Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Менеджмент arrow ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА
Посмотреть оригинал

Модели государственной службы постсоветских стран

Развитие института госслужбы на постсоветском пространстве идет по различным направлениям.

В обобщенном виде эти направления представлены на рис. 9.6.

Ряд государств следует по пути интеграции в рамках континентальной европейской модели государственной службы, другие страны пытаются строить собственные национальные модели. Направление трансформации национальной системы государственной службы отражает общий вектор политического и социально-экономического развития каждой из постсоветских стран. Это выражается как в попытках быстрее и полнее интегрироваться в некую наднациональную модель государственного управления, так и в стремлении создать (сохранить) собственную национальную модель государственного управления.

Попытки интеграции в наднациональную модель наиболее системно предпринимаются в странах Балтии и в Грузии, которые последовательно интегрируются в англосаксонскую модель государственного управления. Главной отличительной чертой здесь является стремление к последовательной реализации принципов New Public Management (NPM) — идеологии реформирования государственного аппарата большинства западных стран, начиная со второй половины 1970-х гг. Главной целью описанных процессов является сокращение расходов на содержание государственного аппарата при одновременном повышении эффективности этих расходов. В то же время в странах, имевших большую долю государственного сектора, что характерно для всех постсоветских стран, переход к данной модели происходит чрезвычайно болезненно, так как связан с высвобождением многих работников, закрытием и перепрофилированием предприятий и учреждений, увеличением безработицы и падением уровня жизни. Поэтому в современной науке наметилась устойчивая тенденция к критике принципов ЫРМ и связанной с ними менеджеризации государственного управления, звучат призывы к отходу от данной модели. Тем не менее страны «новой Европы» продолжают свои попытки построения подобной системы государственного управления.

Основные тенденции развития государственной службы

Рис. 9.6. Основные тенденции развития государственной службы

Другим примером интеграции в наднациональные модели государственного управления является опыт Туркмении и частично Узбекистана, которые в последние годы предпринимают движение в сторону традиционной центрально-азиатской государственной модели. Эта модель, насколько можно судить, построена на принципах жесткого централизма, патернализма, участия традиционных ценностей, включая религиозные, в организации государственных органов. Вопрос об экономической эффективности управления здесь, как правило, не ставится вследствие слабости традиций гражданского общества. Чиновничество сравнительно многочисленно, а его руководящее звено объединено тесными, в том числе семейными, связями с политическим руководством и бизнес-элитами.

Наиболее близкими среди всех постсоветских стран являются модели государственной службы России, Республики Беларусь и Республики Казахстан.

Государственная служба Республики Казахстан начала складываться после принятия в 1995 г. Конституции страны и указа № 2730 «О государственной службе». В 1998 г. организовано Агентство по делам государственной службы — государственный орган, непосредственно подчиненный Президенту. Данный орган осуществляет централизованное регулирование и проводит государственную политику в сфере государственной службы, организует подбор кадров в государственные органы через свои территориальные подразделения. Агентство организует и контролирует повышение квалификации и профессиональную подготовку государственных служащих. С 2008 г. Агентству подчинена Академия государственного управления — центральный орган подготовки кадров государственной службы.

Созданы унифицированные службы управления персоналом, конкурсные, аттестационные и дисциплинарные комиссии. В рамках действующего штата в районах создана 191 единая служба управления персоналом, в которых работают 550 человек. Единая служба управления персоналом организационно самостоятельна и непосредственно подчинена ответственному секретарю или руководителю аппарата.

23 июля 1999 г. принят закон Республики Казахстан № 453 «О государственной службе». В соответствии с данным актом, государственным служащим является гражданин, занимающий оплачиваемую из республиканского или местных бюджетов либо из средств Национального банка должность в государственном органе и осуществляющий должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства. Из этого определения следует, что в Казахстане отсутствует разделение на государственную и муниципальную службу. Кроме того, обращает внимание, что государственная служба связана с осуществлением должностных полномочий, не обязательно предполагающих властный характер. Поэтому круг госслужащих может быть очень широким.

В 2005 г. принят указ «О мерах по усилению борьбы с коррупцией» и в его развитие — Кодекс чести государственных служащих. Для контроля исполнения Кодекса созданы дисциплинарные советы по территориальному принципу.

В 2011 г. указом Президента утверждена Концепция новой модели должностей государственной службы. Прежняя модель предполагала наличие политических государственных служащих (аналог лиц, замещающих государственные должности в России), а также административных государственных служащих. Новая модель предполагает разделение должностей административных госслужащих на корпус «А» (руководители тактического звена) и корпус «Б» (исполнители). Аналогом корпуса «А» в современном российском законодательстве является категория «руководители» государственной службы, а аналогом корпуса «Б» — остальные категории государственных служащих.

Эксперты предлагают следующую классификацию должностей работников бюджетной сферы (более 1,5 млн чел.) в Казахстане[1]:

— гражданская служба (учителя, врачи и др.);

  • - специальные виды службы (депутаты, судьи и др.);
  • - госслужба, которая подразделяется на: политическую, особую и административную.

Общая численность государственных служащих в Казахстане в период с 2002 по 2015 г. увеличилась, а численность политических государственных служащих, напротив, сократилась в пять раз1. Средняя укомплектованность должностей государственной службы составляет 96,1%, в 2013 г. она снизилась до 95,5% вследствие происшедших сокращений. В центральном аппарате предусмотрено 16% должностей, а в территориальных подразделениях — 84%. Доля женщин среди политических руководителей составляла около 10%. По уровню образования более 33% в 2011 г. и 30,6% в 2013 г. имели экономическое образование и около 20% — юридическое.

В Республике Казахстан создана модель государственной службы, сочетающая достижения мирового опыта и специфику отечественной системы государственного управления. Создание Агентства по делам государственной службы повлекло за собой ряд положительных изменений: государственная служба приобрела более профессиональный характер, стала более престижной и эффективной. Вместе с тем не удается ликвидировать такие особенности «национальной модели», как высокая коррупция, клановость, закрытость государственного аппарата, что отмечают многие исследователи[2] [3].

Правовые основы госслужбы Республики Беларусь начали складываться в конце 1993 г.[4] В 2003 г. был принят закон «О государственной службе в Республике Беларусь». В соответствии с ним государственным служащим является гражданин, занимающий государственную должность, наделенный соответствующими полномочиями и выполняющий служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местных бюджетов либо других предусмотренных законодательством источников финансирования[5]. Таким образом, правовое определение белорусской государственной службы довольно широко. Государственными служащими являются политические руководители, депутаты, судьи, работники аппаратов министерств и советов депутатов.

В законе приведен исчерпывающий перечень государственных органов республики, в которых предусмотрена государственная служба. Это органы законодательной, исполнительной, судебной власти; органы, обеспечивающие деятельность президента; органы по контролю, по организации выборов; исполнительно-распорядительные органы (министерства и ведомства, их территориальные органы, органы местного управления); прокуратура, таможня, нотариат, дипломатический корпус.

Каждый вид службы имеет собственное правовое регулирование, что приводит к коллизиям и затрудняет правоприменение. Такое положение напоминает практику, существовавшую в Российской Федерации до начала 2000-х гг.

Единого органа управления государственной службой в Белоруссии нет. Эксперты предлагают создание специализированного Национального комитета государственной службы Республики Беларусь1.

Государственные служащие по объему полномочий классифицируются на должностных лиц, административных, функциональных и обслуживающих работников.

Общая численность госслужащих в Белорусии составляет около 50 тыс. человек.

В итоге проведенного сопоставления основных характеристик национальных моделей государственной службы в России, Казахстане и Белоруссии можно заключить, что эти модели имеют между собой много общего, как видно из табл. 9.1. Данные по Российской Федерации приведены только в отношении государственных гражданских служащих (без муниципальных служащих и лиц, замещающих государственные и выборные муниципальные должности). Это позволяет продемонстрировать правовые различия между рассматриваемыми системами.

Сравнение моделей государственной службы России, Казахстана и Белоруссии

Таблица 9.1

Параметр

сравнения

Россия

Белоруссия

Казахстан

Определение

государственной

службы

Профессиональная служебная деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, субъектов РФ; государственных органов РФ и субъектов РФ; лиц, замещающих государственные должности

Профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности, в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций государственных органов

Деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти

1 Чуприс О. И. Теоретические проблемы правового регулирования государственной службы Республики Беларусь : автореф. дис.... д-ра юрид. наук. Минск, 2010.

Окончание табл. 9.1

Параметр

сравнения

Россия

Белоруссия

Казахстан

Круг государственных служащих

Штатные работники аппаратов органов законодательной, исполнительной и судебной власти РФ и субъектов РФ, иных государственных органов (кроме военнослужащих и лиц, имеющих специальные звания)

Руководители и штатные работники государственных органов управления республики, их территориальных подразделений, органов управления областей, районов, населенных пунктов

Руководители и штатные работники аппаратов органов законодательной, исполнительной, судебной власти, органов контроля, таможни, нотариата, иных органов на общегосударственном и местном уровне

Классификация

должностей

  • 4 группы, 5 категорий,
  • 15 классных чинов

Высший класс и 12 административных классов

Политические и административные (всего 7 категорий)

Форма договора

Служебный контракт

Контракт

Трудовой договор

Форма оплаты

Денежное содержание

Заработная плата

Заработная плата

Конкурс

Есть

Есть

Есть

Аттестация

Стажировка

Предотвращение и урегулирование конфликта интересов

Испытание

Кадровый резерв

Декларирование доходов и имущества

Присяга

Нет

Есть

Есть

Муниципальная

служба

Есть

Нет

Нет

Орган управления

Нет

Нет

Есть

Квалификационный экзамен

Есть

Нет

Нет

Этический кодекс

Есть

Нет

Есть

Ротация

Есть

Нет

Есть

За минувшие два десятилетия в России, Белоруссии и Казахстане произошло формирование систем государственной службы, отличных от общей для них исходной советской модели. Системы законодательства Казахстана и особенно Белоруссии сохранили больше общего с советской системой, чем система России. Системы госслужбы Казахстана и Белоруссии содержат широкое определение государственных служащих и относят к ним множество разнородных групп. В данную систему включена работа в органах местного самоуправления, а также в различных организациях с управленческими функциями. Система российского законодательства продвинулась дальше в выстраивании государственной службы как особого вида деятельности. Однако она не может быть принята за образец, так как, например, в ней, в отличие от Казахстана, отсутствует орган управления государственной службой.

***

Реформа госслужбы воспринимается на Западе как синоним реформы государственного сектора. Реформирование госслужбы в новейший период прошло три стадии. На первой основное внимание уделялось институциональному взаимодействию политической и административной власти (1980-е гг.). На втором этапе, в 1990-е гг., целью реформы было уменьшение роли государства. На третьем этапе, в 2000-е гг., фокус сделан на внедрении количественных показателей эффективности госслужбы.

В зарубежной практике термином «public administration» (государственное управление) определяется нс политическая власть, а профессиональная деятельность лиц в органах государственной власти или все виды деятельности, направленные на осуществление решений правительства, г.е. государственная служба. Лица, осуществляющие госслужбу, находятся в особых правовых отношениях с государством как работодателем: они действуют на основании принципов лояльности государству, верности долгу и присяге, ответственности перед гражданами.

Происходит международная интеграция принципов государственной службы. Континентальные страны Европы воспринимают элементы англосаксонской модели (уменьшение социальных гарантий, сближение законодательства о госслужбе с трудовым правом и частным сектором), а англосаксонские страны применяют у себя элементы континентальной модели (определение конституционного статуса и законодательное оформление института государственной службы).

На евразийском пространстве реформирование госслужбы также происходит в едином русле, что призвано способствовать углублению интеграционных процессов, необходимому для более тесных экономических, политических и культурных связей между Россией, Казахстаном и Белоруссией.

  • [1] Бейсембаев А. А. Система государственной службы Республики Казахстан: тенденции и перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 3.С. 110-123.
  • [2] Официальный сайт Агентства Республики Казахстан по делам государственнойслужбы и противодействию коррупци. URL: http://anticorruption.gov.kz/rus/.
  • [3] Kurmankulov Л. Political Management in the Republic of Kazakhstan and RussianFederation: Comparative Analysis // Middle-East Journal of Scientific Research. 2013. № 13.P. 48-56.
  • [4] Закон Республики Беларусь от 23 ноября 1993 г. «Об основах службы в государственном аппарате».
  • [5] Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 204-3 «О государственной службев Республике Беларусь».
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы