Особенности регулирования бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности

В ст. 79 БК РФ предусматриваются особенности регулирования бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности. В данном случае речь идет о предоставлении бюджетных ассигнований из бюджетов бюджетной системы РФ для осуществления бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности[1].

Анализируя действующее законодательство в этой области, можно выделить ряд особенностей, присущих регулированию бюджетных инвестиций.

Первая особенность — это осуществление их в форме капитальных вложений. Однако необходимо отметить, что в БК РФ отсутствует определение понятия «капитальные вложения», поэтому в данном случае нужно руководствоваться Законом об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений. В соответствии с этим законом под капитальными вложениями понимаются инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты (ст. 1).

Вторая особенность, присущая регулированию бюджетных инвестиций, заключается в том, что созданные или приобретенные в результате таких инвестиций объекты капитального строительства или недвижимого имущества по общему правилу закрепляются на соответствующем вещном праве за государственными (муниципальными) учреждениями, государственными (муниципальными) унитарными предприятиями либо включаются в состав казны. Исключение составляет возможность передачи объектов капитального строительства юридическим лицам в качестве вклада в уставные (складочные) капиталы (п. 4.1 ст. 79 БК РФ). Такая возможность в соответствии с положениями п. 4.1 ст. 79 БК РФ может быть предусмотрена федеральными законами, иными нормативными правовыми актами о создании публично-правовых компаний, для государственных корпораций (компаний). В таком случае у публично-правового образования возникает право собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц.

Третья особенность — это порядок принятия решений о подготовке и реализации бюджетных инвестиций. Он устанавливается Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования в зависимости от уровня бюджетной системы[2].

Четвертая особенность характеризуется правовыми основаниями для таких инвестиций, к которым относятся следующие.

1. Государственные (муниципальные) программы.

В данном случае представляется необходимым сделать небольшое отступление по поводу значения государственных (муниципальных) программ в бюджетном процессе. Одним из основных направлений реформирования бюджетного процесса являлось развитие программноцелевых методов бюджетного планирования[3]. Суть этого метода заключается в выделении бюджетных ресурсов субъекту в зависимости от достижения им запланированных целей и конкретных результатов деятельности, что реализовывалось первоначально в форме федеральных целевых программ, а также ФАИП[4]. При дальнейшем совершенствовании программ в качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов получил закрепление программноцелевой принцип организации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления[5], означающий необходимость согласованности бюджетных расходов с целями и задачами государственной политики и охват такими программами всех сфер деятельности органов. Другими словами, эффективность бюджетных расходов связывается не с распределением бюджетных ассигнований по органам исполнительной власти (местного самоуправления), а по государственным (муниципальным) программам[6].

В доктрине финансового права существуют различные классификации программ: целевые, долгосрочные, ведомственные, ФАИП[7]. Эти классификации основаны главным образом на ранее действовавшем бюджетном законодательстве. Однако в настоящее время БК РФ предусматривает государственные программы РФ, государственные программы субъекта РФ, муниципальные программы (ст. 179 БК РФ) (далее — государственная программа), а также отдельно выделяется ФАИП (ст. 179.1 БК РФ)[8]. По своему содержанию государственная программа представляет собой документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития публичного образования и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации[9]. Государственные (муниципальные) программы утверждаются Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования (п. 1 ст. 179 БК РФ) в зависимости от уровня бюджетной системы. Вместе с тем объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных программ (т. е. количество денежных средств, выделяемых на программу) утверждается законом (решением) о бюджете в соответствии с утвердившим программу нормативным правовым актом. По каждой государственной программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации[10]. По результатам такой оценки может быть принято решение о необходимости прекращения или об изменении государственной программы, в том числе необходимости изменения объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение ее реализации (абз. 2п. Зет. 179 БК РФ).

Подытоживая, можно заключить, что бюджетные инвестиции в форме капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности могут быть предусмотрены в государственной (муниципальной) программе;

2. Другим основанием для предоставления бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности являются концессионные соглашения. В данном случае речь идет об обязательствах концедента по финансированию части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, расходов на использование (эксплуатацию) указанного объекта[11]. С точки зрения бюджетного законодательства такое обязательство является расходным обязательством публично-правового образования, возникающим на основании заключенного концессионного соглашения (ст. 6 БК РФ), и подлежит исполнению за счет бюджетных ассигнований соответствующего бюджета. В юридической литературе такое бюджетное финансирование называют платой концедента, которая включает две составляющие: 1) инвестиционную и 2) эксплуатационную[12].

Исходя из положений ст. 69 БК РФ, где перечислены виды бюджетных ассигнований, расходное обязательство публичного образования может быть исполнено за счет ассигнований на предоставление субсидий (ст. 78 БК РФ) или предоставление бюджетных инвестиций (ст. 79 БК РФ).

Исполнение инвестиционной составляющей платы, представляющей инвестирование в объекты капитального строительства (например, возмещение расходов концессионера по содержанию имущества, текущему ремонту), возможно в порядке ст. 79 БК РФ, а эксплуатационной (возмещение затрат концессионера, возникающих при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) — за счет субсидий, предоставляемых в порядке ст. 78 БК РФ[13].

3. Кроме того, бюджетные инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности могут предоставляться на основании: а) актов Правительства РФ (высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); б) решений Президента России; в) за счет бюджетных ассигнований инвестиционного фонда (ст. 79.1 БК РФ)[14]. В таком случае они предоставляются в форме субсидий на софинансиро- вание капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности. Такие субсидии могут предоставляться региональным, муниципальным бюджетам, в том числе для их предоставления бюджетным, автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям. Порядок их предоставления в соответствии с абз. 4 п. 2 ст. 79.1 БК РФ устанавливается Правительством РФ (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ)[15], и они должны быть предусмотрены в соответствующем законе о бюджете. Если такие субсидии являются межбюджетными, то они также подлежат утверждению законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ (решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете) отдельно по каждому объекту.

  • [1] В этом случае бюджетные инвестиции выступают источником увеличения уставного фонда государственного предприятия вследствие получения предприятием от собственника дополнительного имущества сверх того, которым оно уже было наделено припервоначальном формировании уставного фонда. См.: Обзор правовых позиций Президиума ВАС РФ по вопросам частного права // Вестник ВАС РФ. 2013. № 11; постановление Президиума ВАС РФ от 25.06.2013 № 3525/13 по делу № А41-9067/2011.
  • [2] См., например: Постановление Правительства РФ от 04.04.2017 № 407 «О порядкепринятия решений об осуществлении за счет средств федерального бюджета капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации».
  • [3] См.: Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (утратило силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 03.04.2015 № 320).
  • [4] См.: Бюджетная система Российской Федерации / под ред. О. Врублевской,М. Романовского. СПб. : Питер, 2008. С. 418.
  • [5] См.: Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р <Об утвержденииПрограммы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходовна период до 2012 г.> ; Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическомпланировании в Российской Федерации».
  • [6] См.: Финансовое право / под ред. М. В Кустовой, Н. А. Шевелевой. С. 147 (автортемы — М. В. Кустова).
  • [7] См.: Чернобровкина Е. Б. Применение бюджетирования, ориентированногона результат, как метода программно-целевого управления в разрезе государственныхпрограмм // Налоги. 2013. № 13. С. 22 ; Дементьева О. А. Законодательное обеспечениепрозрачности деятельности публичной власти // Журнал российского права. 2015. № 3.С. 108.
  • [8] Особенности ФАИП будут рассмотрены далее.
  • [9] См.: Статья 3 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическомпланировании в Российской Федерации».
  • [10] См., например: Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».
  • [11] См.: Пункт 9 ч. 2 ст. 10 Закона о концессионных соглашениях.
  • [12] См.: Зусман Е. В., Долгих И. А. Концессия: анализ ключевых новелл // Закон. 2015.№ 3. С. 50—59.
  • [13] Там же.
  • [14] Особенности предоставления бюджетных инвестиций из инвестиционных фондовбудут рассмотрены далее.
  • [15] См.: Постановление Правительства РФ от 31.03.2014 № 255 «Об утвержденииПравил предоставления субсидий из федерального бюджета, главным распорядителемв отношении которых является Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, бюджетам субъектов Российской Федерациина софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации, не включенных в федеральные целевыепрограммы, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из бюджетов субъектовРоссийской Федерации, и (или) на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации на софинансирование объектов капитальногостроительства муниципальной собственности, не включенных в федеральные целевыепрограммы, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов,и признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерацииот 12 августа 2013 г. № 686» (утратило силу с 1 января 2018 г. в связи с принятиемпостановления Правительства РФ от 30.12.2017 № 1710 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Обеспечение доступным и комфортным жильеми коммунальными услугами граждан Российской Федерации”»).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >