Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Менеджмент arrow ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА
Посмотреть оригинал

Реализация концепции «нового государственного управления» в России

Недостаточная социальная эффективность и демократизм рациональной модели бюрократии, а также усложнение взаимозависимостей между государственными, коммерческими, неправительственными и квазиправительственными организациями привели к концу 1970-х гг. к проведению в ряде стран реформ в концепции «нового государственного управления» (New Public Management, NPM). Зачастую используется термин «Public Management» (государственный менеджмент) для акцентирования необходимости использования современных технологий управления и роста роли рыночных отношений в государственном секторе. Эта тенденция нашла отражение в работах У. Нисканена, Г. Таллока и П. Данливи1. В теориях рыночных установок и рационального выбора Й. Шумпетера, Т. Берцеля, X. де Брюйна, К. О’Доннела и Г. Купца, рассматриваемых применительно к государственной службе, приоритетными являются ключевые положения институциональной экономической теории[1] [2].

«Новое государственное управление» является комплексом качественных изменений в рамках системы управления государственными финансами, государственной службой, предоставлением услуг населению, построенным на единой идеологии.

Данная идеология основана на развитии сервисных принципов деятельности государства, предполагающих приоритетность удовлетворения потребностей клиентов-граждан в услугах. Первоначально эта концепция выросла из демократического принципа о подотчетности политиков гражданам[3]. Чиновники при такой системе оказываются в подчинении у избранных гражданами политиков и непосредственно реализуют в своей деятельности программу партии, победившей на выборах.

С точки зрения методов работы, концепция «нового государственного управления» предполагает заимствование государственным сектором технологий из коммерческого сектора. По этой причине также часто используется понятие «государственный менеджмент»1. Получающаяся система управления названа Дж. Олсеном «суперрыночным государством»[4] [5].

Реформы в духе «нового государственного управления» начались в конце 1970-х гг. в англосаксонских странах, в 1980-е гг. были реализованы в большинстве развитых стран и в 1990-е — 2000-е гг. были применены в России. В первую очередь, они коснулись управления общественными финансами (бюджетирование, ориентированное на результат), внедрения для работников государственного сектора показателей эффективности (результативности) деятельности и оплаты труда в зависимости от их достижения.

Ориентация на рыночные методы управления в государственном секторе получила название менеджеризма. Конечная цель государственного менеджмента состоит в переводе всего государственного сектора в сеть эффективных и производительных организаций, поставляющих услуги, которые бы функционировали как корпорации частного сектора. Эффективность труда госслужащих при такой модели поддерживается конкуренцией с частным сектором и оплатой труда по результатам деятельности.

Основные постулаты менеджеризма можно свести к следующим:

  • 1) ориентация на предоставление услуг;
  • 2) приватизация, создание конкурентной среды для государственных организаций;
  • 3) оплата труда служащих по результатам их деятельности;
  • 4) расширение использования негосударственных институтов;
  • 5) расширение спектра методов государственного управления;
  • 6) отделение управления и бюджетирования от функции предоставления услуг.

Внедрение менеджеризма в системе государственного управления в России началось в конце 1990-х — начале 2000-х гг. Одним из наиболее известных направлений этой реформы стала концепция государственных услуг.

Введение госуслуг и их отделение от государственных функций составляло идейную основу административной реформы 2003—2004 гг. Каждая государственная услуга оказывается на основе утверждаемого нормативным правовым актом стандарта, составной частью которого является должностной регламент госслужащего. Законодательство РФ о государственных услугах разработано для минимизации непосредственных контактов между гражданами и государственными служащими при исполнении ими своих служебных обязанностей, т.е. в рамках борьбы с коррупцией[6].

В реестр госуслуг к настоящему времени включено почти 1 тыс. услуг федерального уровня, 15 тыс. региональных и более 30 тыс. муниципальных услуг. Реестр размещен на специально созданном Портале государственных услуг в сети Интернет, где граждане могут заказать некоторые услуги в удаленном режиме1. Запланирована возможность получения любой госуслуги в электронном виде.

Расширяется практика оказания государственных услуг на базе многофункциональных центров (МФЦ, Мои документы), облегчается межведомственный обмен данными с использованием электронных сетей, развивается система мониторинга доступности и качества госуслуг. Регулярно оценивается удовлетворенность получателей услуг, поставлена задача довести этот показатель до 90% к 2018 г.

В теоретических работах зарубежных авторов, посвященных внедрению концепции государственных услуг, указывается на то, что уровень качества услуг зависит от используемых методов управления и от господствующей модели государственной службы. Так, британский эксперт М. Барбер выделяет три подхода к реформированию государственных услуг: «директивное управление», «квазирынки» и «децентрализация и прозрачность». Наиболее эффективным методом перехода от неудовлетворительного качества к удовлетворительному является директивное управление и жесткий контроль. Именно по такому пути пошел в 2000-е гг. российский законодатель, когда в условиях отсутствия сервисной культуры в органах власти сделал ставку на разработку административных регламентов (четких правил) оказания государственных услуг.

Однако после достижения первого успеха директивные методы не позволяют обеспечить устойчивой поддержки внедренных нововведений со стороны исполнителей, которым поручено реализовывать их, так как при таком подходе у них отсутствуют стимулы для проявления инициативы.

Сохранение темпов реформы при директивном управлении требует постоянного вмешательства первых лиц — «ручного» режима управления. Ослабление централизованного контроля приводит к потере интереса продолжать начатое дело.

Инициатива агентов является ресурсом, который должен использоваться. «Квазирынки», по терминологии М. Барбера, позволяют создать среди исполнителей искусственную конкуренцию по поводу оказываемых ими услуг (например, ограниченная сумма премий распределяется между лучшими исполнителями той или иной услуги по итогам отчетного периода).

«Децентрализация и прозрачность» является третьим этапом развития концепции государственных услуг, при которой пользователи услуг оценивают их качество и мотивируют этим исполнителей повышать результативность своей работы[7] [8].

Следует отметить, что именно внедрение государственных услуг происходит наиболее последовательно и с лучшими результатами среди всех реформ в сфере управления в России за последние 10—15 лет. Причина этого видится в том, что государственные услуги представляют собой ту часть деятельности государственных служащих, к которой лучше всего могут быть применены технологии «нового государственного управления». Данные технологии составляли идеологию управленческих реформ последних десятилетий, и в части государственных услуг цель и предмет реформы максимально совпали. В других элементах государственной службы этого не произошло, поэтому реформы буксуют. Выход из данного положения может дать новая модель государственной службы, построенная на более актуальных принципах, чем «новое государственное управление».

Параллельно с государственными услугами в государственных органах внедряются новые стандарты электронного документооборота, электронная подпись. К настоящему времени в рамках построения системы «Электронного правительства» введена в эксплуатацию Система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), которая интегрирует в себе все федеральные и региональные ведомственные базы данных (рис. 8.12).

Система уровней «Электронного правительства»

Рис. 8.12. Система уровней «Электронного правительства»

Система позволяет максимально упростить обмен сведениями между органами управления. Это особенно важно ввиду принятия закона, в соответствии с которым государственные органы не имеют права запрашивать у физических и юридических лиц документы и сведения, имеющиеся в распоряжении хотя бы одного государственного органа[9]. Такие сведения должны быть получены в электронном виде через межведомственные базы данных.

Концепция «электронного правительства» в теории позволяет повысить открытость управления для общества и сократить аппарат. Если первое направление отчасти выполнено, то второе реализовать не удалось.

Эксперты отмечают, что главная трудность внедрения принципов «нового государственного управления» на государственной службе в России состоит в том, что элементы децентрализации внедрялись без освоения базовых принципов этики1. Гражданское общество и демократическая культура являются тем базисом, на котором могут прижиться информационная открытость и улучшение качества услуг. Внешнее же копирование западных приемов менеджеризма без учета реального контекста не может привести к прочному успеху. Такие «модные» термины, как программноцелевое управление, бюджетирование, ориентированное на результат, управление качеством, к сожалению, пока остаются в российских административных реалиях скорее лозунгами, чем явлениями, наполненными конкретным содержанием.

Главный успех в плане реформирования государственной службы в духе «нового государственного управления» в 2000-е гг. был связан со стандартизацией — внедрением административных и должностных регламентов. Это является элементом директивного управления, который наиболее точно вписался в существующую систему государственного управления. Система государственной службы остается закрытой не только для граждан, но и для межведомственного взаимодействия. В этой связи повышение открытости является приоритетной задачей.

  • [1] Dunleavy Р. Democracy, Bureaucracy and Public Choice. Hemcl Hempstead, 1991;Niskanen W. A. Bureaucracy and Representative Government. Aldinc-Atherton, 1971.
  • [2] См.: Шумпетер Й. Теория экономического развития. М., 1982; Borzel Т. Rediscovering Policy Networks as a form of Modern Governance //Journal of European PublicPolicy. 1998. Vol. 5. № 2; Брюйн X. Управление по результатам в государственном секторе.М„ 2005.
  • [3] Мое Т. М. The New Economics of Organization // American Journal of Political Science.1984. Vol. 28. № 4. P. 739-777.
  • [4] Drechsler W. The Rise and Demise of the New Public Management // Post-autisticeconomics review. 2005. Issue 33. 14.09. 2005. P. 17—28; Peters G. B. The future of governing.
  • [5] n<1 ed. Lawrence : University Press of Kanzas, 2001. 2 Olsen J. P. Administrative reform and theories of organization // Organizing Governance:Governing Organizations / C. Campbell, B. G. Peters (eds.). Pittsburgh, Pa. : University ofPittsburgh Press. P. 233—254.
  • [6] Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставлениягосударственных и муниципальных услуг».
  • [7] Портал государственных услуг. URL: http://www.gosuslugi.ru/pgu/cat/STATE_STRUCTU RE.html#onlinc/.
  • [8] Barber М. Instruction to deliver: Tony Blair, public services and t he challenge of achievingtargets. 2007. London : Politico’s, XIII, 418.
  • [9] Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридическихлиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля(надзора) и муниципального контроля».
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы