Модели взаимодействия правительственных учреждений в механизме государственного управления

Эффективность и результативность политических решений в различных системах государственного управления, нринимаемых на основе общепринятых правил, во многом зависят от режима взаимодействия властей в механизме государственного управления. Его функционирование в различных формах правления и государственного устройства отличается по трем важным измерениям:

  • функциональное разделение полномочий между отдельными ветвями управления;
  • территориальное распределение компетенции между центральным (национальным) правительством и правительствами более низкого уровня, например штатов, провинций или муниципалитетов;
  • — способы ограничения правительственной власти.

Функциональное разделение правительственных полномочий.

Первый уровень структурной дифференциации правительственной власти в системе государственного управления связан с разделением политических ролей и функций по горизонтали. Очевидно, что чрезмерная концентрация полномочий по принятию решений в руках одного органа власти (главы государства, парламента или правительства) опасна установлением произвола, беззакония и в конечном счете диктатуры. Для того чтобы предотвратить концентрацию властных функций и обеспечить их баланс, стал использоваться принцип разделения полномочий между различными ветвями центрального (национального) правительства.

Основы теории разделения властей были разработаны еще в работах Дж. Локка и Ш.-Л. Монтескье, в которых доказывалось, что разделение властей способно предотвратить деспотизм и нарушения справедливости, возникающие вследствие бесконтрольности исполнительных или законодательных органов[1]. В дальнейшем теория разделения властей была дополнена Мэдисоном и А. Гамильтоном в «Федералисте», где обосновывались институциональные установления, обретшие форму «механизма сдержек и противовесов»[2].

Последующее осмысление опыта двух успешных примеров представительной демократии (Великобритании и США) в XIX — первой половине XX в. позволило сформулировать две чистые формы представительного демократического правительствапрезидентскую и парламентскую, а позже смешанную — полупре- зидентскую (Франция, Португалия).

Президентская система правления основана на режиме жесткого разделения властей и предполагает наличие двух независимых друг от друга правительственных органов — исполнительного и законодательного. Законодательная и исполнительная ветви власти самостоятельно избираются и санкционируются народом, имеют свой собственный источник легитимности. Каждая ветвь власти наделена особыми полномочиями в рамках конституции и избирается на определенный срок, причем ни одна из них не может с помощью обычных легальных средств сместить другую.

Парламентская система правления представляет собой систему из двух взаимозависимых ветвей власти — исполнительной и законодательной, взаимодействующих на принципе сотрудничества. При таком устройстве непосредственно избирается только законодательная власть, тогда как кабинет (коллективное руководство исполнительной власти) вырастает из легислатуры (парламента). В кабинете председательствует премьер-министр (в Германии его именуют Федеральным канцлером), который и отбирает министров кабинета. Как правило, ни одна из ветвей власти не имеет фиксированного срока полномочий. Кабинет в любой момент может быть смещен посредством вотума недоверия, и в большинстве случаев то же самое относится и к законодательному органу (парламенту).

Важнейшим фактором, обусловливающим функционирование данной системы, являются отношения доверия между кабинетом и парламентским большинством. При парламентском режиме премьер-министр и его кабинет должны постоянно пользоваться доверием парламентского большинства. Если по каким-то причинам последнее демонстрирует утрату доверия к премьер-министру и другим членам кабинета (посредством вотума недоверия), те должны уйти в отставку. Премьер-министр со своей стороны обычно наделен правом в любое время распустить парламент и назначить новые выборы. Эти два типа полномочий — право парламентского большинства низложить кабинет и право премьер-министра распустить парламент — обеспечивают взаимозависимость двух ветвей власти. Такое устройство побуждает их к согласию, заставляя исполнительную власть прислушиваться к мнению парламентского большинства.

Иными словами, парламентская демократия не знает обычной для президентских систем формы разделенного правительства, когда контролирующая пост президента партия лишена контроля над легислатурой, и наоборот. Напротив, исполнительная власть (кабинет) является органом парламентского большинства и в подавляющей части парламентских систем состоит преимущественно из членов парламента. В результате уменьшается вероятность конфликтов между парламентом и исполнительной ветвью, и процесс принятия решений, как правило, оказывается более эффективным, нежели при президентской системе. Поскольку одна и та же партия (или партии) контролирует обе ветви правительства, кабинет обычно играет ведущую роль в определении политического курса, а легислатура чаще всего обладает меньшим влиянием, чем при президентском устройстве.

Смешанный тип демократического правления {президентско- парламентский , или полупрезидентский) основан на принципе двойной инвеституры правительства. Такого рода смешанные системы совмещают в себе черты обоих «чистых» образцов — парламентской и президентской республик. Например, президент и законодательный орган избираются раздельно (как при президентской системе), но президент наделен властью распускать легислатуру (как при парламентской системе); кабинет назначается президентом (как при президентской системе), но парламент наделен правом смещать его (как при парламентской системе). М. Шугарт и Дж. Кэри выделили несколько типов смешанных («гибридных») систем с независимо избираемым президентом, наделенным значительными полномочиями в определении политического курса[3]. Существует множество механизмов подобного двойного контроля, причем их следствия нередко в огромной степени зависят от того, какая партия или коалиция контролирует президентский пост и легислатуру. Конституции многих недавно возникших демократий Восточной Европы и «третьего мира» относятся к этому смешанному типу. Их привлекательность, похоже, определяется тем, что они обеспечивают общенародный выбор главы исполнительной власти, наделенного как реальными, так и церемониальными полномочиями и способного выступать в качестве символа национального единства.

  • [1] См.: Locke J. Two treatises of government. Cambridge, 1960; Монтескье Ш.-Л.О духе законов. М., 1999.
  • [2] См.: The Federalist: A commentary on the constitution of the United States.Washington, 1937.
  • [3] См.: Shugart М., Carey J. Presidents and assemblies: constitutional design andelectoral dynamics. Cambridge, 1992.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >