Исполнительное делопроизводство

Исполнительное делопроизводство возникло в результате административных реформ Александра I. В начале XIX в. система государственных учреждений России была подвергнута серьезной корректировке (рис. 1.4).

Система высших государственных учреждений России в начале XIX в

Рис. 1.4. Система высших государственных учреждений России в начале XIX в.

Высшими государственными учреждениями стали Правительствующий сенат, Комитет министров, Государственный совет. Позже, во второй половине XIX в., был создан Совет министров. Коллегии были заменены новыми центральными учреждениями — министерствами. Местные учреждения осуществляли свою деятельность в соответствии с Законом 1775 г. и почти не претерпели изменений.

Высшие государственные учреждения — Правительствующий сенат, Комитет министров, Государственный совет — основывали свою деятельность на принципе коллегиальности. Делопроизводство в них велось в соответствии с законами, названными «учреждениями»: «Учреждение Правительствующего сената», «Учреждение Комитета министров», «Учреждение Государственного совета» (рис. 1.5).

Система основных законов («учреждений»)

Рис. 1.5. Система основных законов («учреждений»)

Создание министерств положило начало новому этапу развития системы управления и делопроизводства в России. Основой организации деятельности новых центральных органов управления стал принцип единоначалия (рис. 1.6). В основу было положено точное исполнение указаний руководства. Коллегиальное обсуждение и принятие решений, характерное для коллегий XVIII в., стало тормозить управленческий процесс, которому требовались гибкость и оперативность.

В 1811 г. было издано «Общее учреждение министерств», которое законодательно закрепило единообразие в организационном устройстве министерств.

Второй важный принцип, положенный в систему министерской реформы, — принцип иерархии (см. рис. 1.6).

Принципы системы министерской реформы

Рис. 1.6. Принципы системы министерской реформы

Внедрение этих принципов в организацию управления оказало влияние на структуру и делопроизводство министерств. Возглавлял министерство министр, который назначался императором и нес ответственность только перед ним. У министра могли быть заместители (один или несколько) — товарищи министра. Обязательно создавалась канцелярия министра.

Министерство делилось на департаменты, которые, в свою очередь, состояли из отделений, последние — из столов. Во главе этих подразделений соответственно стояли директор департамента, начальник отделения, столоначальник.

При необходимости разрешалось образовывать «особенные установления»: канцелярию при директоре департамента, счетные столы, ученые комитеты, чертежные, лаборатории.

«Общее учреждение министерств» узаконило введение в аппарат министерств двух коллегиальных органов: Совет министра (при министре), Общее присутствие департамента (при департаментах), носивших совещательный характер. Наряду с чиновниками министерства в их состав включались представители крупного капитала, а также науки и искусства, знания и практический опыт которых обусловливал всестороннее и профессиональное обсуждение конкретных вопросов и принятие наиболее верных решений. Сочетание принципа единоначалия с коллегиальным обсуждением сложных управленческих проблем должно было способствовать оптимизации управления в целом.

Единство структуры, штатного состава чиновников и их должностных обязанностей позволило установить единый порядок в организации делопроизводства.

Компетенция должностных лиц в вопросах управления определила состав управленческих документов министерств. «Общее учреждение министерств» 1811 г. прямо указывало, что «различная степень власти» — главная причина разделения прав и обязанностей чиновников в процессе создания документов. В связи с этим достаточно четко были определены виды документов, которыми сообщались между собой органы власти и управления.

Министр получал от императора указы и повеления, направлял ему доклады (или записки) и представления; от Государственного совета - высочайше утвержденные мнения, направлял — представления; от Сената — сенатские указы, а в Сенат — представления, рапорты, доношения; от Комитета министров — выписки из журналов заседаний, направлял — записки и представления.

Для получения денег из Государственного казначейства министр посылал отношение.

Между собой министерства обменивались отношениями, сообщениями, официальными письмами. Подчиненным, как служащим в стенах министерства, так и вне их, направлялись предписания. Подчиненные же посылали в вышестоящие инстанции рапорты, доношения, представления.

Директор департамента обладал правом направлять министру записки (докладные записки), представления; в департаменты других министерств — отношения, подчиненным — предписания.

Начальник отделения обращался в другие отделения своего министерства в форме записки, в отделения других министерств — в форме отношения.

Начальники отделений имели право подписывать запрос в архив о необходимости получения из него сведений. Ход заседания совещательных органов (Совета министра, Общего присутствия департамента) фиксировался в журналах.

В параграфе 262 «Общего учреждения министерств» впервые регламентирована зависимость юридической силы документа от правил его оформления: «Предписания министров только тогда признаются действительными, когда они имеют установленную форму».

К «Общему учреждению министерств» приложены четыре формы переписки, служившие эталоном для составления и оформления официальных документов. Они были составлены на бланках с угловым расположением реквизитов.

Бланк включал:

  • — наименование учреждения-автора;
  • — наименования структурных подразделений;
  • — дату подписания документа;
  • — исходящий регистрационный индекс;
  • — краткий заголовок к тексту.

Позже появляется ссылка на номер инициативного документа. В правом углу документа указывался адресат.

При анализе переписки следует иметь в виду, что на одних документах наименование вида обозначалось, а в других, «беззаглавных», отсутствовало. Его можно определить, зная соподчиненность автора и адресата.

Высшие учреждения и должностные лица, обращаясь к нижестоящим, адресовали документ в дательном падеже: «Калужскому губернскому правлению». Равные друг с другом и нижестоящие учреждения, обращаясь в вышестоящие, использовали предлог «в»: «В Калужское губернское правление».

Если документ адресовался конкретному лицу и нижестоящее должностное лицо обращалось к вышестоящему, в адресат включалось обращение, соответствующее титулу: «Его превосходительству», «Его благородию». При общении равных должностных лиц и вышестоящих с нижестоящими титул опускался.

Документы в XIX в. обязательно имели подпись и скрепу, в которых указано наименование должностей. Первоначально бланки писали от руки, но с 1820-х гг. их стали изготовлять типографским способом.

Организация работы с документами, названная в «Общем учреждении министерств» «образ производства дел», включала пять составных частей (рис. 1.7):

  • 1) порядок вступления дел;
  • 2) движение их, или собственно так называемое производство;
  • 3) отправление дел;
  • 4) ревизия;
  • 5) отчеты.
Организация работы с документами

Рис. 1.7. Организация работы с документами

Первые три части устанавливали путь прохождения документов от момента их получения или создания до завершения исполнения и отправки, причем в каждом структурном подразделении, начиная от канцелярии министра и заканчивая столом и «особенными установлениями». Структура документопотоков, как входящих, так и исходящих документов, ставилась в зависимость от заключенной в них информации. Например, вся переписка министерства делилась на два потока: переписка министра и переписка департамента.

«Общее учреждение министерств» определило компетенцию министра и директоров департаментов в рассмотрении управленческих ситуаций, поэтому распределение всех входящих и исходящих документов между ними не вызывало особенных затруднений.

В XIX в. документы регистрировались в журналах. Ежемесячно в структурных подразделениях проводилась ревизия дел, т.е. был внедрен систематический контроль за исполнением документов. По его результатам составлялись ведомости о количестве исполненных и неисполненных документов, а в конце года — общая ведомость по министерству.

Ежегодная деятельность министерств заканчивалась отчетом. Отчетов было три: отчет в суммах, отчет в делах, отчет в видах и предположениях к усовершенствованию каждой части. Для каждого отчета существовал особый порядок составления и представления.

Со всех исходящих документов снимались копии («отпуски»), которые сдавались в архив министерства, где на них составлялись описи.

«Общим учреждением министерств» были установлены единые принципы организации деятельности министерств и делопроизводства. Специфика каждого из них нашла отражение в положении о каждом министерстве («частные учреждения»).

На всем протяжении XIX в. активно развивались другие системы документации. Для этого времени характерно то, что некоторые из них приобретали законченную форму в виде уставов, в которых подробно регламентирован состав документов системы, правила их составления и оформления, а также приложены образцы форм документов. Например, вопросы бухгалтерского учета закреплены в 1848 г. в «Общем счетном уставе», документирование прохождения государственной службы — в «Уставе о службе гражданской» 1832 г.

С середины XIX в. неоднократно предпринимались попытки сокращения количества документов. Данные меры по сокращению делопроизводства закреплены в специальных законодательных актах, изданных в 1831, 1852, 1860 гг.

Изобретение в последней трети XIX в. пишущих машин, гектографов, вывело культуру документирования на новый уровень, ускорило изготовление документов, что позволило экономить время и средства. Появление телеграфа, телефона привело к появлению новых видов документов - телеграмм, телефонограмм.

Общегосударственные нормы в делопроизводственной сфере, заложенные в «Общем учреждении министерств», требовали изменений и развития. Отдельные ведомства пытались самостоятельно упростить делопроизводственный процесс. Например, к канцелярии попечителя Московского учебного округа внедрялись элементы механизированной обработки документов: пометки на них (о получении, регистрации, направлении на исполнение, об исполнении и др.) наносились с помощью механических нумераторов или штампов.

Наиболее четко направления и способы совершенствования делопроизводства отражены в «Положении о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве», изданном в 1911 г.

На всем протяжении XIX в. издавались сборники образцов документов, называемых «письмовники», с целью помочь чиновникам и частным лицам составить документ в соответствии с существующими правилами.

В XIX в. начинается процесс формирования теории делопроизводства. Он связан с именами М. М. Сперанского, Ф. Русанова, Н. В. Варадинова, К. Зосимского, В. Вельбрехта.

В начале XX в. Россия стояла на пороге новых преобразований в области делопроизводства. Однако смена государственного строя в результате Февральской буржуазно-демократической революции и Октябрьской социалистической революции привела к коренным изменениям в государственном устройстве России и организации делопроизводства.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >