Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Менеджмент arrow ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА
Посмотреть оригинал

Понятие, виды и уровни государственной службы

В Конституции РФ термин «государственная служба» прямо используется в ч. 4 ст. 32, и. «т» ст. 71 и ч. 3 ст. 97. Кроме того, в ч. 2 ст. 3 указано, что граждане участвуют в управлении государством прямо и через органы государственной власти (т.е. через госслужбу), а в ч. 1, 2 и 5 ст. 32 закреплено право граждан на участие в управлении «через своих представителей».

Понятие государственной службы введено Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации».

Согласно данному Закону, государственная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и относящихся к ним федеральных и региональных государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности.

Из данного определения следует, что:

  • - госслужащими могут быть только граждане России, а лица с двойным гражданством, лица без гражданства и иностранные граждане не могут замещать должности государственной службы;
  • - госслужба в России осуществляется на профессиональной основе, т.е. требует специального образования, осуществляется как основной вид деятельности и является оплачиваемой;
  • - госслужба отличается от иных видов трудовой деятельности, т.е. предполагает государственно-служебный и публично-правовой характер взаимоотношений между работником и нанимателем, в качестве которого выступает государство;
  • - госслужащие участвуют в реализации полномочий государственных органов, т.е. исполняют функции государства. Следовательно, деятельность государственных служащих — это не просто труд, но и реализация властных полномочий в пределах своей компетенции.

Важно отметить, что госслужба предусмотрена только в государственных органах. Не всякое юридическое лицо является государственным органом, а только то, которое наделено правом на реализацию властных полномочий. Например, суд реализует полномочия но применению законов, и решения суда имеют обязательную для исполнения силу, поэтому суд является государственным органом. Также государственными органами являются министерства, департаменты, законодательные и представительные органы, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ и ряд иных органов, созданных в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов РФ и нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Подобный подход к пониманию государственной службы в нашей стране является официальным и закреплен в действующем законодательстве. Однако специалисты в данной сфере должны иметь представление о том, как вырабатывался указанный подход, и какая дискуссия предшествовала этому.

Государственная служба существует в нашей стране уже очень давно. Основные этапы ее развития раскрыты в следующих главах. Здесь мы остановимся лишь на понимании государственной службы учеными в разные периоды времени.

Все отечественные научные школы, разрабатывавшие определения государственной службы, можно условно разделить по хронологическому принципу на дореволюционные, советские и постсоветские.

В дореволюционной России теории государственной службы разрабатывались в рамках науки государственного права. Усиление внимания к вопросам государственной службы пришлось на пореформенный период, т.е. на годы после отмены крепостного права в 1861 г. Начиная с этого времени, государственная служба фактически перестала быть сословной службой потомственного дворянства, и ученые задались вопросом: каково место данного института в современном им государстве.

Правовед Н. К. Нелидов определил государственную службу как деятельность, составляющую выполнение должности в государственном органе, направленную на проведение в жизнь воли государства1. При этом автор не ставил знак равенства между государственными органами и органами власти, так что госслужба, по его мнению, могла осуществляться в любых организациях, представляющих «государственное начало» в той или иной области. Интересно, что служащих Нелидов описывал как «агентов» государственных органов, т.е. наемных работников, не связанных с этими органами и государством вообще какими-либо особыми отношениями верности и долга.

Известный русский юрист А. Д. Градовский под государственной службой понимал юридические отношения, возникающие для определенного лица, занимающего государственную должность[1] [2]. Отметим, что и здесь речь шла не только о должностях, связанных с управлением, а вообще о любой должности, предполагающей «работу на государство». Обращает внимание, что отечественная школа государственного права до революции развивалась в русле общемировых тенденций. В этом легко убедиться, если сравнить приведенные определения с пониманием гос- службы в современных зарубежных странах, о чем рассказано в последней главе учебника.

Более развернутое определение понятия дал О. Эйхельман. Согласно ему, государственная служба связана с добровольным исполнением должности в учреждениях государственного управления по назначению с определенными обязанностями и ответственностью, предполагающее получение оплаты, выслугу «чинов, знаков отличия и пенсии»1. Указанная должность может быть как штатной, так и не штатной для данной организации, но обязательно постоянной (не временной). Отчасти данное определение перекликается с приведенным выше современным определением государственной службы из федерального закона.

В. В. Ивановский в своих трудах указывал на то, что возникновение государственной службы является необходимым этапом делегирования полномочий верховной власти: не имея возможности реализовывать весь объем функций лично, носитель власти привлекает людей, которые будут реализовывать его решения. Это вполне современный подход. Однако в ряде позиций взгляды Ивановского устарели: он понимал отношения госслужащего и его нанимателя как односторонние, при которых носитель верховной власти имеет по отношению к служащему права, а служащий никаких прав по отношению к своему нанимателю не имеет. Такое положение было характерно для эпохи самодержавия, но в демократическом обществе не актуально. Кроме того, Ивановский указывал на то, что в качестве госслужащих могут выступать иностранцы[3] [4].

Известнейший русский государствовед Н. М. Коркунов определял государственную службу как право распоряжения властью, которым государство наделяет служащего в целях реализации им поставленных целей (государственной политики)[5]. Таким образом, во взглядах ученого госслужба связана не только с деятельностью в интересах государства, а непременно с осуществлением властных полномочий. Это роднит взгляды Коркунова с современной концепцией государственной службы в России.

Н. И. Лазаревский, рассматривая феномен государственной службы, ограничивал ее двумя условиями, связанными со статусом должности гос- службы. Во-первых, указывал он, государственная служба осуществляется лишь на строго ограниченном круге должностей, во-вторых, замещать эти должности могут только лица, имеющие на это право, т.е. соответствовавшие некоторым требованиям[6]. Если отбросить частности, то такой подход вполне применим в наши дни.

В свою очередь, В. Ф. Дерюжинский уже после свержения самодержавия писал, что государственная служба связана с государственным управлением в финансовой, международной, военной, судебной сфере или в отраслях внутреннего управления. В последнем случае речь идет об оказании «населению всевозможного содействия к развитию его культурных интересов и обеспечение наиболее благоприятных условий возможного полного удовлетворения потребностей его духовного и материального существования»1. Таким образом, лишь после революции в определении государственной службы появился фактор служения не только государству (власти), но и обществу.

Дискуссию о природе и свойствах государственной службы продолжила новая плеяда ученых уже советского времени.

Советская власть недоброжелательно относилась к кадровому чиновничеству, считая его опорой буржуазного правительства. Следуя учению К. Маркса и Ф. Энгельса о социалистическом государстве, В. И. Ленин теоретически обосновал необходимость разрушения царского государственного аппарата и замены его на период построения полностью коммунистического общества новым аппаратом, состоящим из рабочих. Основными характеристиками такого аппарата должны были стать: избираемость, сменяемость, взаимозаменяемость работников, отсутствие профессиональных управленцев, подотчетность работников аппарата избравшим их коллективам, связь между уровнем оплаты труда в аппарате управления и на производстве. Ленин указывал, что оплата за участие в управлении не должна быть выше, чем средняя заработная плата рабочего на производстве[7] [8].

В принципе, эта теоретическая доктрина более или менее последовательно реализовывалась все годы Советской власти. Интерес к вопросам государственной службы в советской науке появился в первые послевоенные годы. Работы более раннего периода были, как правило, посвящены критике госслужбы буржуазных стран.

В советской науке не было преобладающего направления по поводу правового содержания понятия государственной службы.

Часть авторов относили предмет регулирования государственной службы к трудовому праву (А. Е. Пашерстник), а другие к административному праву (С. С. Студеникин). Последний отмечал, что «возникает необходимость в особом порядке аттестования государственных служащих», «приобретает значение вопрос о прохождении службы, чинах и званиях, наградах и поощрениях, служебной ответственности лиц, состоящих на государственной службе»[9]. Ученый подчеркивал, что порядок поступления и прохождения службы, правовое положение работников государственного аппарата — их права, обязанности, ответственность — должны быть урегулированы специальными правовыми актами.

В то время как одни авторы отвергали необходимость разработки специального законодательства о государственной службе (А. И. Елистратов), другие считали такое законодательство необходимым (II. П. Поборчая).

По вопросу о том, кого следует относить к числу советских государственных служащих, часть исследователей придерживались точки зрения, что таковыми являлись все служащие (как постоянные, так и временные) государственных и общественных учреждений, а также руководящий и инженерно-технический состав промышленных предприятий (Н. И. Фаянс, В. М. Манохин).

С другой стороны, многие исследователи считали, что государственная служба осуществляется только в государственных органах (т.е. не на предприятиях, в учреждениях или организациях). К данной группе относились такие авторы, как Ц. А. Ямпольская, М. С. Почиталин и другие. В работах данной группы присутствовали нюансы, связанные с тем, реализуют ли советские государственные служащие государственную власть непосредственно или лишь участвуют в ее реализации государственным органом, выполняя в нем, в том числе, обеспечивающие функции.

В работе под редакцией В. А. Власова к государственным служащим относится вспомогательный персонал государственных органов.

В то же время И. Н. Пахомов был склонен относить к государственным служащим лишь тех, кто осуществляет полномочия государственного органа непосредственно: «деятельность государственного служащего всегда связана с целью осуществления государственного руководства (реализации государственной власти) и ее нельзя смешивать с осуществлением производства и некоторых социально-культурных функций»1 (курсив наш — авт.).

Известные исследователи Ю. А. Тихомиров и Ю. А. Розенбаум в своих трудах понимали под государственными служащими штатных служащих органов государственного управления, участвующих в реализации государственных функций[10] [11]. В зависимости от объема и характера полномочий государственные служащие классифицировались на должностных лиц, представителей власти и вспомогательный персонал[12].

Дискуссия о правовой природе государственной службы, которая многие годы велась в советской правовой науке, продолжилась в годы перестройки, когда институт государственной службы был признан «наиболее устаревшим в советском законодательстве»[13].

Новый виток изучения понятия государственной службы пришелся на 1990-е гг., когда шло формирование законодательства постсоветской России.

Крупный правовед Д. Н. Бахрах определял государственную службу как вид платной общественно полезной деятельности, связанной с управлением, обслуживанием процесса управления или «социально-культурным обслуживанием людей»1. Это определение интересно гем, что оно не предполагает обязательного финансирования службы из государственного бюджета. Таким образом, оно может распространяться на работу в органах местного самоуправления, и в организациях гражданского общества. Как показывает опыт ряда зарубежных стран, такой подход вполне правомерен, хотя и не соответствует действующему российскому законодательству.

Авторитетный исследователь Ю. Н. Старилов предлагал считать гос- службой профессиональную трудовую деятельность работников государственных органов, направленную на реализацию политики государства[14] [15]. Как видим, в этом определении уже не упоминалось о социальной функции службы — речь идет лишь о службе государству, а не обществу. При этом Старилов выступал против разделения на государственную и муниципальную службу, а также работу в бюджетной сфере. С его точки зрения, государственными служащими являются все работники, чей труд оплачивается из бюджета.

Профессор Н. М. Казанцев предложил интересную концепцию, согласно которой государственная служба является практическим выражением права граждан на «профессиональное ведение государственных дел»[16]. То есть госслужащий действует не в интересах государственного органа или государства, а реализует свое гражданское право на участие в исполнении законов. Чаще в юридических публикациях идет речь о праве граждан участвовать в обсуждении и принятии законов (то есть в политической деятельности), но мало кто исследует вопросы реализации права на исполнение законов (административной деятельности). А ведь именно в этом и состоит суть государственной службы.

Б. В. Лытов внес вклад в трактовку понятий государственной и гражданской службы. Он утверждал, что в России имеется длительная традиция государственной службы, т.е. службы государству, но гражданская служба — это явление принципиально новое и современное. Гражданская служба представляет собой тип ответственной бюрократии, служащей не власти, а общественному благу, всему обществу, а не конкретному правителю или партии[17]. Многие исследователи не согласны с такой точкой зрения, имея в виду, что в России власть и общество традиционно воспринимаются как одно целое. Однако практика показывает, что граница здесь все же существует, и это открывает перспективы для изменения содержания отечественной государственной службы в будущем.

Е. В. Охотский определял государственную службу как «социальноправовой институт, который в рамках механизма государственной власти реализует волю государства, непосредственно участвует в управлении общественными процессами, выполняет функцию коммуникации между государством и гражданами, между властью и народом, интегрирует в себе законодательно-политические, экономические, нравственные и идеологические ценности, упорядочивает, интегрирует и координирует действия множества людей»1.

На этапе разработки современного законодательства о государственной службе сложились два подхода к пониманию сущности данного явления: политический (деятельности) и правовой (институциональный).

Суть первой концепции заключается в том, что государственная служба понимается как обеспечивающая деятельность при политических лидерах, а также деятельность но реализации принятых ими решений. Госслужба при таком подходе выступает зависимой от политической (выборной) власти, и роль законодательства о государственной службе сводится к регулированию процесса ее деятельности, а не собственных полномочий, потому что они минимальны. Представителем сторонников данного подхода является известный ученый В. Д. Граждан[18] [19].

Несмотря на вспомогательный характер деятельности государственных служащих в рамках политической концепции госслужбы, за ними признается важная функция — сбор и анализ информации, необходимой для принятия политических решений. При этом политические руководители могут игнорировать аналитику, подготовленную госслужащими, и поступать по собственному усмотрению.

Другого мнения о сущности государственной службы придерживаются сторонники правовой концепции. Видное место среди них принадлежит Г. В. Атаманчуку[20]. Утверждается, что политическая теория архаична, так как в современном обществе свобода политиков в принятии решений ограничена нормами закона и ролью гражданского общества. В этой связи возрастает значение административной власти — государственных служащих. От того, как они организуют реализацию законов и политических решений, будет зависеть сам характер государства. При гаком подходе именно роль аппарата государственной службы является определяющей в государственном управлении. Сложность современных процессов требует наличия специальных знаний и способностей для управления ими. Эти знания есть у профессионалов — государственных служащих и отсутствуют у диле тантов — политических руководителей.

Таким образом, деятельность государственных служащих состоит в правильном, обоснованном исполнении государственной политики. Государственные служащие как профессионалы ответственны перед обществом в целом, а не перед конкретными политическими руководителями. Их служба не является работой (то есть просто деятельностью за плату), так как она связана с целеполаганием, регулированием и организацией общественных процессов. Безусловно, это в большей мере относится к руководящим государственным служащим, но высокая степень ответственности перед обществом должна быть характерна для всех госслужащих.

Свои предложения по определению понятия государственной службы предлагали видные исследователи А. Ф. Ноздрачев, Д. М. Овсянко, Б. М. Лазарев, А. В. Оболонский и другие1. В той или иной мере они перекликаются с приведенными выше подходами.

В целом можно отметить, что дискуссия о сущности государственной службы, острая в период разработки законов и концепций в 1990-е и 2000-е гг., к настоящему времени несколько затихла. Существующее правовое определение госслужбы, приведенное в начале параграфа, рассматривается как общепринятое. Внимание исследователей переключилось на разработку более частных правовых вопросов. Однако не следует забывать, что, как точно заметил еще дореволюционный юрист А. Н. Филиппов, понятие «государственная служба» изменяется под влиянием новых политических условий[21] [22]. Неизбежные изменения в экономике и обществе со временем потребуют пересмотреть содержание понятия государственной службы, и рассмотренные определения прошлых лет могут дать при этом богатую пищу для размышлений.

  • [1] Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы.
  • [2] Градовский А. Д. Начала русского государственного права: Органы управления.3-е изд., испр. и доп. Т. 2. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1887.
  • [3] Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений Управления в Россиии Устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890.
  • [4] Ивановский В. В. Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и ее виды.Казань, 1895.
  • [5] Коркунов Н. М. Русское государственное право, б-е изд. СПб., 1908. Т. 1.
  • [6] Лазаревский II. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910.
  • [7] Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. Петроград, 1917.
  • [8] Ленин В. И. Государство и революция: Учение марксизма о государстве и задачи пролетариата в революции // Поли. собр. соч. 5-е изд. Т. 33. М.: Политиздат, 1974. С. 1—120.
  • [9] Студеникин С. С. Советская государственная служба // Вопросы административногои военно-административного права. М.: Изд-во ВЮА, 1948. С. 3.
  • [10] Пахомов И. II. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве : автореф. дне.... докт. юрид. наук. М.: Изд-во МГУ, 1964. С. 9.
  • [11] Проблемы эффективности работы управленческих органов / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М.: Наука, 1973.
  • [12] Розенбаум 10. А. К понятию управленческих кадров // Правоведение. 1975. № 6.С. 20-25.
  • [13] См.: Самощенко И. Каким должен быть правовой статус государственного служащего // Правительственный вестник. 1989. № 26; Розенбаум 10. А. О государственной службев СССР // Проблемы теории и практики управления. 1990. № 5. С. 34—39.
  • [14] Бахрах Д. Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие //Государство и право. 1996. № 6. С. 10—18.
  • [15] Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое регулирование. М.: Юр. лит., 1997.
  • [16] Казанцев Н. М. Публично-правовое регулирование государственной службы:институционно-функциональный анализ. М.: Практика, 1999.
  • [17] Лытов Б. В. Институт государственной службы: «упразднять» или совершенствовать? // Государственная служба. 2000. № 4. С. 32—38.
  • [18] Охотский Е. В. Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону :Феникс, 1998.
  • [19] Граждан В. Д. Предмет и функции государственной службы // Государственнаяслужба. 2000. № 3. С. 25—34.
  • [20] Атаманчук Г. В. В поисках истины // Государственная служба. 2000. № 3. С. 39—41.
  • [21] См.: Государственная служба (комплексный подход) / отв. ред. А. В. Оболонский; Лазарев Б. М. Государственная служба. М., 1993; Ноздрачев А. Ф. Государственная служба. М.,1999; Овсянко Д. М. Государственная служба в Российской Федерации. М., 1996.
  • [22] Филиппов А. //. Учебник русского права. Юрьев, 1907.
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы