Предисловие

Книга представляет собой учебник по истории и теории международных политических институтов. Она написана в соответствии с учебной программой по данному курсу и с государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по политическим наукам. Международные политические институты рассмотрены как субъекты мировой политики и международного права, а также как объекты совместной деятельности государств по решению конкретных региональных, континентальных и глобальных проблем. Дается анализ основных документов международных политических институтов, их практической деятельности, достижений и неудач. Работа, содержание которой соответствовало ситуации на рубеже XX—XXI вв., вышла в 2009 г. За прошедшие годы произошли существенные изменения в системе международных институтов. Многие из них пересмотрели свои конституции, уставы и хартии. Возникли и новые институты, знание которых предусмотрено программой учебного курса. Данное издание учитывает все эти изменения.

Книга предназначена студентам и аспирантам факультетов и отделений истории, политологии, международных отношений, социологии, журналистики, права, а также всем тем, кто интересуется новейшими проблемами современной мировой политики и международных отношений.

Замечания и пожелания просим направлять автору по адресу: 198205, Санкт-Петербург, ул. Партизана Германа, 12, кв. 86. E-mail dezamy@ mail.ru.

СИСТЕМА МЕЖДУНАРОДНЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ

Специфика международных институтов

Человек отличает себя от других живых существ тем, что он обладает разумом и способен решать возникающие в его жизни проблемы рационально. Для решения проблем, которые не под силу отдельным людям, общества формируют многочисленные институты. Но есть проблемы, выходящие за рамки отдельных обществ и требующие сотрудничества всех народов региона, континента и мира в целом. Они порождают соответствующие им наднациональные институты — экономические, социальные, политические, военные и т. д.

Субъектами институтов отдельных гражданских и политических обществ являются члены данных обществ, граждане государств, их группы, слои, объединения, государственные учреждения, а полем их деятельности — определенная сфера или аспект жизни конкретного общества. Субъектами же международных институтов выступают разновеликие общества, народы, государства, группы и объединения граждан одновременно нескольких государств, их институты, а полем их деятельности — определенные сферы или аспекты международной жизни и межгосударственных отношений, затрагивающие интересы всех или многих народов. Один из первых исследователей проблем свободы и самоуправления Ф. Либер образно сравнивал международные институты с своего рода офицерами и участниками международного права¹. Они обладают делегированными им народами и их государствами полномочиями и через них государства-члены решают важные, представляющие общий для всех них, интересы.

Таким образом, международный институт — это звено огромного механизма совместного решения проблем, затрагивающих интересы нескольких народов или человечества в целом. Принято считать, что общественными считаются институты, призванные служить людям, облегчить решение общих для них проблем и содействовать прогрессу обществ и человечества в целом. Согласно школе либерализма, международные организации являются поставщиками прогресса, модернизма и мира. Такие институты в зачаточном состоянии складываются почти одновременно с формированием социумов и возникновением первых государств. Ими являлись встречи и собрания вождей с целью регулирования проблем, возникавших между первобытными общинами в процессе их хозяйственной деятельности. Затем ими становятся собрания князей и правителей древних государств с целью выработки правил ведения войн, церковные соборы для согласования общих правил религиозного исповедания, а также конгрессы правителей для подведения итогов войн, наказания побежденных и награждения победителей, в результате чего исчезали и возникали целые государства. В этом же ряду оказываются международные третейские суды, призванные разрешить споры между странами и государствами.

Особенно интенсивно наднациональные институты формируются с развитием производительных сил, расширением и углублением экономических, политических и культурных отношений между народами и государствами, складыванием мирового рынка, интенсификацией торговых и иных отношений между странами и народами и, соответственно, с интернационализацией всей жизни. Первые государственные международные союзы были созданы в середине XIX века с целью стимулирования коммерческих связей. Желание стандартизации весов и мер и координации различных линий связи и транспорта призваны были способствовать росту торговли между государствами и их взаимозависимости (Murphy, 1994). В первую очередь складываются специальные межгосударственные институты (договоры, соглашения и механизмы их реализации)^[1], затем экономические, культурные и иные организации.

Международные институты в современном понимании этого феномена начали образовываться в XIX в. Так, Венский конгресс (1814— 1815 гг.) учредил Рейнскую комиссию, поручив ей определить и корректировать регламент совместного использования Рейна прибрежными государствами в целях организации судоходства по нему в общих интересах. Вскоре создаются аналогичные комиссии по Эльбе (1821 г.), по реке По (1849 г.), Дунаю (1856 г.), Пруту (1866 г.). Возникают институты для налаживания сотрудничества между странами и в других областях. Учреждаются Международный телеграфный союз (1865 г.),

Всемирный почтовый союз (1874 г.), Метрический союз (1875 г.), Международный союз печатников (1886 г.), Международный союз фрахта железнодорожных перевозок (1890 г.), Международный союз сахаро- производителей (1902 г.).

Одними из первых политических институтов нового времени могут считаться заключенный 25 сентября 1815 г. между императорами России и Австрии и королем Пруссии «Священный союз»¹, а также контрольный механизм, сформированный конференцией против рабства, состоявшейся в Лондоне в 1840 г. По Ашбертонскому (Ashburton) договору 1842 г. Англия и Соединенные Штаты договорились направить по эскадре своих кораблей к берегам Африки, чтобы перекрыть пути вывоза жителей континента для продажи в рабство. В 1845 г. к этому соглашению присоединилась и Франция.

Во второй половине XIX в. образовались также Международная ассоциация права (1873 г.), Международный комитет Красного Креста (1875 г.), Межпарламентский союз (1889 г.), Международный штаб общественного здоровья, ставший предтечей Всемирной организации здравоохранения.

К началу XX столетия в мире существовало уже более 400 подобных организаций. Они становятся активными субъектами международной политики, находящимися в центре обсуждения и решения проблем глобального управления, которое требует наличия гибкого механизма реагирования. Им и выступает система международных организаций. В ней существуют специальные звенья по управлению всевозможными конфликтами (межгосударственными и внутригосударственными), содействия экономическому росту и свободной торговле, защите прав и свобод человека в мире, предотвращению экологических катастроф и т. д. Они собирают соответствующую информацию о положении дел в мире в различных областях жизни, обобщают и оценивают ее, выносят рекомендации и, в случае согласия с ними государств — членов организаций, решают возникающие проблемы^{[2] [3]}.

Ускорившийся процесс институционализации международной жизни потребовал своего упорядочения, установления критериев международного института и выработки условий членства в них. Для решения этих задач в 1909-1910 гг. учреждается Союз международных ассоциаций (СМА).

Напомним, что первые институты начали складываться с появлением самого человека, обществ и государств, а потому существовали определенные критерии или признаки института. Ими считались:

Система или органы права, создающее нечто целое;

Активная деятельность, приносящая определенные результаты;

Деятельность в какой-то определенной сфере жизни;

Относительно высокая степень независимости;

Наличие собственных должностных лиц или членов, поскольку без них не может быть действенной система права¹.

Об институтах в широком смысле как установлениях и учреждениях народов и обществ размышляли и видные теологи, как Аврелий Августин, Аверроэс, Фома Аквинский, Мартин Лютер, Жан Кальвин и другие.

Теперь устанавливались критерии международных институтов, разумеется, учитывая общее и особенное между первыми и вторыми. Согласно выработанным тогда правилам СМА, организация считалась международной, если она соответствовала трем условиям:

• 1) имеет постоянный орган;
• 2) ее целью являются общие для нескольких государств интересы, за исключением получения прибыли;
• 3) членство в них открыто индивидам и группам индивидов из разных стран^{[4] [5]}.

Эти критерии, возможно, в наиболее полной мере отвечали требованиям того времени. Однако сегодня они требуют уточнения. Так, под «несколькими государствами» подразумевалось не менее трех. Но есть государства унитарные и федеративные и, соответственно, отношения между двумя федеративными государствами в большей степени являются «международными», чем отношения между тремя унитарными государствами. Всякий институт, призванный содействовать реализации интересов двух и более государств, является международным.

Требует уточнения и оговорка «кроме получения прибыли». Институты согласования политики экономического и иного сотрудничества между странами и народами при условии успешного их функционирования призваны давать выгоду всем участникам, в том числе и экономическую. Разве МВФ, Банк реконструкции и развития, ОПЕК не преследуют цели получения прибыли их членами? Перестают ли они при этом считаться международными институтами? Или есть институты, как Большая Семерка, Восьмерка, Десятка, Двадцатка, которые существуют на базе договоренностей, а не международных соглашений, как и БРИКС, Восточноазиатский Форум и др. Эти договоренности заключены не между членами всего мирового сообщества, а только между участниками названных соглашений, с оговоркой, что не все они могут принять участие в намечаемых ими мероприятиях^[6].

В XX столетии, особенно после Второй мировой войны, количество международных институтов резко увеличивается, а их структура усложняется. Сегодня в мире насчитываются многие тысячи институтов. Пожалуй, не осталось ни одного аспекта международной жизни, который не был бы покрыт несколькими институтами одновременно. Одни из них устаревают, прекращают свою деятельность и исчезают, другие только формируются. В XX веке число ММПИ возросло почти сто раз, составив более 1000. Еще более ускоренными темпами формируются МНПО. За полтора десятилетия после 1990 г. количество только международных неправительственных организаций возросло с 6 тыс. до 26 тыс., в число которых входят как действительно глобальный фонд охраны природы с 5 млн участников, так и небольшие организации¹. Сейчас многие признают существование общих для регионов, континентов и человечества в целом проблем, решение которых требует взаимодействия на межгосударственном уровне^{[7] [8]}. В 2017 г. этот Фонд объявил конкурс на лучший проект управления глобальными процессами, итоги которой были подведены весной 2018 г.

Деятельность международного института имеет, как правило, гуманитарную направленность. В наше время все больше места в ней занимают функции координирования мировых процессов с целью их оптимизации и эффективного управления ими с целью защиты прав и свобод жителей планеты, улучшения их благосостояния. Поэтому к международным институтам не относятся международные корпорации и транснациональные компании, исключительной целью которых является получение прибыли, а также любые объединения преступного, мафиозного характера, международные террористические организации и сообщества, преследующие античеловеческие цели^[9]. Необходимая информация о международных институтах дается в «Ежегоднике международных организаций», издающемся Союзом международных ассоциаций.

В наши дни складывается специальная наука о международных институтах. Пока она воспринимается многими как часть международного права. И действительно, международный институт призван согласовать нормы поведения участников международных процессов, и, во-вторых, наибольший вклад в изучение международных институтов внесен специалистами по международному праву. Это справедливо, поскольку международные институты являются важнейшими субъектами мировой политики и международного права. Эту науку международные институты интересуют с точки зрения их правотворчества. Цели, задачи международных институтов, средства, способы и методы их практической реализации — это область мировой политики. Поэтому будет правильнее рассматривать ее как специфическую отрасль политической науки.

Речь идет не о том, кто именно должен изучать и обобщать деятельность международных институтов, а о том только, как сделать это полнее и всестороннее. Закономерно, что как субъекты и объекты международного права они будут изучаться специалистами по международному праву. В то же время как субъекты и объекты мировой политики эти институты должны стать предметом политических наук, а история их возникновения и практической деятельности должны быть объектом исторической науки.

Многообразие международных институтов обуславливает и многообразие определений этих институтов, а также подходов к их изучению. Одни исследователи относят к ним всякую группу или ассоциацию, выходящую за пределы границ одного государства и имеющую постоянную структуру органов. Как писал упоминавшийся выше Ф. Либер, сама идея института предполагает определенную степень самоуправления, функционирования собственных норм права и формирование некоего уникального целого, отличного от других¹.

Как нетрудно заметить, здесь институты рассматриваются сквозь призму права и правовых норм жизни. Но жизнь, как отдельного человека, так и социума и универсума, — это перманентный процесс, а институты — как естественные, так и рукотворные факторы, необходимые для этого процесса и призванные содействовать им. Сам Либер сравнивал институты с клумбами в огороде, на которых растут ценности человеческой жизни — такие, как свобода^{[10] [11]}, безопасность, благополучие. Без институтов, справедливо считал он, не может быть никаких ценностей, достойных человеческой жизни.

Современные исследователи обращают внимание на наднациональный и надгосударственный характер международных институтов. Непременным элементом любого института, международного в том числе, считается наличие механизма принятия связывающих всех его членов решений. По мнению французского политолога и правоведа Ш. Руссо, «под международными институтами современная доктрина понимает общности, состоящие из различных государств, которые, будучи учреждены договорным путем, преследуют общие цели с помощью приданных им органов и развивают волю, юридически отличную от воли государств-членов, и стоящую над последней»^[12]. Американский политолог Роберт Киохейн (R. Keohane) понимает международный институт как «учреждение с определенными, согласованными правительствами правилами, которому принадлежит решение специфического набора проблем международной политики»^[13]. Это скорее арена действия группы государств как агентов мировой политики, автономность же самих институтов относительна, если она вообще допустима.

При трактовке понятия международного института российские ученые строго руководствуются установленными СМА критериями. По их мнению, «международный институт — это стабильный институт многосторонних международных отношений, создаваемый в подавляющем большинстве случаев, по меньшей мере, тремя государствами и имеющий согласованные его участниками цели, компетенцию и свои постоянные органы, а также другие специфические политико-организационные институционные нормы (установления, в числе которых устав, процедура, членство, порядок принятия решений)»¹.

Здесь нетрудно заметить стремления к чрезмерной детализации определения. Как уже было сказано, международный институт может быть образован и двумя суверенными государствами, поскольку любые отношения, затрагивающие интересы более одного народа, а тем более одного государства, превращаются в отношения международные и межгосударственные.

Некоторые политологи и политические деятели^{[14] [15]} рассматривали глобальные международные институты, например ООН, как своего рода мировое государство или всемирное правительство, играющее в пределах своей компетенции ту же роль, что и национальные государства. Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Секретариат будто бы являются институтами власти, а государства — члены ООН — своего рода субъектами мирового федеративного государства. Ставя международные институты над суверенными государствами и их правительствами, Государственный секретарь США в 1953—1959 гг. Д. Ф. Даллес и его единомышленники оправдывали диктат и произвол со стороны крупных и сильных держав в отношении мелких и слабых государств, вмешательство первых во внутренние дела вторых^[16]. В 1960—1980 гг., в условиях биполярного мира, проблема мирового правительства перестала активно обсуждаться, однако в конце XX и в начале XXI в. она вновь стала предметом размышлений ученых и политиков, особенно в связи с возрастанием роли некоторых институтов (ООН, НАТО, ВТО и др.) в политической жизни мира. Теперь эта идея как бы подкреплена «теорией международных режимов», которая активно развивалась специалистами по международной политике США и Европы в 1980— 1990-х гг.^[17].

Понятие «международный режим» имеет хождение в мировой политике с давних пор. Традиционно подобный режим распространялся на зоны или регионы мира, где переплетаются интересы многих стран мира (режимы рек и морей, к которым прилегают многие государства, проливов Босфор, Дарданелл, Гибралтар, Антарктиды, Мирового океана и т. д.). Теперь зоной международного режима считается любой район земного шара и любая область жизни, где государства имеют общие интересы, реализуемые ими через свое «образцовое поведение», в том числе и военным путем. В упоминавшейся выше работе немецких политологов А. Хасенклевера, П. Майера и В. Риттбергера теория международного режима оценивается как основанная на интересах, мощи и знаниях^{[18] [19]}.

Весь мир как общий дом живущих в нем людей может и должен рассматриваться с позиций концепции международного режима (вернее, международного порядка), когда в равной мере уважаются и соблюдаются интересы всех народов и государств, которые реализуются общими усилиями через учреждаемые ими международные институты.

Определенное сходство между такими институтами и правительствами или государствами, безусловно, можно найти (право, институты принятия решений, финансы, символика), но это сходство относительное. В действительности же международные институты, хотя и становятся, наряду с государствами и ТНК, субъектами международных отношений, не могут быть независимыми и стоять над государствами, так как, во-первых, они учреждаются суверенными государствами с определенными полномочиями и, во-вторых, действуют по воле и под бдительным контролем всех создавших их государств, которые могут, по своему свободному усмотрению, как присоединяться к этим институтам, так и отказаться от членства в них. Скорее всего, это некие стержни, временно объединяющие разные государства и призванные обеспечивать тождество их политики в тех или иных областях жизни.

Таким образом, международный институт — это относительно стабильное звено или элемент системы международных отношений, субъект мировой политики и международного права, объединяющий в себе два или более государств для совместного решения общих для них проблем, имеющий согласованные его членами цели, программу, устав, поле деятельности и соответствующие коллективные органы.

• [1] Институт (от латинского слова institution) означает установление, учреждение.К общественным установлениям относятся все нормы экономической, социальной,политической и иной жизни, правила жизнедеятельности и поведения людей, обычаитрадиции народов. Эти нормы и традиции вырабатываются самими людьми, обществами и государствами. Скажем, несколько людей случайно встретились за чаем.Это — приятное для всех из них времяпровождение. Если те же люди договорилисьсобираться в каждый вторник для чаепития, то это превращается в социальную норму.А если регулярно встречающиеся люди являются министрами, депутатами или сенаторами, то речь может идти уже о политическом институте (см.: Peters В.Guy. InstitutionalTheory in Political Science. The «New Institutionalism». London, 1999. P. 18). Достаточношироко распространено понимание института как системы правил поведения людейдля достижения своих целей (Knight J. Institutions and Social Conflict. Cambridge, 1992.P. 92).
• [2] Позже к нему присоединились и другие монархи Европы, за исключением Турции(исламская страна) и Великобритании. Последняя мотивировала свое решение тем, чтодоговор о Союзе подписан монархами, а согласно Конституции Великобритании, подобные документы подписываются министром иностранных дел (см.: Кареев Н. И. ИсторияЕвропы. СПб. 1907. Т. 4. С. 316—317).
• [3] См.: The power of liberal international organizations Michael Barnett and MarthaFennimore / Burnett M., Duvail R. / Eds. Power in Global Governance. Cambridge UniversityPress, 2005. P. 161—162.
• [4] Lieber F. Op. cit. Р. 153.
• [5] См.: Yearbook of International Organizations. Brussels, 1922. P. 3.
• [6] Гузенбауер А. Стремление к гомогенизации никогда не приносило удачи // URL:http://www.gpf-yaroslavl.ru/viewpoint/Al-fred-Guzenbauer-Stremlenie-k-gomogenizacii-nikogda-ne-prinosilo-udachi.
• [7] См.: The Economist, December 11, 1999. Р. 21; Robert О. Keohane. Power andGovernance in Partially Globalized World, 2004. P. 224.
• [8] Krasner S. International Regimes. New York, 1983. P. 2; Rittberger V. Regime Theory andInternational Relations. Oxford. 1993. P. 3.
• [9] В действительности же они образуют в системе международных институтов типантигуманитарных институтов, деятельность которых также должна быть изученаи учтена государствами и институтами, деятельность которых они подрывают.
• [10] Lieber Frances. On Civil Liberty and Self-Government (1853). Indianapolis, 2009. P. 148,149.
• [11] Idid. P. 165.
• [12] Rousseau Ch. Droit International public. V. II. Paris, 1974. P. 453.
• [13] Keohane R. O. Neoliberal Institutionalism: A Perspective on World Politics // InternationalInstitutions and State Power: Essays in International Relations Theory. Boulder, 1989. P. 4.
• [14] Актуальные проблемы деятельности международных организаций. М., 1982. С. 18.
• [15] Д. Ф. Даллес, Генеральный секретарь ООН в 1952—1960 гг. Д. Хаммершельд и другие.
• [16] Plano J., Riggs R. Forging World Order. The Politics of International Organization. NewYork, 1967. P. 53—5; Keohane R. O., Nye J. S. Power and Independence. Boston, 1977. P. 20;Marks W. Frederic III. Power and Peace. The Diplomacy of John Foster Dulles. London, 1995.P. 126.
• [17] Keohane, R. O. Neoliberal Institutionalism: A Perspective on World Politics // International Institutions and State Power: Essays in International Relations Theory. Boulder, 1989;Keohane, R. O. and Nye J. S. Power and Interdependence: World Politics in Transition. 3
• [18] О Boston, 1977; Hasenclever A., Mayer Р., and Rittberger V.. Theories of International Regimes.Cambridge, 1997.
• [19] Hasenclever A., Mayer P., and Rittberger V.. Theories of International Regimes. P. 37.