Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Посмотреть оригинал

Этапы реформирования и стратегия долгосрочного развития пенсионной системы России

Пенсионная система любого государства — не статичное явление, эта система постоянно находится в развитии, сталкиваясь с теми или иными рисками, характерными для конкретного общества на соответствующем этапе его развития, которые ей требуется преодолеть, чтобы обеспечить собственную эффективность, в первую очередь с точки зрения защиты пенсионных прав граждан и обеспечения финансовой устойчивости. Сейчас трудно себе уже представить, что фактически совсем недавно (по историческим меркам, конечно), каких-нибудь 100 лет тому назад, говорить о полноценных пенсионных системах, обеспечивающих широкий охват населения, не приходилось. Теперь же в развитых государствах, в том числе [1]

и в Российской Федерации, системы пенсионного обеспечения гарантируют защиту граждан при наступлении всех социально значимых обстоятельств или страховых случаев, к которым относятся достижение определенного возраста (старость в российской терминологии), инвалидность и потеря кормильца, и при этом имеют важнейшее значение для доходов граждан и развития экономики.

Пенсионные системы могут быть основаны на различных концепциях, иметь один или несколько уровней, предусматривать разные механизмы приобретения, сохранения и реализации гражданами пенсионных прав, могут состоять из обязательной и добровольной составляющих, предусматривать только распределительный компонент или сочетать его с компонентом накопительным (индивидуальной капитализации), базироваться на страховых платежах или государственном бюджете, иметь увязку с заработной платой, длительностью работы застрахованных лиц, суммой страховых взносов либо ориентироваться на прожиточный минимум, стремиться к полной компенсации утраченного заработка или предоставлять только минимальные гарантии для преодоления бедности.

Традиционно выделяют страховые пенсионные системы с установленными выплатами и с установленными взносами. В первой из них пенсионные права граждан зависят от продолжительности страхового или трудового стажа и величины дохода, с которого уплачивались страховые платежи в пенсионный бюджет. Порядок формирования пенсионных прав с установленными взносами связан с закреплением на индивидуальных лицевых счетах застрахованных лиц суммы уплаченных за них (или ими) страховых взносов за весь период трудовой деятельности.

Пенсионная система России имеет давнюю историю. Первые попытки создания нормативной правовой базы в сфере пенсионного обеспечения с унифицированными правилами для отдельных категорий государственных чиновников и военнослужащих обычно связывают с утверждением 17 января 1720 г. Петром I Морского устава[2], в котором, в частности, предусматривалась единовременная выплата увечным, неспособным ни к какой службе, годового жалованья. Альтернативой данной выплате являлось пожизненное помещение таких людей в госпиталь. Вдова и дети умершего (погибшего) служащего могли претендовать на выплаты в связи с потерей кормильца, составлявшие долю его годового жалованья.

6 декабря 1827 г. императором Николаем I был утвержден Устав о пенсиях и единовременных пособиях, в котором была предпринята попытка объединить различные нормативные положения в один общий документ, а также установить понятные положения, определяющие условия назначения пенсий и механизм их расчета. Впоследствии этот устав неоднократно изменялся и дополнялся, продолжали приниматься и отдельные пенсионные акты. Так, действовали особые уставы о пенсиях и единовременных пособиях по некоторым ведомствам. Например, существовал Устав о пенсиях по придворному ведомству, по ведомству ученому и учебному.

Следующий этап развития отечественного пенсионного законодательства связан с Октябрьской революцией. Уже в период с 1917 по 1922 г. советской властью было принято около 100 декретов и распоряжений в области социального обеспечения. Данные акты заложили фундамент для организации государственной системы социального обеспечения советского типа.

В июле 2016 г. состоялся юбилей очень важного для нашей пенсионной системы события, которое определило ее развитие на долгие годы вперед, а также сыграло исключительную роль в создании пенсионного права России. Речь идет о 60-летии со дня принятия Верховным Советом Советского Союза 14 июля 1956 г. Закона СССР «О государственных пенсиях» (далее — Закон или Закон 1956 г.), вступившего в силу 1 октября 1956 г.[3]

Современники факт принятия этого Закона называли выдающимся событием не только в истории пенсионного законодательства, но и всего советского права[4]. Пожалуй, время только подтвердило такую высокую оценку, поскольку без этого Закона и пенсионная система нашей страны выглядела бы совсем иначе, и, вполне возможно, признание права социального обеспечения самостоятельной отраслью права затянулось бы.

Здесь необходимо напомнить, что до 1956 г. нормативная правовая база, регулирующая пенсионные правоотношения, носила сугубо разрозненный характер. По сути, в стране существовало множество ведомственных пенсионных систем, предусматривающих различные условия и размеры пенсионного обеспечения для своих субъектов. Очень часто нормы пенсионного обеспечения фактически устанавливались ведомственными актами. Как отмечает Е. И. Астрахан, в отношении льготного пенсионного обеспечения, «законодательство о льготных пенсиях было обширным, раздробленным и сложным. Число постановлений и распоряжений, касавшихся льготных пенсий, исчислялось сотнями... Многие вопросы, не разрешенные прямо в основных постановлениях, но неизбежно возникавшие на практике, регулировались дополнительными актами, которые издавались только для конкретной отрасли»[5]. Более чем наглядно о данном факте свидетельствует то обстоятельство, что в связи с введением в действие Закона 1956 г. и принятых в его развитие подзаконных актов были признаны полностью или частично около тысячи ранее изданных документов по пенсионным вопросам.

Тем самым пенсионное законодательство было чрезвычайно дифференцированным, что во многом можно объяснить огнем исторических событий, которые происходили в ту эпоху в нашей стране: здесь и революция, прервавшая развитие имперской системы социального страхования, и гражданская война, и последовавшие за ней НЭП, коллективизация, индустриализация, затем Великая Отечественная война, не позволявшие по объективным причинам, связанным в первую очередь с экономическими факторами, выполнить продекларированный государством принцип всеобщего охвата трудящихся социальным страхованием и обеспечением. Поэтому государственная власть решала при помощи пенсионной системы злободневные задачи, обеспечивая социальную поддержку наиболее значимым с точки зрения становления и существования Советского государства категориям граждан, к примеру, во время гражданской войны — красноармейцам, ставших в связи с боевыми действиями нетрудоспособными, в целях индустриализации — рабочим и служащим определенных профессий, для борьбы с неграмотностью и развитием науки — учителям и ученым, в период Великой Отечественной войны, естественно, военнослужащим и членам их семей. Кроме того, значительное развитие получил институт так называемых персональных пенсий, когда обеспечение предоставлялось в связи с особыми заслугами перед государством, своеобразная форма поощрения за верную службу. В итоге многие советские граждане не могли получать пенсию, поскольку не входили в круг лиц, подлежащих обеспечению на основании такого разрозненного правового регулирования.

В этой связи к 1956 г. назрела необходимость и, главное, появилась возможность, как тогда говорили, осуществить дальнейшее улучшение дела пенсионного обеспечения.

Интересно, что проект закона «О государственных пенсиях» проходил всенародное обсуждение, которое длилось более двух месяцев. Сейчас при желании конечно можно с высоты сегодняшнего дня поставить под сомнение порядок проведения этой процедуры, но факты остаются фактами: проект был опубликован во всех важнейших, центральных газетах страны («Труд», «Известия», «Правда» и др.), на заводах и фабриках выступали специалисты, разъясняющие суть предстоящих преобразований, сформулированные поправки поступали на рассмотрение в специальную комиссию законодательных предложений Верховного Совета СССР. Так, впоследствии в качестве одобренных поправок, включенных в окончательный текст, вошли нормы о досрочном пенсионном обеспечении многодетных матерей и инвалидов по зрению[6], которые в настоящее время относятся уже к традиционным положениям отечественного пенсионного законодательства.

Итак, принятие и вступление в силу Закона 1956 г. означало:

  • - упорядочение норм пенсионного законодательства, их внутреннее согласование между собой, фактически проведение кодификации разрозненных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы пенсионного обеспечения;
  • — систематизацию и унификацию условий и норм пенсионного обеспечения рабочих и служащих, их приведение к единому знаменателю с учетом необходимости соблюдения принципа разумной дифференциации, в первую очередь исходя из условий груда. Были закреплены три вида пенсии: по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца. Право на обычную пенсию по старости предоставлялось рабочим и служащим, достигшим возраста 60 или 55 лег и имеющим не менее 25 или 20 лет стажа работы (соответственно мужчины и женщины). Также предусматривалось и льготное пенсионное обеспечение при пониженном пенсионном возрасте;
  • - упрощение пенсионного законодательства для лучшего понимания своих прав гражданами;
  • — введение единых правил исчисления размера пенсий (исходя из требуемого стажа для назначения пенсии и среднемесячного заработка гражданина) и повышение уровня пенсионного обеспечения населения. Размеры пенсий по старости были установлены в сумме от 50 до 100% заработка (без учета надбавок), но не менее 30 руб. и не выше 120 руб. В среднемесячный фактический заработок включались все виды заработной платы, на которые начислялись страховые взносы, кроме заработной платы за сверхурочную работу, за совместительство и всякого рода выплат единовременного характера. Среднемесячный заработок учитывался за 12 последних месяцев работы либо, по желанию заявителя, за любые 5 лет подряд из последних 10 лет перед обращением за пенсией. Также были введены различные надбавки к основным размерам пенсии — за общий или непрерывный стаж, на уход за инвалидами I группы, за иждивенцев. Кроме того, впервые появилась возможность назначения пенсий и пропорционального исчисления их размера лицам, имеющим неполный требуемый стаж, если они проработали не менее 5 лет, в том числе не менее 3 лет непосредственно перед обращением за пенсией;
  • — расширение круга лиц, имеющих право на государственную пенсию, в том числе в части членов семьи, которым предоставляется право на пенсию по случаю потери кормильца. Так, право на пенсию было предоставлено даже учащимся высших и средних специальных заведений, училищ, школ и курсов но подготовке кадров. Для ряда категорий граждан были снижены требования по возрасту и стажу, при соблюдении которых возникало право на пенсию по старости. К примеру, пенсионный возраст для женщин, работавших во вредных условиях труда, был снижен до 45 лет, а необходимый специальный стаж — до 15 лет;
  • — отмену ряда условий, которые ограничивали право на пенсию по инвалидности и по случаю потери кормильца. К примеру, перестала иметь значение дата наступления инвалидности (до вступления в силу этого Закона пенсии по инвалидности по общему правилу устанавливались, если инвалидность наступила в период работы или не позднее двух лет после ее прекращения);
  • — отмену срока давности для обращения за пенсией. Та самая известная норма, воспроизводимая во всех наших пенсионных законах, согласно которой лица могут обращаться за назначением пенсии в любое время после возникновения права на пенсию, без ограничения каким-либо сроком, тоже родом из Закона 1956 г. Вообще была проведена унификация и процессуальных норм пенсионного законодательства;

перерасчет размеров ранее назначенных пенсии в соответствии с принятыми решениями, в связи с чем пенсии повысились почти у 15 млн пенсионеров.

В целом можно с уверенностью сказать, что Закон 1956 г. являлся основой единой государственной пенсионной системы Советского Союза, которая приобрела свой завершенный вид по базовым вопросам в 1964 г. — после принятия и вступления в силу Закона СССР «О пенсиях и пособиях членам колхозов». Принцип всеобщности пенсионного обеспечения, который в настоящее время является безоговорочным основным началом и фундаментальным требованием современного пенсионного права, имеет своим истоком именно Закон 1956 г. Эти слова справедливы и ко многим другим основным положениям пенсионного законодательства нашей страны. Более того, учитывая ретроспективный характер пенсионного права, Закон 1956 г. и принятая в его развитие юридическая база до сих пор могут иметь значение при осуществлении пенсионного обеспечения граждан.

По сути, дата 14 июля, когда в уже далеком 1956 г. был принят рассматриваемый Закон, является Днем отечественного пенсионного законодательства.

События, которые происходили в нашей стране в конце 1980-х - 1990-х гг., переход к рыночной экономике обусловили необходимость ее изменения, отхода от советской системы государственного пенсионного обеспечения. В 2001 г. были приняты законодательные акты, направленные на формирование пенсионной системы с установленными взносами с добавлением накопительного компонента.

В настоящее время осуществляется следующий этап преобразований в пенсионной сфере и связан он со Стратегий долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25.12.2012 № 2524-р (далее — Стратегия), которая предусматривает социальные приоритеты и ориентиры, а также механизмы государственной политики в сфере пенсионного страхования на период до 2030 г.

Необходимость подготовки Стратегии обусловливалась экономическими и демографическими вызовами, стоящими перед отечественной системой пенсионного страхования. Процесс старения населения и существенное увеличение доли пожилых граждан характерен для большинства европейских государств, в том числе и для России.

Главными целями Стратегии являются определение направлений и задач по обеспечению развития в Российской Федерации пенсионной системы, совершенствование пенсионной системы, которая должна быть адекватной современному экономическому развитию Российской Федерации и соответствовать международным стандартам.

Стратегия базируется на оценке опыта реализации пенсионных преобразований в Российской Федерации и мировых тенденций развития пенсионных систем.

Обратим внимание на следующие основные разделы Стратегии.

  • 1. Основные итоги функционирования пенсионной системы России с 2002 г. Здесь осмысливаются текущая ситуация, основные итоги функционирования пенсионной системы нашей страны за последние годы, в течение которых проводились мероприятия, направленные на ее совершенствование. Отмечается, что за обозначенный период времени были достигнуты, в частности, следующие результаты: установление гарантированного минимального уровня материального обеспечения пенсионера не ниже величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте РФ; повышение уровня пенсионного обеспечения с учетом трудового стажа, приобретенного в советское время (валоризация); повышение среднего размера трудовой пенсии.
  • 2. Основные цели и задачи развития пенсионной системы.

Целями признаются:

  • — гарантирование социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения;
  • — обеспечение сбалансированности и долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы.

К задачам развития пенсионной системы отнесены:

  • — обеспечение коэффициента замещения трудовой пенсией по старости до 40% утраченного заработка при нормативном страховом стаже и средней заработной плате;
  • — достижение приемлемого уровня пенсии для среднего класса за счет участия в корпоративных и частных пенсионных системах;
  • — обеспечение среднего размера трудовой пенсии по старости не менее 2,5—3 прожиточных минимумов пенсионера;
  • — поддержание приемлемого уровня страховой нагрузки для субъектов экономической деятельности с единым тарифом страховых взносов для всех категорий работодателей;

обеспечение сбалансированности формируемых пенсионных прав с источниками их финансового обеспечения;

  • — развитие трехуровневой пенсионной системы для групп с разными доходами (для средне- и высокодоходных категорий — с опорой на добровольное пенсионное страхование и негосударственное пенсионное обеспечение);
  • — повышение эффективности накопительной составляющей пенсионной системы.

Согласно Стратегии страховая пенсионная система должна базироваться на трехуровневой модели:

  • первый уровень — трудовая пенсия (государственная пенсия) в рамках государственной (публичной) системы обязательного пенсионного страхования, формируемая за счет страховых взносов и межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в случаях, предусмотренных законодательством РФ;
  • второй уровень — корпоративная пенсия, формируемая работодателем при возможном участии работника на основании трудового и (или) коллективного договоров либо отраслевого соглашения;
  • третий уровень — частная пенсия, формируемая работником (физическим лицом).

Таким образом, в Стратегии поставлена цель — построение в нашей стране трехуровневой пенсионной системы, которая будет гарантировать достойный уровень жизни и коэффициент замещения пенсией утраченного заработка, соответствующий международным стандартам. Международные стандарты, обобщая и синтезируя опыт развития различных систем социальной защиты, касаются как условий предоставления того или иного вида социального обеспечения, так и его размера. Полагаем, что каждое уважающее себя государство должно стремиться к выполнению и гарантированию этих стандартов, а лучше — иметь национальное законодательство, которое «перевыполняет план». По сути, международные стандарты следует расценивать как minimum minimorum, без которого нельзя обойтись ни в каких случаях.

3. Направления реализации Стратегии.

Основными направлениями реализации Стратегии являются:

  • — совершенствование тарифно-бюджетной политики;
  • — реформирование института досрочных пенсий;
  • — реформирование института накопительной составляющей пенсионной системы;
  • — развитие корпоративного пенсионного обеспечения;
  • — совершенствование формирования пенсионных прав в распределительной составляющей пенсионной системы;
  • — совершенствование системы управления обязательным пенсионным страхованием;
  • — развитие международного сотрудничества в сфере пенсионного обеспечения.

В настоящее время поэтапно осуществляется практическая реализация Стратегии. Одним из первых результатов является принятие нового пенсионного законодательства, регулирующего вопросы предоставления пенсий в рамках обязательного пенсионного страхования. Введена новая пенсионная формула, согласно которой на размер страховой пенсии будет влиять:

  • — размер легальной заработной платы: чем выше зарплата, тем выше пенсия;
  • — длительность страхового стажа: чем продолжительнее страховой стаж гражданина, тем больше у застрахованного лица будет сформировано пенсионных прав, поскольку за каждый год трудовой деятельности будет начисляться определенное количество пенсионных коэффициентов;
  • — возраст обращения за назначением страховой пенсии: пенсия будет повышена за каждый год, истекший после достижения пенсионного возраста и возникновения права на пенсию, до ее фактического назначения.

В целом согласно Стратегии ее реализация позволит обеспечить достойный уровень пенсий гражданам на основе принципа социальной справедливости. Будет создана понятная и прозрачная пенсионная система, позволяющая гражданам выбирать наиболее приемлемое для них пенсионное поведение.

В Стратегии констатируется, что тенденции развития пенсионной системы РФ, а также реализация предложений по ее совершенствованию находятся в тесной взаимосвязи с общей социально-экономической, и в первую очередь макроэкономической, ситуацией в стране. И это действительно так: пенсионная система вторична по отношению к общему состоянию экономики, ее рост, обеспечение занятости граждан, легализация трудовых отношений, увеличение заработной платы всегда положительно скажутся и на пенсионной системе.

Предусмотренные в Стратегии меры будут эффективно реализованы, если одновременно произойдет позитивная трансформация внешних по отношению к пенсионной системе факторов и положения па рынке труда.

Главными условиями реализации предлагаемых мер являются преодоление негативных тенденций на рынке труда, которые до сих пор проявляются в сохранении скрытой зарплаты и «теневой» занятости, стабилизация положения в формальном секторе рынка труда и легализация «теневого» рынка труда, а также повышение производительности труда. При этом в части повышения эффективности демографической программы необходимо реализовать стратегические задачи по снижению смертности в детском и трудоспособном возрасте, улучшить качество здравоохранения и профилактику заболеваемости.

Вопросы и задания для самоконтроля

  • 1. Охарактеризуйте современную пенсионную систему России.
  • 2. Какие виды пенсий существуют в России?
  • 3. Каковы этапы реформирования пенсионной системы?

  • [1] Можно также выделить дополнительное пенсионное страхование и обеспечение, которое в дополнение к государственному пенсионному обеспечению и обязательному пенсионному страхованию делает возможным предоставление пенсий за счет накопленных добровольных взносов работодателей и застрахованных лиц. Эта часть пенсионной системытребует своего дальнейшего развития.
  • [2] 2 См.: Дегтярев Г. П. Пенсионные реформы в России. М., 2003. С. 8—9 ; Лушникова М. В.,Лушпиков А. М. Курс права социального обеспечения. С. 171.
  • [3] К этому времени были изданы и основные нормативные правовые акты, обеспечивающие применение Закона 1956 г.: Положение о порядке назначения и выплаты государственных пенсий, утвержденное Советом Министров СССР 4 августа 1956 г., и Списки (№ 1 и 2)производств, цехов, профессий и должностей, работа в которых дает право па государственную пенсию на льготных условиях и в льготных размерах, утвержденные Советом Министров СССР 22 августа 1956 г.
  • [4] Астрахан Е. И. Развитие законодательства о пенсиях рабочим и служащим. М., 1971.С. 149.
  • [5] Там же. С. 144.
  • [6] См. подробнее: Капустина О. В. К вопросу об истории создания советской системы всеобщего государственного пенсионного обеспечения (вторая половина 1950-х — 1980-е гг.) //Социальное и пенсионное право. 2013. № 1.
 
Посмотреть оригинал
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы