Основы противодействия коррупции в системе государственной службы

Понятие и признаки коррупции в современной науке

Прежде чем рассмотреть правовые акты, направленные на борьбу с коррупцией, следует определить смысл и содержание данного понятия.

мина «коррупция», следует отметить сложность его понимания и корректного использования.

Термин коррупции происходит от лат. «соггирйо», что означает «разрушение» и «разложение». Трактовать коррупцию можно по-разному: как противозаконное использование государственных ресурсов в личных интересах; как подкуп чиновников, должностных лиц, общественных и политических деятелей. Наиболее распространенное понимание коррупции — злоупотребление служебным положением. Наряду с этим данный феномен характеризуется наличием личной, групповой, корпоративной заинтересованности, а также противоречием между личной выгодой и общественным интересом.

Подходы к определению понятия коррупции и классификации ее видов разрабатывались многими учеными.

Сторонники функционального подхода (М. Вебер, М. Джонстон, В. К. Максимов, Г. Мюрдаль, Г. А. Сатаров, Р. Теобальд, В. В. Астании, Т. Я. Хабриева) признают негативную сущность коррупции, серьезно препятствующей модернизации общества и его поступательного прогрессивного развития.

Сторонники институционального подхода (С. Хантингтон, Я. Тарковски, Г. X. Попов) видят в коррупции определенные положительные стороны^[1].

Далеко не всегда коррупция предстает в противоправных формах. Нередко процветает она на вполне законных, юридически хорошо продуманных основаниях.

Коррупция политическая проявляется как заинтересованное лоббирование политических интересов; финансирование политических решений; подкуп избирателей и средств массовой информации; использование административного ресурса, «серых схем» в борьбе с политическими оппонентами; торговля должностями в государственных и муниципальных структурах.

Коррупция административная — извращенная форма существования бюрократии и осуществления управления делами общества в интересах узких социальных сообществ. Паразитирует на дисфункциях государственного аппарата и становится реальной силой тогда, когда законные действия чиновник начинает мотивировать корыстным интересом, а злоупотребление служебным положением становится обыденным явлением. Формы административной коррупции: незаконное взимание штрафов, пошлин, налогов и иных платежей; махинации в сфере распределения подрядов; манипулирование разрешительными, лицензионными и аккредитационными нормами.

Научная дискуссия

В. В. Радаев говорит о следующих моделях коррупции: монополистическая (централизованный контроль за распределением общественных благ), делегируемая (относительная независимость действий бюрократических структур) и конкурентная (распределением благ занимается более чем одна бюрократическая структура)¹.

Э. Н. Ожиганов предложил следующую классификацию коррупции:

—бюрократическая (чиновник берет взятки) и политическая (лоббирование со стороны депутата);
—принудительная (склонение гражданина к даче взятки) и согласованная (гражданин предлагает, а чиновник берет взятку);
—централизованная (от высших чиновников к их подчиненным или от низших к вышестоящим) и децентрализованная (действие взяткодателя по своей инициативе).

Л. В. Сердюк и Н. А. Катаев выделяют чисто уголовную и политическую коррупцию^[2] ^[3].

Я. И. Кузьминов рассматривает коррупцию в широком и узком смыслах. В первом случае — это нарушение должностным лицом своих обязанностей ради материального вознаграждения. Во втором — это взяточничество и чиновничье предпринимательство^[4].

Представляется не лишенной оснований предложенная зарубежными исследователями А. Хайденхаймером, М. Джонстоном и В. Левайн классификация коррупции на «белую» (общепринятую), «серую» (отчасти осуждаемую) и «черную» (осуждаемую законом и обществом)^[5].

Западные исследователи определяют коррупцию как свойство переходной экономики и считают, что это одна из форм экономического обмена благами, одна из функций экономических отношений, разновидность транзакционных издержек.

Таким образом, однозначного понимания коррупции не существует. Это многозначное и по-разному трактуемое явление, но явление по сути негативное, препятствующее динамике политического, экономического, социального развития стран.

Представители ревизионистской школы (X. Абуэва, Д. Бэйли, Н. Лсфф, К. Лейсс) полагают, что не стоит относиться к коррупции как к исключительно негативному явлению. Коррупция, по их мнению, может выполнять и позитивные функции, активизируя работу государственных институтов в переходных обществах.

На сегодняшний день один из главных подходов к пониманию сущности коррупции заключается в признании того, что корни коррупции скрываются в самом механизме общественного неравенства^[6].

В идеале государство должно действовать в интересах всех слоев и групп общества и выступать нейтральным механизмом управления социальными процессами. На деле в основе коррупции лежит стремление носителей власти к обладанию материальными благами, желание пребывать в привилегированном социальном положении, что является следствием ожиданий, порождаемых тем обществом, частью которого являются чиновники. Этим объясняется поразительная живучесть коррупции, практическая невозможность ее полного искоренения.

Исторический экскурс

Если говорить о правовых аспектах, то представляется, что основы коррупционного поведения были предопределены еще в Русской правде в XII в., когда официальное закрепление получила система кормления. Практика «кормления от дел» фактически была узаконенным способом личного обогащения должностных лиц. При этом факты борьбы с коррупцией в нашей стране документально подтверждены, начиная с середины XIV в¹.

Большое число антикоррупционных по своей направленности актов было издано в царствование Петра I. Широкую, но безуспешную борьбу с мздоимством чиновников вел в XIX в. император Николай I. В 1894 г. был создан Комитет о службе чинов гражданского ведомства и о наградах, важной функцией которого было обеспечение межведомственного взаимодействия в борьбе с коррупцией.

Антикоррупционное регулирование осуществляюсь и после революции. Положением 1922 г. о службе в государственных учреждениях запрещалась совместная служба родственников. Вместе с тем в советское время коррупция рассматривалась как явление исключительное, единичное и не характерное, поэтому в социальном ключе она не исследовалась, само понятие отсутствовало в законодательстве.

После распада Советского государства социально-политические противоречия в государственном управлении наглядно дали о себе знать. С одной стороны, власть стремилась ограничить незаконное обогащение чиновников, вводила законодательные меры борьбы с проявлениями коррупции, с другой, низкие оклады вынуждали чиновников прибегать к вымогательству, иным формам коррупционных действий.

Символично, что уже первый документ постсоветского времени по вопросам государственной службы назывался «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» (1992)^[7] ^[8] ^[9]. Указ не вводил определения самих понятий государственной службы и коррупции, а содержал лишь некоторые ограничительные меры: запрет госслужащим заниматься предпринимательством, заниматься иной оплачиваемой работой и т.д. Для руководителей было установлено предоставление деклараций о доходах и имуществе. Нарушение указанных требований влекло ответственность, однако применить этот указ было невозможно, так как было неясно, к кому предъявлять эти требования.

За 15 лет в России было принято около 300 правовых актов, в которых упоминался термин «коррупция»-*. Указом Президента РФ в 1997 г. государственные служащие обязывались предоставлять сведения о доходах и имуществе, в 1998 г. упорядочена проверка этих сведений. Однако реальное положение только ухудшалось. Ежегодный объем взяток в 1990-е гг. оценивался в размере 15 млрд долл., а в начале 2000-х гг. — уже 33,5 млрд долл., что немногим меньше размера всех доходов тогдашнего бюджета страны. В конце 1990-х гг. потери от коррупции достигали 25% ВВП.

По данным организации Transparency International, Россия находилась по индексу коррупции в восьмом десятке из 100 обследуемых стран, но данным Всемирного банка — на 47 месте из 50. Коррупция приобрела институциональный характер, что привело к формированию второй, неофициальной власти («мафиократия»). Организованная преступность во многих сферах вытеснила официальные структуры государства.

[1] Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М„ 2004. С. 79.
[2] Радаев В. В. Формирование новых российских рынков: Трансакционные издержки,формы контроля и деловая этика. М., 1998.
[3] Катаев Н. А., Сердюк Л. В. Коррупция. Уфа, 1995.
[4] Кузьминов Я. И. Тезисы о коррупции // Инвестиционный климат и перспективы экономического роста в России. Кн. I. М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2001.
[5] Heidenheimer А.,Johnston М, Le Vine V. Political Corruption: A Handbook. N. B., 1989.
[6] Дзодзиева Д. А. Коррупция как социальное и экономическое явление : дис.... канд. соц.наук. М., 2009.
[7] Астафьев Л. В. К вопросу о понятии коррупции. Коррупция в России. М., 1996.
[8] Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системегосударственной службы».
[9] Музалевская Е. А. Коррупция в системе государственной службы в России: истокии тенденции (1992—2005 гг.) : дис.... канд. ист. наук. М.: Изд-во МосГУ, 2006.