Динамика внедрения названных технологий в практику государственного управления стран ОЭСР (OECD — Organization of Economic Cooperation and Development) приведена в табл. 2.1.

Таблица 2.1

Практики обеспечения доступности правительственных документов (число стран, использующих соответствующие нормы)2

Технологии

1998

2005

2008

Кодификация законов и внутриправительственных актов

20

25

27

Публикация механизма обновления норм и кодов

17

20

20

Обязательность публикации кодов и их изменений

17

25

25

Разработка регистров административного обслуживания

6

13

15

Контроль за доступностью языка (понятностью изложения)

19

27

28

Наличие руководства по доступности документов

15

23

25

В последующих отчетах ОЭСР этот ракурс анализа не приводится, главный акцент исследователей в настоящее время делается на механизме участия общественности в работе над законодательными актами (табл. 2.2).

Подход к публичным пространствам как к атрибуту демократии предполагает их замер, т.е. оценивание объема, степени активности населения, выявление и оценку обоснованности действующих ограничений. Нуждаются в особом изучении новые явления и практики, такие как появление электронных носителей (заменителей) СМИ или е-форматов печатной и визуальной информации. [2] [3]

Доля законов, которые проходят процедуру общественного обсуждения

в странах ОЭСР[4]

Направления оценивания

Все законы

Большинство

Менее 10%

Вообще нет

Открытость текстов на специальных сайтах правительства

Австралия,

Чехия, Эстония, Финляндия, Израиль, Литва, Португалия, Словакия, Швеция, Великобритания (Северная Ирландия и Уэльс)

Венгрия, Италия, Словения, Чили, Турция, Германия, Великобритания (Северная Ирландия)

Франция,

Греция,

Ирландия,

Польша,

Россия,

Испания

Бельгия, Дания,

Исландия,

Люксембург,

Нидерланды,

Норвегия,

Великобритания

(Шотландия)

Наличие информации о «дорожной карте» принятия законов

Австралия, Чехия, Эстония, Финляндия, Израиль, Литва, Нидерланды, Португалия, Россия Турция, Северная Ирландия, Шотландия

Италия, Франция, Ирландия, Словения, Чехия, Англия и Уэльс

Греция,

Польша,

Словакия,

Испания.

Бельгия, Дания, Финляндия, Венгрия, Исландия, Люксембург, Норвегия, Швеция

Дополнительные возможности для учета мелких замечаний

Австралия,

Чехия, Эстония, Финляндия, Израиль, Литва, Португалия, Словакия, Швеция, Великобритания (Северная Ирландия и Уэльс).

Ирландия,

Италия,

Франция

Германия,

Греция,

Польша

Бельгия, Дания, Венгрия, Исландия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Россия, Словакия, Словения, Испания, Турция, Шотландия.

С целью мониторинга ситуации на местах (по странам) OECD проводит опрос экспертов, позволяющий реально оценить степень внедрения технологий открытости. Выявлены страны-лидеры, внедрившие большинство технологий (Канада, США, Корея, Финляндия, Чехия, Швейцария, Австралия, Турция, Польша, Дания, Германия). Хуже всего дела в данной области обстоят в Люксембурге и Нидерландах. В табл. 2.3 приведены данные интегрированной оценки открытости правительств. Индекс открытости (И) рассчитан как агрегированный показатель, характеризующий проявления открытости и удобности использования информации для населения стран ОЭСР. Россия в исследовании не участвовала.

Индекс открытости, полезности, информационной обеспеченности населения по данным мониторинга, представленного правительствами

стран (2014)1

Страна

И

Страна

И

Страна

И

Корея

0,98

Мексика

0,67

Дания

0,50

Франция

0,92

Финляндия

0,65

Словакия

0,49

Великобритания

0,82

Греция

0,63

Чехия

0,49

Австралия

0,8

Австрия

0,62

Ирландия

0,44

Канада

0,8

Япония

0,61

Италия

0,39

Испания

0,78

Новая Зеландия

0,60

Эстония

0,38

Португалия

0,76

Германия

0,58

Словакия

0,33

Норвегия

0,69

Бельгия

0,55

Швеция

0,25

США

0,68

Чили

0,57

Польша

0,15

Итак, публичность — важнейшая современная характеристика глубины демократии, ее укорененности в национальной культуре страны. Она проявляется как в многообразии форм активности населения в управлении — участие в выборах и референдумах, активность сетевой коммуникации (Интернет) и многое другое — так и в степени открытости правительства: его готовности к диалогу с населением, включая создание условий для участия людей в выработке законодательных актов, а также организация многообразной системы институтов социального контроля.

  • [1] Habermas J. L’ espace public. Paris : Payot, 1978.
  • [2] Под таким названием зафиксирован законодательный акт, рекомендуемый ООНдля принятия всеми государствами.
  • [3] Governance at Glance. OECD, 2012. P. 40.
  • [4] Governance at Glance. OECD, 2012. P. 183.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >