Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Менеджмент arrow ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА
Посмотреть оригинал

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

В результате изучения данной главы студент должен:

  • знать основные этапы развития отечественной государственной службы;
  • уметь выделять исторические особенности государственной службы;
  • владеть навыками распознавания характеристик различных исторических систем государственной службы.

Исторические этапы развития государственной службы

Периодизация истории государственной службы

Для изучения истории государственной службы нужно выделить основание, которое могло бы служить для сопоставления процессов, происходивших в данной сфере в разные временные периоды. Отсутствие подобного основания приводит к попыткам экстраполяции несовместимых элементов различных систем государственной службы без учета конкретных национальных и исторических условий.

Понятие государственной службы является одним из смыслообразующих для описания характера государственной власти в целом. В разные исторические этапы при различном характере государственной власти понятие государственной службы наделялось в России различным содержанием. Вместе с тем, несмотря на любые политические и юридические изменения, государственная служба сохраняется и продолжает выполнять свои функции, а именно осуществлять государственную политику во всех сферах общественной жизни.

Для проведения корректных исследований но истории государственной службы введено понятие исторической модели государственной службы[1].

Историческая модель государственной службы — это совокупность характеристик, которые определяют уникальную особенность государственной службы каждой страны в конкретную историческую эпоху.

Понятие модели является ключевым для понимания всего исторического процесса реформирования государственной службы. Она необходима, гак как в отсутствие такой базы сравнение будет осуществляться только по фрагментарным и формальным параметрам, и будет невозможно понять внутреннее единство внешне различных национальных и исторических видов государственной службы.

Понятие исторической модели госслужбы строится на сочетании трех основных элементов:

  • 1) ценностей, т.е. базовых императивных мировоззренческих установок, вокруг которых строится данная модель;
  • 2) приоритетов, т.е. направлений развития, определяющих на данном историческом этапе желаемое будущее и общие цели государственной службы;
  • 3) организационно-правовых рамок, представляющих собой формальное выражение ценностей и приоритетов в организационной структуре, нормативной базе и принципах деятельности органов власти, в соответствии с которыми происходит, в частности, кадровая работа.

Следует отметить, что все эти элементы присутствуют в каждой выделяемой модели госслужбы вне зависимости от ее национальной и временной принадлежности.

Приоритеты развития госслужбы задаются политическим руководством страны, исходя из приоритетов развития общества. Ценности госслужбы непосредственным образом связаны с приоритетами и обеспечивают их достижение, они также являются производной от ценностей (этических, моральных, идеологических и иных мировоззренческих установок) данного конкретного общества. Организационно-правовые рамки являются формализованным выражением существующей модели и задаются в строгом соответствии с приоритетами и ценностями госслужбы.

Если хотя бы один из трех элементов выпадает, говорить о целостной модели госслужбы уже невозможно. Речь в этом случае идет о так называемом переходном периоде развития, продолжительность которого определяется временем, необходимым обществу, чтобы выработать новую систему ценностей взамен утраченной, и политическому руководству, чтобы сформулировать приоритеты для развития госслужбы в соответствии с этой системой ценностей, а также оформить их в организационно-правовые рамки.

Классическими примерами исторических моделей государственной службы являются модели рабовладельческих обществ, феодального периода, индустриального периода (так называемая модель «рациональной бюрократии»), постиндустриального периода (государственный менеджмент, клиенто-ориентированная модель, модель оказания услуг) и др. В современной мировой практике модели последних двух периодов сосуществуют параллельно, и первая модель постепенно, с известным сопротивлением, вытесняется второй.

В нашей стране на протяжении всей истории государственная служба имела более или менее ясно выраженную модель. При кардинальном изменении условий государственного бытия постепенно изменялись модели государственной службы, а промежуточное состояние между двумя моделями сопровождалось переходными периодами, как правило, совпадавшими с периодами «безвременья» в российской общественной истории.

Исторически первая модель государственной службы приходится на период существования древнерусской раннефеодальной монархии (IX—XI вв.). Ценностью, вокруг которой формировалась госслужба, была идея национальной идентичности, преодоления пережитков родоплеменного строя, а приоритетом — установление единого государства с сильной княжеской властью. Организационно-правовые рамки модели были заданы административно-налоговой реформой княгини Ольги, Русской правдой, иными актами и обычаями государственного управления.

В период Киевской Руси служебная повинность не существовала. Весь аппарат управления состоял из членов княжеской дружины. Комплектование и пополнение дружины осуществлялось родственниками князя и лицами, добровольно вступавшими в нее. Пребывание в дружине было связано с отношением личной преданности князю, в качестве выгоды дружинник получал долю в военной добыче. Государственная функция раннефеодального государственного аппарата состояла в обеспечении так называемого полюдья: ежегодного объезда земель для сбора установленного размера дани. После этого те же дружинники доставляли собранную дань — сырье и сельскохозяйственную продукцию — на зарубежные рынки и там продавали. Часть прибыли шла на вознаграждение князя и дружинников, а остальное — старшинам племенных союзов, входивших в Киевскую Русь1.

Разделение на виды и уровни службы не существовало, положение каждого определялось личными качествами и близостью к князю. Старшая часть дружины — бояре — направлялись в удаленные части страны для контроля над местными племенными старшинами. Со временем бояре срослись с родоплеменными вождями и составили оппозицию киевскому князю, положив начало феодальной раздробленности. Такое положение не было изменой бояр князю, так как их взаимоотношения и обязательства не были урегулированы, и каждый действовал из соображений собственной выгоды.

С распадом Киевской Руси и эпохой феодальной раздробленности в XII—XIV вв. совпал первый переходный период, когда прежние ценности государства утратили свой смысл, а новых создано не было. Общественный кризис сопровождался кризисом государственности и государственной службы, которая на названном этапе представляла собой хитросплетение клановых интриг и борьбы удельных князей[2] [3]. Вместе с тем в тот период государственная модель России приобрела оборонительный характер, и произошло заимствование ряда принципов управления, присущих восточным деспотиям, что неоднократно проявлялось впоследствии.

Вторая историческая модель государственной службы сложилась в Московском государстве XV—XVII вв., когда возникло сословие профессиональных потомственных делопроизводителей, сформировалась и развилась приказная система1. Выделение управленческой деятельности в качестве важной профессиональной самостоятельной сферы отношений, возникновение многочисленной группы государственных служащих связано с развитием централизованного русского государства. В условиях хозяйственной разобщенности областей, слабых товарно-денежных связей, территориального рассредоточения населения, обширных границ государственный аппарат вынужден был постоянно мобилизовать общественные ресурсы. Поэтому на основные социальные слои и группы в иерархической системе возлагались определенные служебные обязанности. В связи с этим государственный аппарат постепенно стал доминировать над обществом, чему также способствовало усиление самодержавной власти.

Ценности того периода связаны со складыванием русского централизованного государства и самодержавной, абсолютной власти. Приоритетом развития госслужбы было ее окончательное формирование в качестве «государевой службы» и установление контроля над всеми сторонами жизни общества. В XVII в. происходит процесс ограничения поступления на государственную службу лиц из податных сословий, и начинается постепенное отделение военной службы от гражданской. Обучение приказных людей и их детей велось на базе соответствующих приказов. Кроме того, открывались светские учебные заведения, выпускники которых также поступали на гражданскую службу. Правительство стремилось привить им нормы корпоративной этики («старание» и «радение»), боролось с «мздоимством» (взяточничеством) и пьянством.

Организационно-правовые рамки этой деятельности были последовательно заданы Судебниками 1497 и 1550 гг., Соборным уложением 1649 г.

Договорное право, предполагавшее возможность свободного отъезда дружинников от одного князя к другому, упраздняется. Вместо доли добычи приближенные великого князя в московский период получали за службу землю (поместье), право на которое сохранялось лишь в период службы князю. Государственная служба становится личной повинностью дворян великому князю (после 1547 г. — царю). Отношения царя и дворян являются двусторонними, но обязанности лежат только на дворянах. Таким образом, царь как носитель верховной власти самостоятельно выбирал себе личный состав, необходимый для осуществления его воли[4] [5].

Служба была строго обязательной для дворян. В Соборном уложении 1649 г. предусматривалось телесное наказание за уклонение от службы. При вторичном уклонении дворянин лишался половины поместья. В случае третьего отказа от службы дворянин наказывался кнутом и лишался поместья[6].

Русское государство в XVII в. имеет высокий уровень бюрократизации, оно реализует большой объем функций и нуждается в постоянном аппарате управления. Должности государственной службы дифференцируются по уровню (бояре, стольники, окольничие) и профилю (воеводы, чины московские, чины думские, чины посольские).

До конца столетия развитию постоянной и подконтрольной государю службы препятствовало местничество — преимущественное право знатных дворян на назначение на более высокие должности. Кроме того, бояре-вотчинники, потомки бывших удельных князей периода раздробленности, сохраняли полную автономию в управлении своими огромными земельными наделами. Юрисдикция государства не распространялась на боярские вотчины. Борьба Петра I с боярством была обусловлена необходимостью установить верховенство закона на всей территории страны.

Смутное время (1598—1613) можно условно считать вторым переходным периодом в развитии государственной службы, но он был очень кратковременным, потому что общественные ценности практически не подверглись изменению. Смута представляла собой больше династический кризис, чем кризис царской власти вообще, поэтому воссоздать государственный аппарат на тех же началах удалось сравнительно быстро. Более того, после Смуты процесс централизации пошел еще активнее, чем до нее: общество в результате кризиса стало осознавать себя единой нацией иод властью самодержавного царя.

Третья модель истории отечественной государственной службы связана с существованием Российской империи (с начала XVIII в. до начала XX в.).

Формирование полноценной гражданской службы произошло в начале XVIII в. в ходе преобразований Петра Великого. «Табель о рангах всех чинов...» (1722) разделила государственную службу на военную, гражданскую и придворную, но каждой из которых был установлен перечень должностей госслужащих. В дореволюционную эпоху под государственной службой понималась деятельность определенного круга лиц по обеспечению исполнения полномочий верховной власти (государя) в военной, дипломатической, придворной, правоохранительной, финансовой и иных сферах. Несмотря на то что Табель о рангах организационно разделила роды госслужбы, существовала практика перехода кадров между различными родами службы. Трудно найти пример государственного деятеля той эпохи, который бы ни разу в жизни не изменял в соответствии с меняющимися обстоятельствами рода своей службы царю. Деятельность в сфере образования, культуры, науки и творчества тоже, как правило, считалась государственной службой при условии, что она финансировалась государством. Все это позволяло осуществлять единую кадровую политику в масштабах страны, планомерно подбирать, готовить, выдвигать и перемещать кадры, устанавливать денежное содержание в зависимости от значимости той или иной должности в решении задач государства.

Реформы Петра I привели к значительным переменам в работе государственного аппарата, причинами которых стали введение принципа служебной доблести в качестве критерия служебного продвижения вмеего принципа знатности происхождения; вытеснение денежным принципом вознаграждения бытовавшего ранее натурального принципа, что позволило поставить государственных служащих в большую зависимость от государства.

С утверждением при Петре I абсолютной, неограниченной монархии государь и его бюрократический аппарат стали окончательно юридически независимы от общества. В нормативных актах того периода был закреплен авторитарный тип руководства, проявилось стремление регламентировать все стороны жизни. С учреждением в феврале 1711 г. Сената окончательно перестала функционировать Боярская Дума, которая в определенной мере ограничивала власть монарха. Царь стал неограниченным правителем страны. В толковании к артикулу 20 Воинского устава (1716) говорится следующее: «...его величество есть самовластный Монарх никому на свете о своих делах ответу дать не должен»[7].

Однако постепенно формируются ценности общественного блага, и гос- служба из «государевой» превращается в государственную. Постепенно система ценностей государства была четко сформулирована в триаде «православие — самодержавие — народность», ставшей официальной мировоззренческой установкой более чем на полвека.

Приоритетом государственной службы были сословность и карьерный, постепенный характер должностного роста: повышение не по заслугам, а по выслуге лет. Особенности порядка производства в чины были определены в Табели о рангах, где указывалось на необходимость пройти последовательно всю должностную иерархию от низшего чина к высшему.

В первой четверти XVIII в. были созданы разветвленный бюрократический аппарат, а также постоянная регулярная армия, непосредственно подчиненные царю. Произошло и определенное подчинение церкви государству. Законодательно существование чиновничества, как особой группы служащих, и его правовое положение было закреплено в изданной 24 января 1722 г. «Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных». Была введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде службы, проведено распределение по 14 классам. Любой высший чин мог быть присвоен только после прохождения через всю цепочку низших чинов. Устанавливались сроки службы в определенных чинах. С достижением чина 8-го класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, и он мог передавать титул по наследству, с 14-го по 7-й класс чиновник получал личное дворянство. Табель о рангах уравнивал службу военную со службой гражданской: чины и звания присваивались в обеих сферах, принципы продвижения по службе были аналогичными.

В общей сложности в 14 классов Табели было включено 262 должности. Они подразделялись на три параллельных ряда чинов, в том числе военных — 126 (48%), гражданских — 94 (36%), придворных — 42 (16%). Кроме табельных чиновников существовал институт «канцелярских служителей», не включенных в сетку из 14 классов.

В период петровских реформ государственная служба дворян была обязательной, и уклонение от нее каралось отнятием поместья. Однако дворянство не было способно удовлетворять возросшие кадровые потребности аппарата управления. Поэтому к поступлению на службу были допущены представители всех свободных сословий.

После того, как в 1785 г. Екатерина II в «Жалованной грамоте дворянству» освободила последнее от обязанности служить, приток на службу представителей других сословий усилился. Теперь сословие дворян пополнялось незнатными людьми, получавшими за службу титул, вместо земельного надела.

Первая половина XIX в. вносит существенные изменения в понятие государственной службы. Если ранее государственная служба представляла собой определенное положение, состояние лица, то теперь появился перечень должностей государственной службы и требования к ним. Стать служащим мог лишь тот, кто отвечал этим требованиям. Речь идет о происхождении (принадлежность к свободному сословию) и образовании. Наличие образования изменяло требования к происхождению, дающему право государственной службы1.

В XIX в. государственная служба становится сферой профессионального управления, благодаря чему постоянно повышался образовательный уровень чиновничества.

Оргмпизацио71по-правовые рамки модели складывались постепенно и содержали в себе зачатки применения кадровых технологий. Так, Генеральным регламентом 1720 г. президентам коллегий предписывалось формировать резерв обученных кадров и замещать ими вакансии. С середины XVIII в. началось ограниченное применение конкурса на замещение должностей государственной службы.

Указ 1809 г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытании в науках» ввел понятие квалификационного экзамена при зачислении на службу и продвижении на должности 8-го и 5-го классов[8] [9].

Указами от 21 апреля 1826 г. и 7 ноября 1850 г. были усовершенствованы подготовка кадров и повышение квалификации чиновников, усовершенствован порядок соблюдения послужного (формулярного) списка. Специальным актом 1827 г. урегулирован вопрос о пенсиях государственных служащих. После 30 лет выслуги чиновникам полагалась пенсия в объеме полного оклада, после 25 лет — в объеме двух третей от него, а после 20 лет — одной трети[10].

В 1832 г. был введен фундаментальный Устав о службе гражданской по определению от правительства, который содержал 840 статей, и в развитие его было принято еще около 200 нормативных актов1. Этим документом регламентировались, в частности вопросы: оценки профессиональных, деловых и нравственных качеств персонала; приема и продвижения на гражданской службе с учетом пригодности, способностей и профессиональной подготовки; обеспечения законности, контроля за деятельностью государственных служащих при выполнении ими должностных обязанностей; стабильности кадрового состава при его систематическом обновлении; ответственности персонала за порученный участок работы; неукоснительного соблюдения служебного долга[11] [12].

Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность. Произошла институционализация государственных должностей, правовое закрепление чиновничества как особой социальной группы населения с введением классных чинов, номенклатуры должностей, их ранжирования по видам государственной службы. Следует отметить, что статус не только руководителей, но и рядовых государственных служащих дореволюционной России был чрезвычайно высок: в любом административном учреждении страны прошение о приеме на любую государственную должность подавалось лично на имя государя. Поступающие на госслужбу лица приводились к присяге, нарушение которой каралось как уголовное преступление. Следовательно, все госслужащие в своей деятельности прямо или косвенно представляли особу государя. Уважение в обществе к чиновничеству культивировалось правительством, любые нападки на представителей государственной власти запрещались. Долгое время только государственная служба гарантировала пенсионное обеспечение. Денежное довольствие большинства чиновников было скромным, но при должностном росте оно возрастало. Почет, возможность получения личного и даже потомственного дворянства стимулировали образованную молодежь пополнять ряды госслужащих. В конце XIX в. две трети выпускников высших учебных заведений трудились на государственной службе. Юридические факультеты Московского, Петербургского университетов и Училища правоведения были основной кузницей руководящих кадров гражданской службы.

Правительство поддерживало пожизненный наем на госслужбу, поощряло стабильность кадров в государственном аппарате, награждало за долгую «беспорочную» службу. Так, в начале XX в. 70% членов Государственного совета имели стаж госслужбы более 40 лет, а 20% сенаторов — более 50 лет[13].

Слабым местом дореволюционной системы кадровой работы была правовая незащищенность чиновников: их увольнение осуществлялось на основании единоличного решения начальника, которое могло поступить в любой момент без объяснения причин и без возможности обжалования (п. 3 ст. 788 Устава о службе гражданской). Подобное бесправное положение способствовало развитию низкопоклонства перед начальством, опасли- вости, безынициативности.

Реформы 1905—1906 гг. только расширили перечень лиц, имеющих право поступления на гражданскую службу, но не способствовали ее демократизации. На госслужащих не распространились гражданские права, данные другим категориям населения: им запрещалось организовывать профессиональные союзы, вступать в политические объединения.

Несмотря на все изменения в законодательстве, внедрение систем оценки и конкурса, доступ на госслужбу был фактически до конца монархии привязан к возможности получения гимназического и университетского образования, которую имели только представители имущих классов. Среди привилегированных классов отбор шел на основе профессиональных качеств, но значительное внимание отдавалось и критерию политической благонадежности. Лояльность и преданность в реальности ценились выше профессионализма. В госаппарате царской России наблюдалась тенденция к неуклонной бюрократизации, росту численности чиновничества.

Кроме того, организация государственной службы в царское время характеризовалась жестким централизмом, мелочной регламентацией, закрытостью, свойственными модели «рациональной бюрократии». Однако отечественная модель отличается от классической модели тем, что ей не были присущи стандартизация функций, правовая защищенность работников, четкая организационная структура и т.н. Вместе с тем из всех исторических моделей российской госслужбы именно третья, имперская, ближе всего к модели «рациональной бюрократии».

Третий переходный период в развитии государственной службы связан с Октябрьской революцией и последовавшей Гражданской войной. Новой властью было высказано утверждение об отмирании государства и государственного аппарата, замене государственной службы выборными исполнительными и законодательными Советами. В работе 1917 г. В. И. Ленин отмечал, что «специфическое “начальствование” государственных чиновников можно и должно тотчас же, с сегодня на завтра, начать заменять простыми функциями..., которые уже теперь вполне доступны уровню развития горожан и вполне выполнимы за заработную плату рабочего»1.

В годы революции и Гражданской войны государственная служба временно перестала существовать. Основанием для ее фактической ликвидации послужил Декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета «Об уничтожении сословий и гражданских чинов», отменивший Устав о гражданской службе[14] [15].

Однако объективный характер государственной власти привел уже в начале 1920-х гг. к необходимости формирования на новых принципах политико-административного государственного аппарата, сформировалась четвертая историческая модель государственной службы. В период военного коммунизма началось возрождение государственных институтов во многом с использованием кадрового потенциала дореволюционных чиновников.

Ценности этой модели состояли в утверждении цели построения социалистического бесклассового общества. Приоритетом советской госслужбы было обеспечение выполнения политической программы партии во всех отраслях и сферах деятельности. Организационно-правовые рамки этой модели периодически менялись, но сохранялось главное — стержнем всей системы государственного управления оставалось партийное руководство и система партийных ценностей.

Ликвидация частной собственности привела к господству государственной формы собственности на средства производства, вследствие чего де-факто огромное большинство занятых в экономике работали в интересах государства, и, таким образом, всех служащих того периода можно было бы условно считать государственными служащими. Однако советские служащие не имели публично-правового статуса, присущего чиновникам дореволюционной России[16].

С началом внутрипартийного кризиса в середине 1980-х гг. партийная модель в своем классическом виде разрушилась, и начался четвертый переходный период в развитии госслужбы, продолжающийся по сей день.

Для переходного периода свойственны кризис ценностей, неясность приоритетов развития госслужбы и противоречивый характер организационно-правовых размок. В современном российском законодательстве смешиваются отечественные и заимствованные, современные и архаичные принципы работы с кадрами госслужбы, что указывает на отсутствие видения адекватной модели реформирования государственного аппарата. Для процессов реформирования госслужбы 1990-х и 2000-х гг. в целом характерны закрытость от общества, отсутствие организационного единства, противоречия законодательства федерального и регионального уровней, значительное расхождение между заявленными приоритетами и реализованными мерами. Современная модель государственной службы, адекватная текущему этапу развития страны, только складывается.

Вместе с тем все попытки реформирования госслужбы логически взаимосвязаны, и каждая из них готовит почву для последующей. Поэтому можно надеяться на то, что предпринимаемые в последние годы меры но систематизации государственной службы увенчаются в конечном итоге созданием ее целостной системы, отвечающей современным требованиям общественного развития и базирующейся на достижениях прежних исторических моделей государственной службы в России.

  • [1] Борщевский Г. А. Методологические аспекты изучения истории государственнойслужбы России // Государственная служба. 2013. № 4 (84). С. 105—108.
  • [2] Рыбаков Б. Л. Мир истории. Начальные века русской истории. 2-е изд., иерераб. и дои.М.: Молодая гвардия, 1987.
  • [3] Греков И. Б., Шахмагонов Ф. Ф. Русские земли в XIII—XV вв. 2-е изд., перераб. и доп.М.: Молодая гвардия, 1988.
  • [4] Верхотуров 10. И. Развитие российского законодательства о гражданской службево второй половине XVII—XVIII вв. // Правоведение. 2003. № 6. С. 177—184.
  • [5] Метушевская Т. И. Генезис научных концепций государственной службы в трудах ученых XIX—XX вв. // Auditorium (КурГУ). 2014. № 2. С. 3-12.
  • [6] Соборное Уложение 1649 года: Текст. Комментарии. Л., 1987. Гл. VII. Ст. 8.
  • [7] Ключевский В. О. Курс русской истории : в 3 т. Т. 3. М.: Академический проект, 2015.С. 256.
  • [8] Устав службы гражданской по определению от Правительства. 1832. Ст. 7 // СводЗаконов Российской империи. Т. 3. СПб., 1896.
  • [9] Полный свод законов Российской империи. Собр. 1. Т. XXX. № 23771.
  • [10] Устав о пенсиях и единовременных пособиях. Высочайше утвержден 6 декабря1827 г. // Свод законов Российской империи. Собр. 2. Т. 2. 1827. № 1592. СПб.: ТипографияСобственной ЕИВ Канцелярии, 1830.
  • [11] Зайончковский П. Л. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М. : Академия,1978.
  • [12] Мельников В. П. Исторический опыт управления персоналом гражданской службыРоссии. М.: Изд-во РАГС, 2009.
  • [13] Зайончковский П. Л. Правительственный аппарат самодержавной России. М., 1978.
  • [14] Ленин В. И. Государство и революция. Учение марксизма о государстве и задачи пролетариата в революции // Поли. собр. соч. Т. 33. М.: Политиздат, 1969.
  • [15] См.: Декрет ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чипов» от 12 ноября1917 г.
  • [16] Нечипоренко В. С. Государственная служба в условиях становления советского государства и опыт современности. Ч. 2. М.: Изд-во РАГС, 2000.
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы