Законодательные органы власти в механизме государственного управления

В основе демократической системы государственного управления лежит идея самоуправления народа и ответственности народных представителей за свои действия. По этой причине законодательный орган, представляющий народ и действующий в его интересах, составляет стержень демократического правления. Тот факт, что законодательные собрания существуют почти повсеместно, позволяет предположить, что в современном мире народное представительство — это обязательный формальный компонент легитимного правления.

В настоящее время более 80% государств — членов ООН обладают подобными органами государственной власти. Как правило, они избираются народным голосованием и потому, по крайней мере, номинально, ответственны перед гражданами. Для принятия важнейших решений, касающихся политического курса государства, обычно требуется формальное одобрение с их стороны.

Законодательные органы возникли в далекой древности. Правда, в античных обществах Греции и Рима они представляли интересы только полноправных граждан. Истоки современного народного представительства восходят к средневековым парламентам, среди которых наиболее древними из действующих ныне законодательных собраний являются исландский альтинг, впервые созванный в 930 г., и британский парламент (1295). Практически во всех современных государствах существуют законодательные органы, которые именуются по-разному: конгресс, сенат, палата, дума, законодательное собрание и т.д.

Каково же конкретное назначение законодательного собрания и какова его роль в государственном управлении и разработке политического курса? Вероятно, она определяется набором функций, которые выполняет законодательная ассамблея.

Оксфордский словарь английского языка определяет законодательный орган как «группу лиц, наделенных полномочиями разрабатывать законы страны или штата». [1] [2] [3] [4]

обсуждают политические вопросы, взвешивают, принимают либо отвергают посредством голосования представленные на их рассмотрение политические курсы. Большинство важнейших политических решений и действий, прежде чем обретут силу закона, должны быть рассмотрены и хотя бы формально одобрены этими органами;

  • 4) контрольная — законодательные органы обычно контролируют решения правительства в различных сферах. Однако главным объектом внимания парламента является расходование бюджетных средств (бюджетная политика);
  • 5) судебные и учредительные полномочия — некоторые законодательные органы наделены важными полномочиями в сфере правительственных назначений, а часть из них выступает в качестве апелляционного суда. Например, ранее такими полномочиями обладала британская Палата лордов по рассмотрению апелляций по уголовным делам;
  • 6) функция рекрутации элит и политической социализации. Законодательные органы нередко играют ведущую роль в рекрутации (отборе) элиты, прежде всего в парламентских системах, где премьер-министр и министры кабинета обычно проходят через школу парламентской деятельности. Законодательные собрания выполняют и функцию политической социализации. Слушания законодательных комитетов и общепарламентские дебаты бывают важными форумами для артикуляции и агрегации интересов, особенно при отсутствии сплоченной партии большинства. Парламентские прения могут быть источником формирования мнения общественности о политической жизни и тем самым вносить свой вклад в политическую социализацию граждан вообще, и в особенности элит.

Назначение законодательных органов в жизни общества и выработке политического курса во многом обусловлено типом политической культуры, традициями, которые определяют их место в различных политических системах, перечень доминирующих функций.

Например, в обычной ситуации Палата общин в Великобритании почти не оказывает самостоятельного влияния на выработку политического курса, поскольку этот процесс контролируется принадлежащим к правящей партии большинством. Вместе с тем эта Палата и проходящие в ней дебаты существенным образом сказываются на дискуссиях в обществе и тем самым реализуют одну из важнейших ее функций — подготовку политиков для занятия высших постов в исполнительной власти. Напротив, Конгресс США через свои комитеты имеет решающее слово в законотворчестве и принятии бюджета, но в условиях децентрализованной американской системы вынужден делить остальные функции со множеством других институтов. Наконец, очень ограниченный набор нолитических функций осуществляет Всекитайское собрание народных представителей, что объективно обусловлено типом культуры и политическим режимом.

Можно выделить три типа законодательных органов с точки зрения их участия в разработке политического курса:

1) парламент-арена.

Примером может служить британский парламент, представляющий собой форум, на котором правительство демонстрирует свою власть. Парламент не использует властных функций непосредственно, поскольку контролируется правительством, он выступает ареной, на которой обнародуются и отрабатываются различные политические решения. В британской Палате общин обычные парламентарии иногда выступают с законодательными предложениями или вносят в них поправки, однако государственный курс, как правило, инициируется и выдвигается членами кабинета (которые, разумеется, были избраны из состава депутатского корпуса). Тем самым власть осуществляется не парламентом, а правительством через парламент;

2) парламент-преобразователь.

Так, Конгресс США обладает и активно использует свои властные полномочия. Он играет весьма активную роль в трансформации идей и предложений в государственную политику, в формулировании и введении в силу законов;

3) парламент-легитимизатор.

Например, функции Всекитайского собрания народных представителей (КНР), которое редко собирается, в основном сводятся к тому, чтобы заслушивать заявления партийных лидеров и легитимизировать решения, принятые ЦК КПК. Не всегда роль парламента в формулировании политического курса определяется набором властных полномочий в процессе принятия решений, которые закреплены в конституции. Не менее важным оказывается степень доверия к законодательным органам со стороны общественности. Заключения ученых-экспертов относительно властных полномочий ассамблей не всегда совпадают с оценками граждан, выявляемыми в ходе опросов общественного мнения. Например, хотя, но экспертным оценкам, итальянский парламент занимает первое место в Европе по объему властных полномочий, ни в одной другой европейской стране, как показывают опросы, этот орган не ценится общественным мнением ниже, чем в Италии. В свою очередь, британский парламент по уровню влияния на выработку политического курса ставится экспертами на третье место от конца, но высоко котируется в обществе. Аналогичным образом ирландский парламент, крайне низко оцениваемый экспертами, приобретает большую значимость в глазах общественности. Можно предположить, что престиж легислатуры в той или иной стране отражает не столько уровень ее влияния на выработку политического курса, сколько степень общего уважения граждан к правительственным институтам. Так, частые кризисы кабинета в Италии снижают общественное доверие к правительству, хотя именно они создают возможность для парламентских инициатив в области политического курса и повышают роль данного органа в формировании и смещении кабинетов[5].

  • [1] Но это определение охватывает лишь малую часть обязанностей и видов деятельности законодательного органа. Поэтомубыло бы неверным видеть в ассамблеях сугубо законодательныйорган. Хотя во всех демократических системах ассамблеи имеютважное отношение к законодательному процессу, они не всегдаиграют в нем доминирующую роль. Их политическое значениеопределяется не только этой, но и целым рядом других выполняемых ими политических функций. Функции и типы законодательных органов. Среди основныхфункций, которые присущи законодательным органам во всехдемократических системах, можно выделить следующие:
  • [2] представительная — олицетворяет изначальную и непосредственную связь с народом и является законным органом длявыражения воли народа;
  • [3] законотворческая — означает разработку, обсуждение и принятие общеобязательных правил поведения (законов). В большинстве стран закон, чтобы стать легитимным, проходит определенную процедуру его одобрения их законодательными органами,хотя сами проекты законов обычно разрабатываются другимиорганами, преимущественно исполнительной властью или высшими слоями бюрократии;
  • [4] политическая — законодательный орган — коллективныйорган для принятия решений. Его члены, численность которыхварьируется от нескольких десятков до более чем тысячи человек,
  • [5] См.: Norton Ph. Conclusion: legislatures in perspective //West european politics.1990. July. Vol. 13. P. 146: Eurobarometer. 1989. Apr. P. 110.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >