Порядок привлечения прокурорских работников к административной и уголовной ответственности

Прокурорские работники, как и другие граждане Российской Федерации, могут быть привлечены к административной ответственности за совершение административного проступка, который признается как противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1 КоАП РФ).

Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, утвержденного 30 декабря 2001 г. Федеральным законом № 195-ФЗ^[1] (далее в данном параграфе также — Кодекс), и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.

Применительно к теме настоящей книги отметим прежде всего тот факт, что КоАП РФ не содержит ни специального раздела, ни отдельных норм об административной ответственности прокурорских работников. Следовательно, в случае совершения прокурорским работником административного проступка, он будет нести ответственность по нормам указанного Кодекса, как и все граждане Российской Федерации.

Не ставя перед собой задачу комментировать нормы КоАП РФ, представляется необходимым и целесообразным обозначить кратко содержание отдельных норм Кодекса, касающихся главным образом уяснения таких важных вопросов российского права, как задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях, понятие административного правонарушения, цели, виды административного наказания и общие правила его назначения, производство по делам об административных правонарушениях.

Как представляется, это не будет лишним для читателя, и особенно для прокурорских работников, поскольку нормы КоАП РФ в какой-то мере дополняют нормативные правовые акты, относящиеся к правовому статусу прокурорских работников, и в отдельных случаях заполняют пробелы в трудовом законодательстве.

К примеру, в трудовом законодательстве и Законе о прокуратуре отсутствует понятие «должностные лица», что нередко приводит к превышению своих полномочий отдельными специалистами и руководителями структурных подразделений работодателя или представителя нанимателя.

Ответ находим в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, где указано, что под должностным лицом следует понимать лицо, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях.

Кодекс РФ об административных правонарушениях ставит своими задачами защиту личности, охрану прав и свобод человека и гражданина, охрану здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиту общественной нравственности, охрану окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защиту законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений (ст. 1.2 КоАП РФ).

Кодекс основывается на Конституции РФ, общепризнанных принципах (руководящих положениях) и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации.

В КоАП РФ дано легальное понятие административного правонарушения. Это есть не что иное, как противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое законодательством РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1).

Обозначая цели административного наказания, КоАП РФ указал, что такое наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного проступка и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. При этом в КоАП РФ сказано, что административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда репутации юридического лица (ст. 3.1).

Кодекс предельно установил виды административных наказаний как для физических, так и для юридических лиц, подразделив такие наказания на два вида: основные и дополнительные (ст. 3.2, 3.3).

В КоАП РФ урегулированы общие правила назначения административного наказания за данное административное правонарушение (ст. 4.1). Главное содержание этих правил состоит в следующем: при назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного проступка, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

Кодекс определил перечень смягчающих и отягчающих обстоятельств наступления административной ответственности (ст. 4.2, 4.3). При этом в указанных правовых нормах отмечено, что КоАП РФ могут быть предусмотрены иные обстоятельства, смягчающие административную ответственность за совершение отдельных административных правонарушений при назначении за них административного наказания.

Отдельными нормами КоАП РФ предусмотрены обстоятельства, отягчающие административную ответственность за совершение отдельных административных правонарушений, а также особенности учета обстоятельств, отягчающих административную ответственность при назначении административного наказания за совершение отдельных административных правонарушений.

Кодекс урегулировал вопрос по поводу судей и органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, обозначил их подведомственность (гл. 22, 23).

Регламентирован в КоАП РФ также порядок производства по делам об административных правонарушениях, определены задачи производства, указаны участники такого производства (гл. 24, 25).

Порядок привлечения прокурорских работников к административной и уголовной ответственности регулируется ст. 42 Закона о прокуратуре, где сказано, что проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры (п. 1 ст. 42 Закона о прокуратуре).

С учетом особого статуса прокурорских работников законодательством устанавливается особый порядок проверки сообщений о правонарушениях и преступлениях, совершенных прокурорскими работниками.

Проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурорским работником, является исключительной компетенцией органов прокуратуры.

Проверка сообщения о преступлении, совершенном прокурорским работником, возбуждение в отношении него уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор застигнут при совершении преступления) и его предварительное расследование проводятся Следственным комитетом РФ в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством РФ^[2].

На период расследования возбужденного в отношении прокурорского работника уголовного дела он отстраняется от должности. За время отстранения от должности ему выплачивается денежное содержание (денежное довольствие) в размере должностного оклада, доплаты за классный чин и доплаты (надбавки) за выслугу лет.

Проверке подлежат заявления (сообщения) граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления, сообщения средств массовой информации и иных источников о совершенном или готовящемся преступлении, административном правонарушении со стороны прокурорских работников. Обстоятельствам, содержащимся в сообщениях и заявлениях о правонарушениях, обеспечивают тщательную проверку, при этом руководствуются принципом законности, не допуская как необоснованного наказания прокурорских работников, так и попыток увода их от предусмотренной законом ответственности.

Проверке также подлежат данные о нарушении Присяги, принятой прокурорским работником, либо совершении им проступков, порочащих честь прокурорского работника.

Решение о проведении проверки (служебного расследования) обстоятельств административного правонарушения в субъектах РФ принимает руководитель соответствующего органа прокуратуры, к компетенции которого относится назначение на занимаемую должность прокурорского работника, а в отношении прокуроров городов и районов — прокурор субъекта РФ.

В отношении прокурорских работников аппарата Генеральной прокуратуры РФ, а также прокуроров субъектов РФ и их заместителей проверки и служебные расследования проводятся по указанию Генерального прокурора РФ или его заместителей Управлением кадров.

При наличии установленных УПК РФ оснований решение о возбуждении уголовного дела в отношении прокурорского работника (в том числе когда он задержан на месте совершения преступления) принимается на основании заключения судьи районного суда по месту совершения деяния, содержащего признаки преступления.

В соответствии с ч. 1 ст. 450 УПК РФ избрание прокурорскому работнику, задержанному на месте преступления, меры пресечения в виде заключения под стражу осуществляется в общем порядке, предусмотренном ст. 97, 99, 100 УПК РФ.

В ст. 448 УПК РФ отмечены особенности порядка возбуждения уголовного дела в отношении прокурорских работников, привлечения их в качестве обвиняемых, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления; принятия в ходе предварительного расследования решения об изменении квалификации деяния, влекущей ухудшение положения лиц. При этом полномочия прокурора по принятию процессуальных решений носят персонифицированный характер, т. е. эти решения в предусмотренном порядке принимает исключительно руководитель прокуратуры того уровня, который указан применительно к конкретной норме.

Сообщение о преступлении, совершенном прокурорским работником, принятое в соответствии со ст. 140—143 УПК РФ, немедленно передается в отношении прокурора — вышестоящему прокурору, который поручает проведение проверки должностному лицу прокуратуры или проводит ее лично. О принятом решении прокурор выносит мотивированное постановление. О поступлении сообщения незамедлительно информируется прокурор субъекта РФ.

В ходе рассмотрения сообщения дознаватель, следователь, руководитель следственного органа, прокурор в соответствии со ст. 21, 144 УПК РФ вправе производить осмотр места происшествия (в том числе занимаемых прокурорским работником жилища и служебных помещений, используемых им личных и служебных транспортных средств), освидетельствование, назначать экспертизу, получать объяснения, требовать производства документальных проверок, ревизий и привлекать к их участию специалистов, проводить другие проверочные действия.

При отсутствии поводов и оснований для возбуждения уголовного дела прокурор выносит постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и одновременно рассматривает вопрос о возбуждении уголовного дела за заведомо ложный донос в отношении лица, заявившего или распространившего ложное сообщение о преступлении. Материалы проверки и соответствующие постановления незамедлительно направляются прокурору субъекта РФ.

Статья 450 УПК РФ устанавливает особенности избрания меры пресечения и производства отдельных следственных и иных процессуальных действий, осуществляемых не иначе как на основании судебного решения, в отношении лица, указанного в ч. 1 ст. 447 УПК РФ.

Судебное решение о производстве следственных действий и иных процессуальных действий в отношении прокурорского работника принимается судьей районного суда.

Надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия по уголовным делам, расследуемым в отношении прокурорских работников, осуществляется в пределах компетенции прокурорами субъектов РФ, а по поручению Генерального прокурора РФ или его заместителей — также иными прокурорами.

На период расследования уголовного дела, возбужденного в отношении прокурорского работника, либо служебного расследования обстоятельств совершения проступка, порочащего честь прокурорского работника, в каждом случае рассматривается вопрос о необходимости отстранения его от занимаемой должности. Такое отстранение оформляется приказом вышестоящего прокурора.

Не позднее суток с момента завершения проверки (служебного расследования) письменно необходимо уведомить прокурорского работника, в отношении которого оно проводилось, о результатах проверки (служебного расследования), а при наличии ходатайства — ознакомить его со всеми проверочными материалами.

В случае прекращения уголовного дела в отношении прокурорского работника мотивированное заключение о законности и обоснованности принятого решения в 10-дневный срок представляется в Генеральную прокуратуру РФ.

Согласно ст. 449 УПК РФ прокурорских работников в соответствии со ст. 91 УПК РФ вправе задержать в установленном законом порядке. Происходит это только тогда, когда лицо застигнуто при совершении преступления или непосредственно после его совершения, если потерпевшие или очевидцы укажут на данное лицо или на этом лице или его одежде, при нем или в его жилище будут обнаружены явные следы преступления.

Задержание на месте преступления (фактическое лишение свободы передвижения) означает, что лицо застигнуто при совершении преступления или непосредственно после окончания преступных действий на месте их совершения либо при попытке скрыться с места преступления. Установление личности предполагает в данном случае подтверждение сведений о том, что задержанный является должностным лицом (прокурорским работником), упомянутым в ст. 42 Закона о прокуратуре.

Проведение задержаний обусловлено необходимостью бесспорного установления личности, обнаружения и закрепления следов преступления.

Статья 449 УПК РФ содержит изъятие из правил, установленных ст. 94 УПК РФ и предусматривающих основания и порядок освобождения лица, задержанного по подозрению в совершении преступления. Решение о немедленном освобождении такого лица обязано принять должностное лицо, которое произвело задержание.

Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурорских работников, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц и задержания при совершении преступления (п. 2 ст. 42 Закона о прокуратуре).

Должностные лица правоохранительных и контролирующих органов, правомочные проводить действия, указанные в п. 2 ст. 42 Закона о прокуратуре, после фиксации их результатов непосредственно на месте и установления личности прокурорского работника обязаны все материалы немедленно передать соответствующему или вышестоящему прокурору в установленном порядке.

Применяя нормы Закона о прокуратуре и УПК РФ, относящиеся к порядку привлечения прокурорских работников к уголовной ответственности, представляется, что такие нормы нуждаются в уточнении относительно субъектов правоотношений по уголовной ответственности. В частности, из содержания ст. 42 Закона о прокуратуре следует, что к уголовной ответственности привлекаются только прокуроры, в то время как Закон о прокуратуре регулирует отношения в сфере труда (службы) всех прокурорских работников. При этом в ст. 54 данного закона четко указано, что прокурорские работники — прокуроры, а также другие работники органов и организаций прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания).

Отсюда возникает вопрос: распространяются ли нормы ст. 42 Закона о прокуратуре и соответствующие нормы УПК РФ, касающиеся правового регулирования уголовной ответственности, на других работников органов и организаций прокуратуры, например на помощников прокуроров, старших помощников прокуроров, начальников отделов, управлений и других прокурорских работников, имеющих классные чины?

Этот вопрос должно найти решение в законодательном порядке путем внесения изменений в наименование и текст ст. 42 Закона о прокуратуре. При этом представляется очевидным, что если все без исключения прокурорские работники могут привлекаться к дисциплинарной ответственности на основании ст. 41.7 Закона о прокуратуре, то и к уголовной ответственности все они должны привлекаться по нормам ст. 42 Закона о прокуратуре, руководствуясь соответствующими положениями УПК РФ.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Что следует понимать под правопорядком в сфере трудовых отношений вообще и на службе в органах прокуратуры в частности?
• 2. Укажите способы (методы), применяемые для обеспечения дисциплины труда.
• 3. В чем заключается особенность метода поощрения в органах прокуратуры, отличающая его от общих норм, содержащихся в ТК РФ?
• 4. Что следует понимать под дисциплинарной ответственностью прокурорского работника?
• 5. Назовите основания и условия привлечения прокурорского работника к дисциплинарной ответственности.
• 6. Какие меры дисциплинарного взыскания в отличие от общих норм трудового законодательства могут применяться к прокурорским работникам в соответствии с Законом о прокуратуре?
• 7. В чем заключается содержание и значение служебной проверки в отношении прокурорского работника перед применением дисциплинарного взыскания? Каков порядок проведения служебной проверки?
• 8. Каковы порядок наложения на прокурорского работника дисциплинарного взыскания и порядок его снятия?
• 9. В каких случаях и в каком порядке прокурорский работник может быть привлечен к административной и уголовной ответственности?

Авторы: Полетаев Юрий, Клочков Марк

• [1] С момента принятия Кодекса в него внесены многочисленные измененияи дополнения, касающиеся различных аспектов правового регулирования правоотношений. В настоящем издании учтены все изменения и дополнения, внесенные в КоАПРФ по состоянию на 20 ноября 2017 г.
• [2] Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации был принят Федеральным законом от 18.12.2001 № 177-ФЗ. Введен в действие с 1 июля 2002 г. За периоддействия УПК РФ в его главы и статьи внесены многочисленные изменения и дополнения. В данной книге учтены изменения и дополнения по состоянию на 29 июля 2017 г.,касающиеся привлечения прокурорских работников к уголовной ответственности.