Особенности регионального управления в Российской Федерации

Конституция Российской Федерации (1993 г.) заложила основные принципы, «общие правила» построения подлинной федерации, а именно:

суверенитет Российской Федерации на всей ее территории; верховенство на всей территории страны федеральной Конституции и федеральных законов;

государственная целостность страны; единство системы государственной власти;

разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;

равноправие субъектов Федерации между собой в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Эти принципы стали необходимой базой для решения проблем национально-государственного устройства России, которое и было продолжено в последующий период.

К концу 1990-х гг. отчетливо обозначились основные проблемы и противоречия формирующейся федеративной системы. Основными из них стали:

  • — отсутствие четкого и хорошо продуманного разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
  • — проблема соединения федерализма с правовым государством, проявившаяся в несоответствии нормативных и подзаконных актов, принятых субъектами Федерации Конституции РФ и федеральным законам;
  • — сохранение реального различия в статусе между республиками и регионами РФ;
  • — наличие в составе ряда краев и областей национальных округов, также являющихся субъектами федерации (так называемый парадокс «матрешки»);
  • — проблемы развития бюджетного федерализма.

На процесс развития федеративных отношений не могли не оказывать влияния и другие факторы социально-экономического порядка. Среди них следует особо выделить наличие таких проблем, как:

  • • возрастание противоречий между «бедными» (дотационными) и «богатыми» регионами;
  • • «идеология» экономического сепаратизма: появление территорий с льготными, особыми режимами природопользования, хозяйствования, налогообложения и т. п., охватившее почти четверть пространства России и около трети ее экономического и ресурсного потенциала;
  • • изменение региональных приоритетов России в результате продолжающихся геополитических сдвигов: неизмеримо возросла доля северных и тихоокеанских территорий, требующих солидной государственной поддержки.

Развитие российского федерализма находилось и под воздействием общего характера переходного периода: неизбежные издержки демократического реформирования государственного устройства страны при отсутствии подлинно демократической правовой культуры; унаследованная от Союза ССР асимметричность Федерации; излишняя фрагментация общероссийского рынка и, вероятно, в большей степени — стиль руководства Президента Б. Н. Ельцина, который в контексте внутрифедеративных отношений проявился в предпочтении использования разного рода неформальных методов воздействия, согласительных процедур и т. п. собственно правовым мерам, что с 1996 г. усугубилось отсутствием политической воли. Иными словами, к концу 1990-х гг. очевидным стал не столько кризис федеративного государства как такового, сколько кризис управления им.

Осознание наличия серьезных проблем в функционировании российского федерализма, оказывающих влияние на общую ситуацию в стране и вызывающих ослабление управляемости политическими и социально-экономическими процессами, заставило нового Президента РФ В. В. Путина начать процесс реформирования федеративных отношений.

Прежде всего, он нашел свое выражение в так называемом пакете президентских законодательных инициатив по укреплению государственности, направленных:

  • — на усиление контроля федерального Центра над властными структурами территорий;
  • — разграничение членства в Верхней палате ФС и пребывание в должности региональных руководителей;
  • — определение условий и порядка отстранения от власти лидеров субъектов Федерации, избираемых населением.

Соответственно, основными шагами в реформировании федеративных отношений стали:

  • — изменение способа формирования Совета Федерации;
  • — создание Государственного совета;
  • — создание конкретных механизмов ответственности представителей властей субъектов Федерации за нарушение общероссийского законодательства.
  • — создание федеральных округов (табл. 22.1);
  • — уточнение разграничения сфер компетенции между уровнями публичной власти.

Таблица 22. 7

Федеральные округа Российской Федерации

Федеральный

округ

Состав

Столица

округа

Население, %

Центральный

17 областей, 1 город федерального значения

Москва

26,7

Северо-Западный

2 республики, 7 областей, 1 город федерального значения, 1 автономный округ

Санкт-

Петербург

9,5

Южный

3 республики, 3 области, 1 край, 1 город федерального значения

Ростов-на-Дону

11,2

Северо-Кавказский

6 республик, 1 край

Пятигорск

6,7

Приволжский

6 республик, 7 областей, 1 край

Нижний Новгород

20,2

Уральский

4 области, 2 автономных округа

Екатеринбург

8,4

Сибирский

4 республики, 5 областей, 3 края

Новосибирск

13,1

Дальневосточный

1 республика, 3 области, 3 края, 1 автономный округ

Хабаровск

4,2

В настоящее время с точки зрения совершенствования российского федерализма представляется важным сконцентрировать усилия на дальнейшем развитии и совершенствовании правовой базы федерализма. В частности, целесообразна разработка и принятие федеральных конституционных законов о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта и о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.

Необходима успешная реализация уже законодательно закрепленной судебной реформы, создание единой и эффективной системы судебной власти в стране, поскольку именно судебные органы являются инструментами, посредством которых исполняются решения, касающиеся нарушений федерального законодательства в регионах.

Таким образом, проводимые Президентом В. В. Путиным административные реформы способствуют преодолению кризиса управления Российской Федерацией. В арсенале федерального Центра теперь имеются легальные процедуры для контроля над ситуацией в регионах. Притом не только при крайних обстоятельствах (например, сецессия Ичкерии), но и в случае несоблюдения общегосударственных законов или нарушения конституционных прав граждан России, так сказать, в рутинном порядке. Последнее особо важно, поскольку существует целый ряд причин, делающих федеральное вмешательство более чем уместным, в частности, межэтнические трения и элементы дискриминации по национальному признаку.

В то же время необходимо отметить, что проведение реформ идет в русле сложившегося еще в 1990-е гг. так называемого исполнительного федерализма, позволяющего правящим элитам страны вести главным образом закулисный торг по ключевым вопросам, достаточно вольно трактуя Конституцию Российской Федерации, отодвинув на задний план представительные органы власти, не испытывая ни малейшего давления со стороны общественного мнения.

Это является результатом базового противоречия российского федерализма. В силу целого ряда особенностей — обширная территория, многонациональный состав населения, неравномерность экономического, социального и культурного развития регионов — федеративное устройство представляется для России оптимальным. Федералистская идея прочно утвердилась в ряду тех общественно-политических идеалов, которые разделяются подавляющим большинством рядовых граждан и политической элиты страны.

В то же время попытки взрастить федеративную идею в условиях неразвитого гражданского общества, дефицита демократической культуры, при отсутствии субстрата федерализма — уважения к либеральным ценностям — могут привести только к промежуточным результатам. Соответственно, подобно любой переходной форме, «исполнительный федерализм» несовершенен и противоречив, однако на данном этапе он, видимо, представляет собой предельно возможное приближение к федеративному идеалу. Это — приспособление федералистской идеи к потребностям только еще формирующегося демократического и рыночного общества.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >