Общие методологические установки концепции политических сетей

Сетевой подход к политике и публичному управлению является не только отражением споров, которые ведутся между представителями различных политико-управленческих теорий, но и ответом на изменения условий, в которых осуществляется политика и управление общественными делами. Экология публичного управления за последние десятилетия существенно изменилась, что заставляет искать новые модели управления помимо рыночных и иерархических административных. Выросшая плюрализация общественных структур, сложность взаимоотношений между различными группами населения, высокий уровень общественных потребностей и ожиданий, большой масштаб неопределенности и риска, возросшее влияние международного фактора на внутреннюю политику государства, информатизация общества, падение доверия населения к центральным органам управления — это и многое другое привело к пересмотру традиционных управленческих подходов, особенно тех, где умалялись особенности публичной сферы, как, например, в новом государственном менеджменте, который получил даже наименование неотейлоризма. Кратко основные положения теории политических сетей сводятся к следующему.

Во-первых, теория политических сетей реконструирует отношения между государственным управлением и современным обществом. Вместо попытки редукции сложности общества для эффективного управления она включает рост сложности в качестве необходимой предпосылки выработки политики и осуществления управления. Понятие «сеть», кажется, становится «новой парадигмой архитектуры сложности»1. Что является более значимым: политические сети открывают правительство перед обществом. Концепция политических сетей относится к концепциям среднего уровня, т. е. в ней раскрываются отношения не между собственно обществом и государством, а между управленческими структурами, общественными и бизнес-ассоциациями.

Во-вторых, теория политических сетей восстанавливает связи между управлением и политикой. Новый государственный менеджмент объявлял свое безразличие к политике. Наоборот, подход с позиций политических сетей к государственному управлению проявляет интерес к политической сцене. «Политика и управление не могут быть разделены по различным причинам, включая потерю ясности в определении государственной службы и потерю согласия относительно того, кто уполномочен на подобные услуги», — пишет Рита Келли[1] [2]. Некоторые защитники нового государственного управления доказывают, что их подход, вероятно, включает больше ответственности (больше, чем подход к управлению с позиции государственной бюрократии), так как он предлагает больше надежды для того, чтобы индивид обладал большими полномочиями и имел больше нужды быть ответственным перед потребителем. «Даже если это само собой разумеется, тем не менее нам все еще нужно знать, — пишет Келли, — как новый государственный менеджмент отвечает на проблему о том, что граждане в демократической политии примут выбор, сделанный децентрализованным агентством, безродной организацией или аполитичным, ориентированным на эффективность и действенность менеджером? Открытая демократическая полития требует чего-то большего, чем просто удовлетворенных потребителей»1. Концепция политических сетей в этом отношении включает в рассмотрение широкий спектр политических проблем. Не случайно многие исследователи подчеркивают ее несомненную связь с политической наукой, а внутри нее — с теорией демократического принятия политических решений и выработки политической стратегии. Концепция политических сетей меняет ракурс рассмотрения государства как агента политики:

  • 1) в противоположность идее доминирующей роли государства в выработке политики, при сетевом подходе государство и его институты являются хотя и важным, но лишь одним из акторов производства политических решений;
  • 2) в противоположность идее относительной независимости государства в политике, в концепции политических сетей государственные структуры рассматриваются в качестве «сцепленных» с другими агентами политики и вынуждены вступать в обмен своими ресурсами с ними;
  • 3) в противовес идее государственного управления как иерархически организованной системы, сетевой подход предлагает новый тип управления — «руководство» (англ, governance), общая характеристика которого нашла выражение в формуле «управление без правительства» (англ, governing without government)[2] [4] или «руководство без правительства» (англ, governance without government)[5].

В-третьих, ученые, которые разрабатывают теорию политических сетей, включают в свои размышления моральное измерение управления и процесса производства политического решения. Это означает, что данная теория государственного управления близка к политической философии и ценностно-ориентированному подходу. Как подчеркивает Таня Берцель, «есть много работ по политическим сетям, в которых признается, что идеи, верования, ценности и консенсуальное знание обладают объяснительной властью при изучении политической сети. Тем не менее критики рационалистических институционалистских подходов к политическим сетям упускают из виду фундаментальный тезис: идеи, верования, ценности, идентичность и доверие действительно не только имеют значение для политических сетей; они являются конструктивными для логики взаимодействия между членами сети»1.

В-четвертых, хотя понятие «институт» играет значительную роль в теории политических сетей, однако не институты, а связи и отношения составляют ключевой пункт рассмотрения: «По-видимому, все аналитики теории сетей разделяют предпосылку, что завершенное объяснение для некоторых социальных феноменов требует знания взаимоотношений между системными акторами»[6] [7]. Каким образом определяются сети и политические сети? «Сеть... состоит из акторов и отношений между ними, а также из определенных действий/ресур- сов и зависимостей между ними», — пишут X. Хакансон и Я. Йохансон[8]. Р. Родс подчеркивает в качестве решающего элемента политической сети значимость структурных отношений между политическими институтами, а не межперсональных отношений внутри институтов[9]. В сетях выделяются реляционное содержание и форма[10]. Содержание отношений отсылает к существу возникших связей (транзакционные, коммуникационные, инструментальные, сентиментальные, властные, родственные и др.), а реляционная форма означает интенсивность и силу связей, а также уровень взаимной вовлеченности в одну и ту же деятельность.

В-пятых, в теории политических сетей проблема эффективности управления рассматривается не в аспекте отношения «цели — средства», а в аспекте отношения «цели—процессы». Хотя и здесь оценка эффективности политических сетей, служащих удовлетворению каких- либо общественных потребностей, часто оценивается по качественным параметрам этого удовлетворения, однако политические сети можно оценивать и по такому параметру, как транзакционные издержки, т. е. издержки по затратам на переговоры, на интеграцию и координацию своей деятельности. Фактически здесь говорится скорее о действенности, чем эффективности. Тео Туунен демонстрирует это на уровне коллективного выбора и утверждает здесь значимость интегрированности и легитимности: «Ключевой пункт административных ценностей относится к качеству коллективного выбора или совместному выбору решения»[11].

  • [1] Kenis Р, Schneider V. Policy Networks and Policy Analysis: Scrutinizing a New AnalyticalToolbox // Policy Network: Empirical Evidence and Theoretical Considerations / B. Marin,R. Mayntz (eds.). Frankfurt a/M.: Campus Verlag, 1991. P. 25.
  • [2] Kelly R. An Inclusive Democratic Polity, Representative Bureaucracies? And the NewPublic Management // Public Administrative Review. 1998. Vol. 58. № 8. P. 205.
  • [3] Kelly R. An Inclusive Democratic Polity, Representative Bureaucracies? And the NewPublic Management // Public Administrative Review. 1998. Vol. 58. № 8. P. 205.
  • [4] Rhodes R. Understanding Governance. Policy Network, Governance, Reflexivity andAccountability.
  • [5] Rosenau J., Czempiel E. O. (eds.). Governance without Government: Order and Changein World Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 1992; Peters G. Governance WithoutGovernment? Rethinking Public Administration // Journal of Public Administration: Researchand Theory. 1998. Vol. 8. № 2.
  • [6] Borzel Т. Organizing Babylon — on the Different Conceptions of Policy Networks //Public Administration. 1998. Vol. 76. № 2. P. 264.
  • [7] Knoke D. Political Networks. The Structural Perspective. Cambridge : CambridgeUniversity Press, 1990. P. 90.
  • [8] Hakanson H., Johanson J. The Network as a Governance Structure: Interfirm CooperationBeyond Markets and Hierarchies // Organizing Organizations / N. Brunsson, J. Olsen (eds.).Bergen : Fagbokforlaget, 1998. P. 48.
  • [9] Marsh D., Rhodes R. (eds.). Policy Network in British Government. P. 9.
  • [10] Knoke D., Kuklinski J. Network Analysis. Beverly Hills ; L. ; New Delhi, 1982. P. 15.
  • [11] Toonen T. Networks, Management and Institutions: Public Administration as ‘NormalScience’ // Public Administration. 1998. Vol. 76. № 2. P. 246.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >