ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Проблема оценки результативности и эффективности управленческой деятельности разрабатывается в течение довольно продолжительного времени применительно к самым разным направлениям административной практики [46, 48, 84, 90, 92, 94]. В литературе часто можно встретить обсуждение проблем оценки эффективности права и законодательства [91] или наказаний [70]. Активно развивается теория оценки применительно к государственным услугам [72] и к контрольно-надзорной деятельности [51].

Оценка эффективности и результативности рассматривается при этом в качестве передовой технологии управления, создающей основу для управления по результатам. Исходя из большинства мнений, она необходима для стимулирования государственных служащих к более качественному выполнению своих функций, достижения соответствия государственных служащих предъявляемым к ним требованиям, установления соответствия исполняемых ими функций целям деятельности, которые определены их должностным положением, и прежде всего для повышения отдачи исполнительной власти от вложенных в ее деятельность средств, т. е. повышения собственно эффективности и результативности ее деятельности.

Необходимость поиска и внедрения новых управленческих технологий из набора good government, конечно же, обусловлена низкой эффективностью сложившейся у нас модели государственного управления, характеризующейся тем, что, с одной стороны, абстрактное государство стремится макси- то мально расширить сферу своего влияния, а с другой стороны, оно же демонстрирует неспособность эффективно всем этим управлять. В результате управленческий аппарат разрастается и требует все больших затрат на свое содержание, поставленные цели не достигаются, а задачи не решаются.

Новые методы управления сегодня внедряются не только в России, но и повсеместно. Они рекомендуются ОЭСР, однако исследователи отмечают неравномерность и волнообразность этого процесса [28]. В то же время в большинстве случаев фиксируются привлекательность новых подходов и значительный спрос на эффективное государственное управление [42].

В Российской Федерации на федеральном уровне оценку эффективности и результативности деятельности государственных служащих можно рассматривать как новый институт. Требование об оценке деятельности гражданских служащих заложено в ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе», предусматривающей установление в должностном регламенте гражданского служащего показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности. Вместе с тем практическая реализация этого требования началась с некоторой задержкой[1], несмотря на то что основные положения этого института были заложены еще Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [2].

Указом президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» была введена соответствующая система оценки. Позже данный указ был отменен, когда новым указом от 21 августа 2012 г. № 1999 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» был утвержден Перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Здесь необходимо также назвать Указ президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», во исполнение которого Правительство Российской Федерации утвердило перечень дополнительных показателей оценки эффективности, методику мониторинга эффективности, методические рекомендации о выделении грантов для поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности, правила оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления и ряд других документов [10]. Кроме того, постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. № 1284 были утверждены Правила оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также применения результатов указанной оценки в качестве основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей.

Для того чтобы управление по результатам заработало, прежде всего необходимо видеть цели управления, определить целевые ориентиры развития в общем, по отдельным отраслям и направлениям. Можно согласиться с авторами, указывающими на проблему обеспечения учета влияния реализуемых на разных уровнях управления действий, производимых в соответствии с государственными программами, стратегиями, дорожными картами, планами и регламентами мероприятий, направленных на конечный результат [96]. Во многом поэтому внедрение механизмов оценки результативности и эффективности профессиональной служебной деятельности идет с большим трудом. Несмотря на понимание важности проведения оценки, насущной необходимости внедрения системы оценки результативности и эффективности, на практике до сих пор не удалось создать такую систему, которая полностью обеспечивала бы решение возлагаемых на нее задач и была бы при этом максимально объективной. Имеют место попытки подмены показателей, которые могли бы объективно оценить результативность и эффективность, показателями активности деятельности, притом что такая активность может далеко не всегда соответствовать поставленным целям.

Необходимо заметить, что в органах внутренних дел попытки внедрить оценку деятельности как отдельных сотрудников, так и целых служб и подразделений предпринимались уже неоднократно. Можно назвать приказы МВД России от 29 ноября 2001 г. № 1047 «О мерах по совершенствованию системы оценки деятельности органов внутренних дел», от 31 декабря 2008 г. № 1200, от 29 июня 2011 г. № 735 «Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел», от 31 декабря 2013 г. № 1040 «Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации». Кроме того, вводились механизмы оценки по отдельным направлениям деятельности органов внутренних дел. Все эти механизмы имеют недостатки. Каждое обновление устраняет определенные недостатки, но выстроить действительно эффективную систему оценки пока не удается.

Это объясняется существованием объективных причин. Выбор показателей оценки деятельности сотрудников правоохранительных органов оказывается крайне затруднительным. Как справедливо отмечается в проведенных научных исследованиях, необходимо выбрать такие показатели, которые отражали бы степень причастности и вклада конкретного служащего. Авторы, кроме того, указывают, что накопленный международный опыт также не дает точных ответов. Как правило, устанавливается от пяти до десяти показателей, описывающих обязанности сотрудника неполно и противоречиво, нередко рост одного показателя обусловливается падением другого.

Вместе с тем ученые сходятся в том, что критерии оценки должны отвечать требованиям объективности, общезначимости, устойчивости, подтверждаемости (валидности), релевантности, измеримости и др.

Похожее мнение высказывают и исследователи отечественной практики оценивания. Например, Ю. Е. Аврутин еще до полицейской реформы МВД России отмечал, что показатели преступности «могут служить мерилом эффективности деятельности милиции лишь в тех пределах, в которых возможен реальный контроль над преступностью как объективизация соответствия организации работы милицейских служб и подразделений объективной реальности» [27, с. 85].

Неверный выбор показателей оценки может приводить к тяжелым последствиям. Так, ориентировка на процент раскрываемости преступлений при оценке работы органов внутренних дел привела к тому, что раскрываемость искусственно занижалась, преступления скрывались от учета, росла латентность.

Как указывает Е. Г. Бунов, «эффективность правоохранительной деятельности органов внутренних дел имеет три аспекта — социальный, экономический и технологический». Экономическая эффективность показывает отношение между затраченными ресурсами и результатами, технологическая описывает рациональность и обоснованность, а социальная отражает удовлетворенность населения [35, с. 11]. С другой стороны, он же отмечает, что подходы к оценке деятельности органов правопорядка могут быть ведомственными и общесоциальными, т. е. со стороны руководства и со стороны общества [35, с. 47].

Результативность деятельности любого субъекта всегда оказывается связанной с эффективностью его деятельности, поскольку чем более эффективно работает субъект, тем лучшие (по объему) результаты он показывает. В то же время лучшие по объему результаты совсем не обязательно будут лучшими по качеству, скорее даже наоборот.

Эффективность, как и всякая экономическая категория, измеряется как отношение результата к затратам на его достижение. Предлагается различать эффективность как действенность (effectiveness), как результативность (efficacy) и как продуктивность, производительность (efficiency) [62, с. 66]. Соответственно, для оценки эффективности указанные авторы предлагают использовать показатели входящих ресурсов[2], показатели рабочих процессов[3], показатели непосредственного результата[4], показатели конечного эффекта[5] и показатели влияния[6]. Иначе видит эту проблему А. И. Пригожин, который предлагает рассматривать оценку эффективности как определение степени осуществления управленческого решения и как общий эффект, получаемый организацией [76, с. 449]. А. В. Тихонов считает необходимым учитывать еще и степень самореализации профессиональных, гражданских и личностных качеств исполнителями [76, с. 80]. Более того, по мнению отдельных специалистов, эффективность следует рассматривать как результат деятельности [75, с. 9] и даже как степень готовности системы и ее элементов к решению задач [38, с. 247]. С первым мнением можно согласиться, если речь идет о деятельности по повышению эффективности, например, о деятельности специалистов по внедрению новых методов организации труда. Второе же не выдерживает никакой критики, разве что можно предполагать, что высокая степень готовности предопределяет эффективность.

Надо признать, что показатели результативности, как правило, носят оценочный характер и формулируются, например, как компетентность, проявленная в ходе реализации сложных и ответственных задач, качественное выполнение значимых работ, превышение установленной продолжительности рабочего дня.

Иногда используются количественные показатели, отличающиеся большей объективностью, например, количество выполненных работ, пунктов планов, поручений, соблюдение сроков выполнения работ. Но и в этих случаях появляются качественные показатели, хотя для их оценки могут использоваться и конкретные величины. Например, качество выполняемых работ может оцениваться по количеству возвратов подготовленных документов, по объему работы и т. д.

Являясь сторонником общесоциального подхода, В. Н. Южаков с соавторами предлагает использовать для оценки результаты социологических опросов. Так, для оценки результативности и эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг необходимо оценивать доступность информации об услугах, срок предоставления услуг, время ожидания в очереди на подачу заявления, время ожидания в очереди на получение результата, количество обращений, количество документов, необходимых для получения услуги, условия ведения приема заявителей, вежливость сотрудников и их профессионализм [66, с. 91].

Зарубежная наука предлагает при построении системы оценки результативности профессиональной служебной деятельности использовать принципы каскадности и сбалансированности системы оценки [53, с. 33].

Конечно, выбор показателей результативности и выстраивание их в систему должны предопределяться задачами органа и каждого оцениваемого сотрудника. Каскадность в этом смысле и обеспечивает оценку по уровням, в соответствии с задачами всего министерства, его территориального органа, структурного подразделения, должностного лица. Если задачи министерства, территориального органа, подразделения устанавливаются в соответствующих положениях, то задачи конкретного должностного лица должны быть четко изложены в его должностном регламенте (должностной инструкции). К сожалению, приходится признавать, что в органах внутренних дел с конкретностью должностных регламентов (должностных инструкций) дело обстоит плохо.

На верхнем уровне оценки, когда оценивается степень достижения целей или реализации задач органа, практически неизбежны затруднения, хотя цели и задачи могут быть определены в федеральных законах или в положениях об органах.

Цели обеспечения безопасности заключаются в устранении либо нейтрализации угроз безопасности. Так, Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» в качестве одного из направлений деятельности по обеспечению безопасности называет прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности. В то же время данный закон не устанавливает целей деятельности по обеспечению безопасности, что не позволяет оценить его эффективность с этой точки зрения.

Не представляется возможным оценить эффективность правового регулирования федеральных конституционных законов «О военном положении» и «О чрезвычайном положении», поскольку данные законодательные акты относятся к актам ситуационного законодательства [54].

Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» устанавливает основные принципы, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и ликвидации последствий проявлений терроризма, правовые и организационные основы применения Вооруженных сил Российской Федерации в борьбе с терроризмом. Все это не предполагает оценки эффективности правового регулирования. В частности, одним из принципов противодействия терроризму является недопустимость политических уступок террористам. Утверждать, что данный принцип эффективен, можно было бы, если бы террористы предъявляли политические требования. Действительно, такие требования предъявлялись террористами в Беслане в 2004 г., в Москве в 2002 г. и ранее. Однако последние годы совершение террористических актов не сопровождалось выдвижением каких-либо политических требований. Если предположить, что такого эффекта и ожидал законодатель от данной нормы, то он получен.

Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» также не устанавливает целей правового регулирования в области обеспечения транспортной безопасности, но устанавливает цели обеспечения транспортной безопасности — устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства. Соответственно, эффективность данного законодательного акта следует оценивать по тому, повысились ли устойчивость функционирования транспортного комплекса, защищенность интересов личности, общества и государства в транспортном комплексе.

Более или менее объективные механизмы оценки состояния транспортной безопасности на сегодняшний день не выработаны. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, уполномоченная осуществлять федеральный государственный надзор в области обеспечения транспортной безопасности в информации о состоянии транспортной безопасности в период с 30 января по 6 февраля 2015 г. сообщает следующее: «Проведено 95 инспекторских проверок субъектов транспортной инфраструктуры. В результате проверок выявлено 216 нарушений требований законодательства в сфере транспортной и авиационной безопасности, поискового и аварийно- спасательного обеспечения, выдано 63 предписания. Составлено 74 протокола об административных правонарушениях. Вынесено 49 постановлений о привлечении к административной ответственности. Привлечено к административной ответственности 35 юридических, должностных и физических лиц. Наложено штрафов на общую сумму более 1 млн рублей» [87].

Как оценивать данные показатели — неясно. Надо ли оценивать увеличившееся количество выявленных нарушений как снижение антитеррористической защищенности объектов транспорта, снизилась ли защищенность объектов транспорта от того, что было наложено административных штрафов на 300 тыс. рублей меньше, чем за предыдущую неделю? С другой стороны, за неделю с 12 по 19 декабря 2014 г. было проведено также 94 проверки, но наложено штрафов на сумму около 3,3 млн рублей [89].

Представленные Ространснадзором данные характеризуют состояние исполнения субъектами транспортного комплекса обязанностей, возложенных на них Федеральным законом «О транспортной безопасности». Однако как отражается на состоянии транспортной безопасности собственно осуществление мероприятий, за неисполнение которых привлекаются к административной ответственности субъекты транспортного комплекса, оценить труднее.

ОАО РЖД сообщает, что в 2011 г. было зарегистрировано 2111 актов незаконного вмешательства в деятельность железнодорожного транспорта, а в 2010 г. — 1964 акта [85]. К сожалению, на сайте ОАО РЖД представлены сведения об актах незаконного вмешательства до 2011 г.

Оценка эффективности правового регулирования в области транспортной безопасности осложняется субъективностью критериев. Так, взрыв на железнодорожном вокзале в Волгограде 29 декабря 2013 г. произошел на входе у досмотровой зоны. С одной стороны, нейтрализовать террориста не удалось, и погибли люди (по официальным данным, погибли 14 человек, 34 были госпитализированы). С другой стороны, если бы досмотровая зона не была организована, последствия могли быть еще более трагическими. Положение усугубляется тем, что на следующий день в том же городе произошел еще один взрыв — в троллейбусе (в результате теракта погибли 16 человек, пострадали 25). Учитывая то обстоятельство, что незадолго до этих событий, 21 октября того же года, был совершен террористический акт в городском автобусе (погибли 8 человек, ранены 37), приходится констатировать низкую эффективность законодательства о транспортной безопасности — все три теракта были совершены именно на объектах транспорта.

Вместе с тем следующий год прошел без происшествий на объектах транспорта, что позволяет говорить о наличии в нормативном правовом регулировании обеспечения безопасности достаточного потенциала для противодействия угрозам терроризма, однако оценить, насколько действующие правовые нормы обеспечивают поддержание постоянной готовности сил и средств противодействия терроризму, можно будет лишь по прошествии длительного времени.

Похожая ситуация с законодательством о Государственной границе Российской Федерации. С одной стороны, информация о фактах нарушения режима Государственной границы отсутствует, что можно интерпретировать как эффективность нормативного правового регулирования. С другой стороны, отсутствие информации о фактах нарушения указанного режима может быть связано с авторитетом Российской Федерации на международной арене и бытующим в мире представлением о хорошей защищенности Государственной границы страны. Вместе с тем действующее нормативное правовое регулирование обеспечивает реализацию комплекса мер по обустройству Государственной границы Российской Федерации, внедрению новых инженерных технологий ее охраны и защиты, современных технических средств. С этой точки зрения законодательство о Государственной границе можно охарактеризовать как эффективное.

Таким образом, эффективность законодательства о безопасности оценить достаточно сложно в силу его ситуационного характера. До наступления чрезвычайных ситуаций, на предупреждение, прекращение и на ликвидацию последствий которых рассчитано данное законодательство, невозможно достоверно определить, насколько предусмотренные законодательством меры обеспечивают готовность системы обеспечения безопасности или ее отдельных элементов к решению поставленных задач.

Возможна оценка эффективности достижения промежуточных целей в деле обеспечения безопасности — построения Вооруженных сил Российской Федерации, других субъектов, оснащения их современным вооружением и иными техническими средствами, обустройства Государственной границы Российской Федерации, создания современных механизмов защиты информации и т. д. В этом направлении возможна постановка поэтапных задач и оценка их решения. Такая оценка может быть осуществлена в том числе путем соотнесения финансовых затрат к полученному материальному результату и может быть сведена к оценке эффективности законодательства о государственном оборонном заказе и о контрактной системе в целом. Однако законодательство о безопасности подобных промежуточных целей не устанавливает.

В этом отношении должностные регламенты гражданских служащих более совершенны. Так, в должностном регламенте служащего Ростехнадзора указывается точная область и вид его профессиональной служебной деятельности с соответствии со справочником квалификационных требований к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для замещения должностей государственной гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих[7]. В нем перечисляются квалификационные требования, в том числе уровень образования, требования к стажу, базовые знания, базовые умения, профессионально-функциональные квалификационные требования, должностные обязанности, как общие, так и соответствующие области и виду профессиональной служебной деятельности, перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие решения, перечень вопросов, по которым он вправе или обязан участвовать в подготовке проектов правовых актов или принимаемых решений, сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих решений, порядок согласования и принятия решений, порядок служебного взаимодействия, а также показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности [22].

В перечне показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего Ростехнадзора указаны, например, отсутствие нарушений запретов, требований к служебному поведению, качество выполненной работы (соответствие подготовленных документов установленным требованиям, полнота и логичность изложения материала, юридическая грамотность, отсутствие стилистических и грамматических ошибок), количество возвратов на доработку, количество повторных обращений, наличие поощрений, отсутствие жалоб граждан и т. д.

Деятельность сотрудника органов внутренних дел принципиально отличается от деятельности сотрудника Ростехнадзора. Последний имеет ограниченную предметную компетенцию, он решает узкий круг вопросов в условиях довольно предсказуемых ситуаций. Инспектор Ростехнадзора выходит на проверку, вооружившись проверочным листом, в котором перечислены все проверяемые им требования, и его задачей является оценка исполнения каждого в двоичной системе: выполнено или нет. Сотрудник полиции постоянно пребывает в быстро меняющейся обстановке, которая может развиваться по совершенно непредсказуемым направлениям. Внешние условия могут обусловливать постановку задач, прямо не предусмотренных должностным регламентом (должностной инструкцией), поэтому перечень функций сотрудника органов внутренних дел в его должностном регламенте (должностной инструкции) остается открытым.

Помимо каскадности система показателей должна отвечать требованиям сбалансированности, согласно которым система оценки должна основываться на совокупности достаточного количества разнородных показателей, с тем чтобы можно было оценить исполнение всех обязанностей и не использовать дублирующие показатели. Сбалансированность должна проявляться и в установлении соотношения между ведомственным и общесоциальным подходами. Так, Е. Г. Бунов полагает, что соотнесение конечных результатов деятельности органов управления (управлений и министерств) с критериями общей социальной эффективности управления показывает социальную ценность собственно управления. К критериям социальной эффективности управления органами внутренних дел автор относит выполнение функций по оказанию социальных услуг; соответствие поведения сотрудников социальным нормам; авторитет органа в общественном мнении; законность при рассмотрении обращений граждан [35, с. 119].

Механизмам оценки результативности и эффективности по смыслу должны корреспондировать соответствующие механизмы стимулирования. Такие механизмы существуют, но они используются преимущественно в отношении руководителей федеральных государственных унитарных предприятий [20], государственных гражданских служащих [17], руководителей федеральных государственных бюджетных учреждений [19]. В приведенных и других подобных случаях на основе рассчитываемых показателей результативности определяются размеры надбавок за особые условия службы (труда).

Затрудненность использования механизмов стимулирования, за исключением традиционного механизма аттестации, предусматривающего использование двух-трех стимулов, в органах внутренних дел является серьезным препятствием для внедрения систем оценки результативности и эффективности административной деятельности сотрудников.

  • [1] Пожалуй, не будет преувеличением сказать, что этот процесс находитсяв самом начале своего развития.
  • [2] Отражают количество используемых ресурсов (бюджетных, трудовых,материальных и др.)
  • [3] Отражают качество рабочих процессов, сроки и нормативы выполненияопределенной деятельности (процент правовых актов, своевременно подготовленных и изданных; количество проверок, проведенных в установленныесроки, и пр.).
  • [4] Отражают фактический объем работ, выполняемых в государственноморгане.
  • [5] Отражают результаты воздействия управленческой деятельностина сферу внешней среды и определяются через изменение (или отсутствиеизменения) в состоянии, функционировании, проблемах сферы внешнейсреды, находящихся под воздействием деятельности государственных органовили конкретного должностного лица.
  • [6] Характеризуют эффект воздействия государственных служащих на управляемую подсистему.
  • [7] Формирование таких справочников предусмотрено ч. 8 ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданскойслужбе Российской Федерации».
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >