Реформа земельных отношений в период перестройки

В современной России земельная реформа начала осуществляться с принятием в ноябре 1990 г. законов РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и «О земельной реформе». Верховным Советом РСФСР 25 апреля 1991 г. был принят Земельный кодекс РСФСР. С политической, экономической и правовой точек зрения эти документы имели множество недостатков и не создавали достаточной основы для проведения эффективной земельной реформы. Нормы Земельного кодекса РСФСР и Закона РСФСР «О земельной реформе», касающиеся собственности на землю, предусматривали экономически нежизнеспособные формы собственности: колхозно-кооперативную и коллективно-долевую. Частная собственность на землю согласно этим Законам могла быть установлена исключительно на садовые, дачные и подсобные земельные участки.

В результате этого земельная реформа проводилась на основе подзаконных актов — указов Президента РФ и изданных в соответствии с ними постановлений Правительства РФ. В них содержались нормы, регулировавшие вопросы приватизации земель, создания элементов рыночного оборота земельных участков и земельных долей.

Важно знать!

Решающую роль для развития земельной реформы сыграла принятая 12 декабря 1993 г. Конституция РФ, которая признала и гарантировала частную собственность на землю.

Указом Президента РФ от 24.12.1993 № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» были признаны недействующими Закон РСФСР «О земельной реформе» и значительная часть норм Земельного кодекса РСФСР. По существу, была упразднена законодательная основа правового регулирования земельных отношений.

Появившийся правовой вакуум стал заполняться отдельными нормами федеральных законов, подзаконными актами, законами субъектов РФ. На федеральном уровне земельные отношения регулировались 41 федеральным законом, 33 указами Президента РФ и множеством постановлений Правительства РФ. Эти правовые акты зачастую противоречили друг другу, в разных регионах земельные отношения регулировались на диаметрально противоположных началах.

Основные направления дальнейших преобразований земельных отношений и совершенствования земельного законодательства были определены в федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999—2002 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.06.1999 № 694. В Программе были поставлены цели и задачи земельной реформы, намечены сроки и этапы ее реализации. Данная Программа сыграла значительную роль при установлении приоритетов в работе над основными законодательными актами, регулирующими земельные отношения.

С принятием в 2001 г. ЗК РФ начался новый этап земельной реформы. Кодекс создал основу полноценной правовой базы, регулирующей земельные отношения в Российской Федерации, способствовал развитию конституционных принципов многообразия форм собственности на землю, а также учета, использования и охраны земли как основы жизни и деятельности народов России. ЗК РФ заложил правовые основы рыночных преобразований в сфере землепользования, упорядочил земельные отношения. Так, в ЗК РФ были определены основные принципы земельного законодательства, регулирования земельных отношений, охраны земли, определен перечень и режим вещных нрав на землю, порядок и основания возникновения, прекращения и ограничения прав на землю, закреплены права и обязанности собственников земельных участков, а также лиц, владеющих земельными участками на иных правах, определен порядок возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, заложены основы платного землепользования, мониторинга земель, землеустройства и государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля, ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель и др.

Важнейшим шагом на пути реформирования системы земельного законодательства наряду с ЗК РФ стало принятие федеральных законов «О разграничении государственной собственности на землю», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О землеустройстве» и др., которые детализировали основные положения земельного законодательства.

В декабре 2004 г. был принят Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», который установил порядок действий органов государственной власти и органов местного самоуправления по переводу земельных участков из одной категории в другую. Принципиальным моментом явилось то, что орган государственной власти вправе изменить категорию земель вне зависимости от воли собственников, землепользователей, арендаторов только в двух случаях: изменение границ населенного пункта и создание особо охраняемых природных территорий, если для этого не требуется изъятия земельных участков (например, создание заказников, установление водоохранных зон и т.н.). При этом собственник вправе потребовать возмещения убытков от органа государственной власти, принявшего такое решение.

Кроме этого, данным Законом были установлены:

  • — порядок инициирования перевода земель из одной категории в другую;
  • — содержание ходатайств о переводе земель в иные категории, условия, сроки их рассмотрения;
  • — принятие решений о переводе земель и содержание таких решений;
  • — основания для отказа в переводе, порядок обжалования указанных решений;
  • — особенности перевода отдельных категорий земель в другие;
  • — обязательность отнесения земельного участка к определенной категории.

В декабре 2004 г. были приняты поправки в ЗК РФ, связанные с введением торгов (аукционов) при предоставлении земельных участков под жилищное строительство. Было установлено, что на аукцион выставляются только те земельные участки, которые прошли государственный кадастровый учет, для которых определены условия подключения строящегося объекта к сетям инженерно-технического обеспечения. Также был законодательно определен единый порядок проведения аукциона по предоставлению в аренду крупных земельных участков с целью их комплексного освоения.

С 1 января 2005 г. вступила с силу новая редакция Градостроительного кодекса РФ, которая наряду с регулированием законодательства о градостроительной деятельности касалась и регламентации земельных отношений. Было установлено, что планирование развития территорий осуществляется на основании документов территориального планирования. Такие документы являются основой для принятия органами государственной власти и местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую.

С 1 января 2005 г. НК РФ был дополнен гл. 31 «Земельный налог», согласно которой земельный налог был установлен в виде местного налога, формирующего доходную базу местных бюджетов. В качестве налоговой базы была установлена кадастровая стоимость земельного участка. При установлении земельного налога органам местного самоуправления (органам законодательной власти г. Москвы и г. Санкт-Петербурга) было предоставлено право в принимаемых нормативных правовых актах (законах) самостоятельно определять налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки уплаты налога.

В целях создания налоговой базы для исчисления земельного налога стала проводиться государственная кадастровая оценка земель в соответствии с постановлением Правительства РФ от 25.08.1999 № 945 «О государственной кадастровой оценке земель» и Правилами проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденными постановлением Правительства РФ от 08.04.2000 № 316.

В 2005 г. были внесены изменения в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и в Федеральный закон «О землеустройстве», которые были направлены на упрощение процедуры оформления прав на использование земель сельскохозяйственного назначения и урегулирование отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением земельными долями.

В 2006 г. в действующее законодательство были внесены изменения, которые касались процедуры разграничения государственной собственности на землю. Согласно этим изменениям были определены земельные участки, которые являются собственностью Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Распоряжение данными земельными участками осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления.

Постановлением Правительства РФ от 31.03.2006 № 176 утверждены Правила передачи отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности (за исключением особо режимных объектов), в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования.

Важнейшей задачей земельной реформы ставилось установление полноценного института частной собственности на землю и иную недвижимость. В начале 1990-х гг. в ходе приватизации горожанам бесплатно передали квартиры, селянам — земельные доли, промышленные предприятия фактически 11 р и в ат и з и ро в ал и с ь без земли. В итоге сложилась ситуация, когда земля находилась в своем правовом пространстве, а здания и сооружения — в своем, что приводило к большим сложностям при регистрации прав на недвижимость и препятствовало гражданскому обороту земли.

Сведения об объектах недвижимости содержались в базах данных государственного земельного кадастра, технического учета объектов градостроительной деятельности, а также водного, лесного и других природноресурсных кадастров. В системах учета имели место дублирование функций и наличие погрешностей в сведениях об объектах недвижимости вследствие многократного ручного введения, различий в идентификации объектов и субъектов права, а также сложности проверки взаимного расположения объектов и непротиворечивости информации, содержащейся в разрозненных информационных системах. Поскольку системы учета земли и иной недвижимости были разделены, то существенно увеличивались временные затраты правообладателей при учете недвижимости и регистрации прав на нее, при получении информации из разных систем учета.

Правительством РФ 14 февраля 2004 г. было принято решение о создании единого кадастра объектов недвижимости на базе земельного кадастра и системы технической инвентаризации. В этих целях была принята подпрограмма «Создание системы кадастра недвижимости (2006—2011 годы)» в рамках федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002—2007 годы)». В 2007 г. был принят Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», которым предусматривалось:

  • — объединение разрозненных систем учета земельных участков и зданий в одну государственную информационную систему;
  • — объединение Единого государственного реестра прав (ЕГРП) на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастра недвижимости (ГКН) (на электронных носителях);
  • — возможность увязать момент возникновения прав на вновь образованный объект и момент возникновения самого объекта: сведениям об образованном объекте в ГКН присваивается статус временных до государственной регистрации прав, а если таковая не осуществлена в течение установленного срока, они снимаются с государственного кадастрового учета, что позволит избежать противоречивости между сведениями ЕГРП и ГКН;
  • — возможность направлять документы в орган кадастрового учета и получать информацию из ГКН по каналам электронной связи, что значительно сокращает издержки времени и средств на процедуру кадастрового учета недвижимости;
  • — возможность обращения с заявлением об учете нового объекта любого лица, не только правообладателя, за исключением случаев учета изменений объекта или снятия объекта с кадастрового учета, которые требуют распорядительных действий собственника и, соответственно, проверки полномочий заявителя на совершение таких действий;
  • — информационное взаимодействие органов кадастрового учета и иных органов государственной власти и местного самоуправления, что избавляет граждан от лишних обращений в органы власти и ускоряет сроки кадастрового учета.

В Законе было закреплено наличие геодезической и картографической основы кадастра. Дело в том, что ранее земельные участки могли быть образованы и учтены в кадастре без геодезического и даже без графического описания, отсутствовала единая система координат на уровне кадастровых округов. При введении новой системы координат геодезическое описание участка иногда приводило к возникновению пересечения границ земельных участков, тогда как на местности этого не было. Для исключения таких ситуаций было предусмотрено создание государственной геодезической сети и опорных межевых сетей, а также формирование инфраструктуры пространственных данных с использованием глобальной навигационной спутниковой системы (ГЛОНАСС). Создание новой системы кадастрового учета недвижимости на практике показало необходимость принятия целого ряда документов, развивающих положения закона и обеспечивающих его реализацию.

Приказом Минэкономразвития России от 18.12.2009 № 534 утверждена Концепция создания единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости. Основная цель создания такой системы состоит в повышении качества предоставляемых государственных услуг в сфере регистрации прав и кадастрового учета, в том числе в части обеспечения эффективной информационно-аналитической поддержки деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при решении относящихся к их компетенции вопросов. Регистрация прав и кадастровый учет являются важнейшими функциями государства, обеспечивающими защиту прав собственников и обладателей иных прав на объекты недвижимости, формирование цивилизованного рынка недвижимости.

Таким образом, земельная реформа в период формирования рыночных отношений была направлена на развитие частной собственности на землю, вовлечение земель в оборот, обеспечение учета земельных участков и регистрации нрав на них. В этот период начался процесс приватизации земли под предприятиями, была введена платность землепользования, существенный рост получило индивидуальное жилищное строительство за счет возможности получения под эти цели земельных участков.

При многих позитивных результатах реформы не были решены вопросы, связанные с обеспечением сохранности земель и повышением эффективности их использования. В особенности это коснулось земель сельскохозяйственного назначения — большие площади сельскохозяйственных угодий не использовались и заросли кустарником, были заболочены, опустошены и деградировали. Работы по восстановлению сельхозугодий, рекультивации нарушенных земель практически не проводились. В отношении земель населенных пунктов нс были установлены четкие правила землепользования и застройки, что оказывало негативное влияние на развитие земельного рынка и вовлечение городских земель в оборот.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >