МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО - НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

Понятие, предмет, методология и источники науки муниципального права

Правовое положение местного самоуправления как самостоятельной формы в механизме осуществления народовластия обусловило необходимость полного охвата всех сторон его организации и деятельности единой отраслью не только права, но и научных знаний. Таковой стала наука муниципального права, которая выделилась в особое самостоятельное направление отечественного государствоведения в 1990-х гг. в связи с начинавшимися тогда процессами обособления местного самоуправления от государства, создания правовых основ его организации и деятельности, формирования муниципального права в качестве самостоятельной отрасли российского права.

Наука муниципального права является большей по объему, чем одноименные отрасль права и учебная дисциплина, поскольку включает в себя все знания об общественных отношениях, составляющих предмет муниципального права, в том числе и правовые нормы, образующие в своей совокупности данную отрасль права, и учебный материал, составляющий содержание указанной учебной дисциплины в рамках вузовских учебных программ, тематических планов и в соответствии с требованиями государственного образовательного стандарта.

В отличие от отрасли муниципального права, призванной с помощью правовых норм регулировать общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, одноименная наука своей главной целью имеет выявление, раскрытие, познание, исследование основополагающих процессов, определяющих сущность местного самоуправления, его основных муниципально-правовых институтов, а также отражающих основные тенденции и закономерности их развития.

На основе изучения практики реализации муниципально-правовых норм, исторического и зарубежного опыта правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе организации местного самоуправления, наука муниципального права призвана осуществлять теоретическое прогнозирование и обоснование рекомендаций по совершенствованию нормотворческой и правоприменительной деятельности соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Наряду с различиями между наукой и отраслью муниципального права у них есть много общего и прежде всего — в единстве муниципально-правовых институтов и отношений, являющихся или предметом правового регулирования или предметом научных поисков. Такой подход к определению предмета науки муниципального права позволяет выделить в ее составе следующие разделы.

  • 1. Исследование базового понятийного аппарата, определение понятий муниципального права как отрасли права, как науки и учебной дисциплины.
  • 2. Изучение теоретических основ и общих принципов местного самоуправления, истории становления и развития местного самоуправления в России и Москве, теорий и системы местного самоуправления в зарубежных странах. Определение понятия местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации, самостоятельного элемента системы народовластия.
  • 3. Системный анализ норм, закрепляющих территориальные, финансово-экономические и правовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления.
  • 4. Изучение проблем правового регулирования общественных отношений, связанных с правовой регламентацией деятельности граждан по осуществлению местного самоуправления в различных организационноправовых формах, определяемых законодательством (формы прямого волеизъявления, выборные и иные органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление).
  • 5. Исследование вопросов, связанных с определением в праве понятия, принципов и порядка прохождения муниципальной службы, основ правового статуса муниципального служащего.
  • 6. Комплексный анализ правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с правовым закреплением и регулированием соответствующих предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, порядка осуществления контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и их ответственности.

Наука муниципального права является составной частью российской юридической науки и самым тесным образом связана с рядом юридических и общественных наук.

Особо хотелось бы отметить взаимосвязь данной науки с наукой конституционного права, предметом которой являются в том числе правовые основы деятельности населения по решению вопросов местного значения, определение роли местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя России, основы разграничения предметов ведения и полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления в данной области и т.д.

В науке конституционного права, наряду с теорией государства и права, разработаны и используются такие юридические понятия и категории, которые составляют основу для научного познания в области муниципального права (система народовластия, местное самоуправление, органы местного самоуправления, вопросы местного значения, конституционные принципы организации местного самоуправления, муниципальная служба, конституционное право на осуществление местного самоуправления, формы представительной и непосредственной демократии и г.д.).

Комплексный характер муниципального права обязывает проводить научные исследования в данной области знаний лишь при условии сотрудничества и взаимодействия самых разных отраслевых юридических наук. Речь идет о знаниях в области гражданского, административного, финансового, земельного и других отраслей права, касающихся, в частности, вопросов муниципальной собственности, муниципальной службы, местного бюджета, муниципальных земель, которые наряду с другими знаниями в своей совокупности образуют целостную систему знаний о муниципальном праве.

Муниципальное право основывается и развивается на данных исторической науки, политической экономии, философии, которые носят методологический характер. Несомненна самая тесная связи науки муниципального права с историей государства и права России, наукой, изучающей процесс исторического становления, развития, а в ряде случаев — возрождения в России важнейших муниципально-правовых институтов.

Правовую основу взаимосвязанности науки муниципального права с науками международного права и конституционного права зарубежных стран составляют принципиально новые для отечественного государства и права положения Конституции РФ о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью национальной правовой системы Российской Федерации и имеют приоритет над нормами ее внутреннего законодательства.

Перед отечественной наукой муниципального права стоят задачи по изучению и внедрению в России положительного зарубежного опыта правового регулирования самых разнообразных общественных отношений, возникающих в процессе организации местного самоуправления, учету в практике деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления важнейших международно-правовых стандартов обеспечения муниципальной демократии, местного управления и самоуправления, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г.

Однако для всех перечисленных наук местное самоуправление не является единственным объектом исследования, они изучают его применительно к своему предмету. И только наука муниципального права комплексно, системно исследует местное самоуправление и его институты, «интегрируя теоретические знания ряда отраслевых юридических наук, касающихся проблем деятельности органов местного самоуправления, в целостную систему научных знаний о муниципальном праве»[1].

Таким образом, можно дать следующее определение. Наука муниципального права — система научных идей и знаний об общественных отношениях, составляющих предмет одноименной отрасли права, о способах, особенностях, закономерностях, правового регулирования таких отношений, практике осуществления местного самоуправления на различных исторических этапах развития российской государственности и основных международно-правовых стандартах организации муниципальной власти.

Предмет, задачи и цели науки муниципального права, ее специфические функции определяют методологию науки, которую в общем виде можно определить как совокупность приемов и способов исследования, выражения и закрепления научного знания, составляющего предмет науки.

Методология науки муниципального права основывается на диалектическом методе познания, в соответствии с которым развитие местного самоуправления и отдельных муниципально-правовых институтов рассматривается в полном соответствии с такими «фундаментальными закономерностями, как единство и борьба противоположностей, переход количественных изменений в качественные, отрицание отрицания и т.д.»[2]. Кроме того, диалектико-материалистический метод познания предполагает всесторонний, объективный анализ как местного самоуправления в целом, так и отдельных муниципально-правовых институтов в частности, через взаимосвязи субъектов права, единство количественных и качественных характеристик, логического и конкретно-исторического подходов и т.п.

Наука муниципального права использует присущие всему отечественному государствоведению научные методы исследований. Так, метод системного анализа позволяет рассматривать местное самоуправление, с одной стороны, в качестве определенной формы политической системы общества в России, с другой — как целостную систему организации власти народа в городах, сельских поселениях и на других территориях, состоящую из элементов (формы непосредственной демократии, органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление), посредством которых население осуществляет свое конституционное право.

Данный метод позволяет правильно определить структуру исследования отдельных проблем муниципального права, выявить наиболее существенные принципы организации местного самоуправления, характер взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, глубже понять механизмы воздействия нрава на общественные отношения, связанные с деятельностью населения муниципальных образований по решению вопросов местного значения, охватить все объективно необходимые и взаимосвязанные функции органов местного самоуправления, для реализации которых они наделяются соответствующими полномочиями.

В методологии науки муниципального права важное место занимает исторический метод исследований местного самоуправления, позволяющий рассматривать его развитие исходя из опыта дореволюционного местного самоуправления (земского, городского) и научных исследований о местных органах советской власти.

Обращение к отечественной истории развития местного самоуправления является исключительно важным, поскольку в настоящее время в нашей стране происходит весьма сложный и мучительный процесс возрождения самоуправленческих начал, которые имели в дореволюционной России весьма глубокие исторические корни, были достаточно основательно исследованы в научной и общественно-политической литературе, детально регламентированы в правовых актах, а затем практически полностью уничтожены в советский период развития отечественной государственности.

К сожалению, господствовавшая в СССР идеология марксизма-ленинизма не признавала местного самоуправления в качестве самостоятельной, негосударственной формы народовластия, а такие понятия, как «муниципальный», «муниципалитет» и производные от них подвергались критике как крайне буржуазные и несовместимые с природой Советов — полновластных органов государственной власти. Их организация и деятельность являлась предметом науки советского строительства, которая основывалась на науке советского государственного нрава, являлась ее продолжением, детализировала и конкретизировала отдельные разделы этой науки[3].

Возникновение и развитие науки советского строительства во многом было обусловлено наличием системы Советов, построенной на только присущих ей принципах: единства Советов всех уровней; их верховенства и полновластия в системе организации государственной власти; демократического централизма; строгой иерархичпой соподчиненпости и подотчетности вышестоящим органам.

Исходя из исторической преемственности развития науки муниципального права, в настоящее время не стоит отбрасывать и забывать фундаментальные научные исследования, посвященные местным органам государственной власти и проводившиеся в советский период развития отечественной государственности.

В науке муниципального права активно используется метод сравнительно-правового анализа, который позволяет при проведении научных исследований и теоретическом обосновании практических предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование действующего законодательства в области местного самоуправления, изучать и использовать богатый опыт организации местного самоуправления, накопленный в наиболее развитых демократических государствах.

Кроме того, применение этого метода имеет большое практическое значение, поскольку позволяет предложить возможности выбора наиболее оптимального варианта юридической регламентации общественных отношений, возникающих в процессе деятельности органов местного самоуправления, а также сформулировать предложения по совершенствованию законодательства в данной области.

В науке муниципального права могут использоваться также статистический, социологический, конкретно-социологический, аксиологический {ценностный) и другие методы исследований.

Источники науки муниципального права могут быть разделены на две группы:

  • 1) юридические;
  • 2) теоретические.

В гл. 1 учебника были определены юридические источники, содержащие нормы муниципального права, которые одновременно являются источниками одноименной науки.

Теоретическими источниками науки муниципального права являются научные труды ученых, в которых разрабатываются и исследуются проблемы муниципального права с учетом исторического и зарубежного опыта правового регулирования общественных отношений, возникающих в области организации местного самоуправления. К их числу можно отнести прежде всего фундаментальные научные труды таких ученых и видных деятелей земского и городского самоуправления дореволюционной России, как В. П. Безобразов, Б. Б. Веселовский, А. И. Васильчиков, А. Д. Гра- довский, Н. И. Лазаревский, В. Н. Лешков, В. А. Маклаков, И. И. Петрун- кевич, Ф. И. Родичев, М. И. Свешников, Б. Н. Чичерин, М. П. Щепкин и другие[4].

В годы советской власти бесценный опыт земского и городского самоуправления дореволюционной России фактически игнорировался, а весьма глубокие по содержанию и лишенные каких-либо идеологических штампов исследования указанных авторов на долгие годы были преданы забвению.

К числу теоретических источников науки муниципального права можно отнести работы, посвященные проблемам организации местных органов государственной власти в советский период развития отечественной государственности, таких известных ученых-юристов как И. А. Азовкин, С. А. Авакьян, Г. В. Барабашев, А. А. Безуглов, В. И. Васильев, Р. Ф. Васильев, Л. А. Григорян, А. И. Ким, Е. И. Козлова, А. И. Лукьянов, А. И. Лепешкин, В. А. Пертцик, Н. Г. Старовойтов, Я. Н. Уманский, К. Ф. Шеремет и другие.

К числу теоретических источников науки муниципального права также относятся работы современных российских авторов, в которых на основе анализа отечественной и зарубежной практики осуществления местного самоуправления происходит формирование теоретической и правовой основы муниципального права. К их числу можно отнести таких ученых, как С. А. Авакьян, О. И. Баженова, Н. С. Бондарь, Т. М. Бялкина, В. И. Васильев, И. В. Выдрин, А. А. Джагарян, Е. Ю. Киреева, О. Е. Кута- фин, В. А. Кряжков, А. Н. Кокотов, А. И. Коваленко, А. Н. Костюков, Л. Е. Лаптева, Л. Н. Недокушева, Л. А. Нудненко, И. И. Овчинников, Н. В. Постовой, А. С. Саломаткин, А. А. Уваров, В. И. Фадеев, Г. Н. Чеботарев, В. Е. Чиркин, Е. С. Шугрина и другие.

К числу источников науки муниципального права может быть отнесен анализ практики деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения как объективного критерия истины. Па основе изучения и обобщения практики наука муниципального права определяет оптимальность действия норм и институтов, их эффективность, разрабатывает пути и способы совершенствования федерального и регионального законодательства.

Результаты социологических исследований различных аспектов местного самоуправления также являются источниками науки муниципального права, поскольку «помогают составить точное и взвешенное представление о деятельности разных субъектов местного самоуправления, ее оценке гражданами, другими субъектами»[5].

Источником науки муниципального права является и зарубежный опыт правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе организации местного самоуправления, а также конкретные формы организации местного самоуправления. Для решения международноправовых проблем развития местного самоуправления в Европе создан Конгресс местных и региональных органов, который входит в структуру органов Совета Европы. Конгресс состоит из двух палат: Палаты местных органов власти и Палаты регионов. Российская Федерация является членом Совета Европы с 1996 г. и с этого же времени принимает участие в работе Конгресса.

Задачи науки муниципального права состоят в разработке проблем повышения эффективности деятельности местного самоуправления и его органов по решению вопросов местного значения. Наука муниципального права призвана тщательно собирать, изучать, обобщать и распространять практику применения передовых, наиболее эффективных форм и методов работы органов местного самоуправления. Она должна также прогнозировать развитие организации и деятельности местного самоуправления по мере дальнейшего развития демократических процессов в нашем обществе.

Задачей науки муниципального права также является изучение условий и средств, обеспечивающих самостоятельность муниципальных образований, их органов, прежде всего от органов государственной власти в решении вопросов местного значения.

  • [1] Кутафип О. Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. С. 40.
  • [2] Кокотов А. //., Саломаткии А. С. Муниципальное право России. М. : Юристъ, 2005.С. 48.
  • [3] См. например: Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Советское строительство : учебник. М.:Юрид. лит., 1988; Советское строительство : учебник / под ред. А. А. Безуглова. М. : Юрид.лит., 1985; Советское строительство : учебник / под ред. В. А. Пертцика. М. : Юрид. лит.,1988.
  • [4] В качестве примера можно назвать работы В. Н. Лешкова «Опыт теории земства и егоземских учреждений по Положению 1864 года января первого» (1865) и «О праве самостоятельности как основе для самоуправления» (1871); князя А. И. Васильчикова «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» (1869—1871); М. П. Щепкина «Общественное самоуправление в Москве: проектгородового положения» (1906) и др.
  • [5] См.: Кокотов А. II, Саломаткин А. С. Муниципальное право России. С. 50.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >