ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ

Формирование и реализация государственного бюджета

Важным направлением регулирования социально-экономических процессов выступает перераспределение доходов посредством системы государственных финансов, основным звеном которой является государственный бюджет. Это финансовый план, в котором представлена сумма доходов и расходов государства на определенный период (как правило, на год). Через бюджетную систему осуществляется перераспределение доходов между различными социальными группами. За счет бюджетных средств производятся социально значимые блага. Бюджет является важнейшим инструментом, посредством которого государство регулирует основные направления социально-экономического развития страны и в значительной степени влияет на достижение целей социально- экономической политики.

Общественное предназначение государственного бюджета как регулятора социально-экономических отношений реализуется в его функциях (рис. 7.1).

Функции государственного бюджета

Рис. 7.1. Функции государственного бюджета

Прежде всего бюджет является важнейшим инструментом, с помощью которого государство оказывает регулирующее воздействие на процессы общественного воспроизводства с целью обеспечения стратегии и тактики экономического развития. Манипулируя государственными расходами и налоговыми ставками, государство влияет на покупательную способность населения и инвестиционную активность компаний. В условиях экономического спада оно стремится увеличить потребительский спрос и инвестиционную активность бизнес-сообщества, наращивая бюджетные расходы и стимулируя экономический рост.

Расширение государственных расходов и снижение налогов способствуют снижению безработицы и увеличению занятости, расширению покупательной способности и совокупного потребительского спроса, повышению уровня жизни населения, т. е. решению важных социальных проблем. Вместе с тем экспансионистская финансовая политика способна привести к «перегреву экономики» и возникновению спекулятивного спроса с присущим ему нарастанием инфляционных тенденций.

В этих условиях целью бюджетной политики становится стабилизация финансовой системы путем сокращения бюджетных расходов и увеличения налогов. Государство стремится уменьшить бюджетный дефицит и снизить уровень инфляции. Однако подобные меры бюджетного регулирования вызывают замедление экономического роста, осложняют ситуацию на рынке труда, ведут к снижению реальных доходов отдельных граждан и даже целых социальных групп, прежде всего работников бюджетной сферы и лиц, получающих социальные трансферты. В конечном счете политика сокращения бюджетных расходов и ограничения совокупного спроса усиливает социальное неравенство и социальную напряженность в обществе.

Другой функцией государственного бюджета является обеспечение производства общественных благ. Бюджетные средства используются для удовлетворения наиболее важных потребностей общества — развития ключевых сфер экономики, образования, здравоохранения, фундаментальных научных исследований, осуществления социальной политики, обеспечения обороны страны, безопасности и правоохранительной деятельности.

Наконец, средства государственного бюджета используются для обеспечения индивидуальных доходов отдельных категорий граждан, работающих в государственном управлении и учреждениях бюджетной сферы. Кроме того, за счет финансовых ресурсов государства выплачиваются пенсии и социальные пособия (по безработице, временной нетрудоспособности, беременности и родам, на детей и т. д.).

Совокупность бюджетов государственных органов управления и местного самоуправления, а также отношений между ними образует бюджетную систему государства.

Принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы. Бюджетной системе унитарного государства соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративным бюджетным системам присуща достаточно высокая степень самостоятельности региональных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов.

Бюджетная система унитарного государства включает бюджеты двух уровней:

  • 1) бюджет центрального правительства;
  • 2) бюджеты муниципальных образований.

В странах с федеративным государственным устройством выделяют:

  • 1) федеральный бюджет;
  • 2) бюджеты субъектов федерации (штатов, земель, провинций, республик, областей и т. д.);
  • 3) местные бюджеты (городов, графств, поселений и др.).

Между бюджетами различных уровней существует сложная система финансовых отношений, основанная на децентрализации властных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Разделение бюджетных полномочий, наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы государства называют бюджетным федерализмом. Данный термин применяется как в отношении федеративных, так и в отношении унитарных государств.

Бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Ее структура представлена на рис. 7.2.

Структура бюджета

Рис. 7.2. Структура бюджета

Для характеристики бюджетно-финансовой системы РФ используются следующие понятия:

  • 1) консолидированный государственный бюджет — бюджет, складывающийся из федерального, региональных и местных бюджетов;
  • 2) консолидированный бюджет субъекта РФ — бюджет, образующийся из бюджета субъекта РФ и бюджетов всех муниципальных образований, находящихся на его территории;
  • 3) государственные внебюджетные социальные фонды — централизованные фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенные для реализации прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь. В России это Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования.

Основные принципы функционирования бюджетной системы России закреплены в Бюджетном кодексе РФ. Это принципы:

  • 1) единства бюджетной системы;
  • 2) разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней;
  • 3) самостоятельности бюджетов;
  • 4) равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
  • 5) полноты отражения доходов и расходов бюджетов; бюджетов государственных внебюджетных фондов;
  • 6) сбалансированности бюджетов;
  • 7) эффективности и экономности использования бюджетных средств;
  • 8) общего (совокупного) покрытия расходов;
  • 9) гласности;
  • 10) достоверности бюджета;
  • 11) адресности и целевого характера бюджетных средств.

К налоговым доходам в Российской Федерации относятся предусмотренные налоговым законодательством федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы за налоговые правонарушения.

В состав неналоговых доходов входят:

  • 1) доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
  • 2) доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями;
  • 3) средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации и иные суммы принудительного изъятия;
  • 4) иные неналоговые доходы.

Кроме того, в Российской Федерации доходы бюджетов формируются также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений в виде финансовой помощи из бюджетов других уровней в форме дотаций и субвенций; субвенций из федеральных бюджетных фондов и др.

Важнейшими источниками доходной части государственного бюджета являются доходы от внешнеэкономической деятельности, формируемые прежде всего за счет экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты, и налоговые платежи (НДС, налог на прибыль и др.).

Расходы государственного бюджета направляются на производство общественных благ, в том числе на финансирование социальных программ, оборону, безопасность, правоохранительную деятельность, образование, здравоохранение, науку, культуру. Они могут осуществляться в форме финансирования затрат на содержание государственных и муниципальных организаций, государственных закупок товаров и услуг, субсидирование компонент, поставляющих на рынок социально значимые блага (сельскохозяйственную продукцию, жилищно- коммунальные услуги, лекарственные препараты), а также финансовых трансфертов и предоставления натуральных благ лицам, охваченным программами государственной социальной поддержки.

Бюджетный кодекс РФ подразделяет расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы страны в зависимости от их экономического содержания на текущие и капитальные.

Капитальные расходы бюджетов — часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность (инвестиции в действующие и вновь создаваемые юридические лица, бюджетные кредиты на инвестиции юридическим лицам, расходы на капитальный ремонт и др.).

Текущие расходы бюджетов — расходы, обеспечивающие функционирование органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных учреждений, а также государственная поддержка другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий, субвенций и т. д.

Дотация — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов.

Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление целевых расходов на определенный срок. В случае не израсходования в установленный срок либо расходования не по назначению они подлежат возврату в бюджет, из которого были получены.

Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В промышленно развитых странах расходы государственных бюджетов носят ярко выраженную социальную направленность. На финансирование социальных мероприятий приходится свыше 50 % расходной части консолидированных бюджетов.

Структура расходов государственного (консолидированного) бюджета (о/о)[1]

Таблица 7.1

Год

Услуги

органов

государ

ственного

управления

Оборона, общественный порядок и безопасность

Экономиче

ские

услуги

Жилищно-

комму

нальное

хозяйство,

защита

окружаю

щей

среды

Здравоох

ранение

Образова

ние

Социальная

защита

Россия

2013

22,6

12,9

9,4

3,4

8,1

10,0

30,7

Германия

2013

14,2

5,9

7,6

2,2

15,8

9,7

42,7

Италия

2013

17,5

6,1

8,2

3,1

14,1

8,1

41,3

Великобритания

2013

12,6

9,7

6,8

3,2

16,7

12,1

37,2

США

2009

11,5

17,1

10,1

зд

20,5

15,8

21,1

Япония

2009

12,3

5,9

11,3

5,4

19,9

10,0

34,9

Из таблицы 7.1 видно, что российский консолидированный бюджет отличается двумя важными параметрами — высокой долей расходов на содержание государственного аппарата и отстающей относительно других стран долей расходов на формирование человеческого капитала (образование, здравоохранение) и финансирование социальной помощи населению.

При расчете доходов бюджета в РФ необходимо прогнозировать несколько бюджетообразующих показателей. К ним относятся:

  • 1) величина валового внутреннего продукта;
  • 2) темп инфляции;
  • 3) величина мировой цены на нефть;
  • 4) валютный курс.

Темпы роста ВВП и инфляции повышают абсолютную величину возможных доходов бюджета. Однако если рост ВВП ведет к увеличению только доходов, поскольку увеличивается налоговая база, то повышение инфляции обусловливает необходимость увеличения его расходной части в связи с индексацией оплаты труда и других социальных расходов.

Кроме того, рост инфляции требует увеличения расходов на финансирование государственных инвестиционных программ.

Прогнозирование мировых цен на энергоносители и их учет в бюджетных расчетах для российского бюджета имеют особое значение, так как около 50 % бюджетных поступлений связано с доходом от экспорта энергоносителей. Кроме того, на расчете мировых цен основано разграничение между бюджетными поступлениями и зачислением средств в Фонд национального благосостояния. Для этих целей на основе прогноза определяется «цена отсечения», на базе которой пополняются доходы бюджета и доходы названного фонда.

К нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся доходы от уплаты:

  • 1) налога на добычу полезных ископаемых;
  • 2) вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;
  • 3) вывозных таможенных пошлин на газ природный;
  • 4) вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.

С учетом существенной зависимости бюджета и объема денежной массы от внешнеэкономических факторов для определения доходов бюджета рассчитывается значение курса рубля к главным иностранным валютам, к безвалютной корзине (доллар, евро). Особенно важен такой расчет для резервирования бюджетных средств для выплат государственного внешнего долга.

Названные факторы, непосредственно влияющие на бюджетное планирование, обусловлены целым рядом обстоятельств, они многофункциональны, поэтому их прогнозы даже на год вперед зачастую довольно существенно отличаются от реальных значений. Поэтому, как правило, в течение финансового года бюджет может быть законодательно уточнен по доходам и расходам. В условиях снижения доходов предусматривается возможность секвестрования бюджета, т. е. пропорционального сокращения разделов расходной части бюджета.

В процессе принятия и реализации государственного бюджета особое значение придается его сбалансированности. Сбалансированным является бюджет, в котором доходная и расходная части равны. Сопоставление доходов и расходов бюджета дает представление о его дефиците в случае превышения расходов или профиците в случае превышения доходов.

Показатель дефицита бюджета рассчитывается по формуле:

Дефицит бюджета, как правило, компенсируется государственными займами (внутренним, внешним или их комбинацией), что отягощает расходную часть бюджета в будущем необходимостью процентных расходов. Инфляционным покрытием бюджета являются займы у Центрального банка, так как это связано с дополнительной денежной эмиссией. Поэтому такой источник финансирования дефицита в РФ запрещен законом.

Согласно Бюджетному кодексу РФ основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:

  • 1) доходы от размещения государственных ценных бумаг, в том числе в иностранной валюте;
  • 2) кредиты кредитных организаций;
  • 3) кредиты международных финансовых организаций;
  • 4) поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящемся в собственности РФ;
  • 5) поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и камней и др.

По имеющимся оценкам, дефицит бюджета в 5 % является пороговым. Страны еврозоны приняли согласованное решение о снижении бюджетных дефицитов до 3 %, однако даже в докризисный период ряд государств не смогли достичь этого уровня, что привело в 2011— 2012 гг. к серьезным проблемам с выплатой государственных заимствований и незамедлительному сокращению бюджетных расходов.

Начиная с 2000 г. бюджетно-налоговая политика России направлена на укрепление устойчивости бюджетной системы страны и обеспечение достаточно высокого уровня первичного профицита (без учета государственного долга) федерального бюджета.

Профицит (положительное сальдо бюджета) — превышение доходов государства над его расходами. Впервые профицит появился в федеральном бюджете в 2000 г. в результате резкого повышения мировых цен на нефть, до 2008 г. эта тенденция сохранилась. Вместе с тем следует подчеркнуть, что главным источником доходной части бюджета РФ по-прежнему остаются высокие мировые цены на нефть, газ и другие традиционные товары российского экспорта.

Зависимость экономики страны от конъюнктуры международного рынка, необходимость выплачивать значительные суммы по внешнему долгу привели к образованию Стабилизационного фонда Российской Федерации.

Стабилизационный фонд — часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащая обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой. Перечислению в Стабилизационный фонд подлежали дополнительные доходы в виде экспортных таможенных пошлин на нефть и налога на добычу полезных ископаемых. Помимо «нефтяных» сверхдоходов в Стабилизационный фонд зачислялись остатки средств федерального бюджета на начало соответствующего финансового года.

В качестве основных функций Фонда были определены:

  • 1) страхование рисков от резкого ухудшения конъюнктуры на мировом энергетическом рынке;
  • 2) стерилизация денежной массы;
  • 3) ограничение денежной экспансии;
  • 4) формирование фонда будущих поколений.
  • 1 февраля 2008 г. Стабилизационный фонд РФ был реорганизован: на его базе были образованы два новых фонда — Резервный и национального благосостояния. Фонды формируются за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета, включающих налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ, газовый конденсат), экспортных пошлин на сырую нефть и природный газ, а также товары, выработанные из нефти в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта, а также доходов от управления средствами фондов. Средства Резервного фонда могут быть использованы целевым назначением на покрытие дефицита федерального бюджета и выплаты внешнего долга. В период кризиса 2008—2010 гг. на покрытие дефицита бюджета было израсходовано более 3 трлн руб., что позволило избежать бюджетного кризиса и значительных внешних заимствований.

Средства фондов могут быть направлены на покрытие дефицита Пенсионного фонда РФ и софинансирование добровольных пенсионных накоплений.

Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляют Министерство финансов РФ, Банк России и уполномоченные специализированные финансовые институты. Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранной валюте и отдельных видах зарубежных финансовых активов — долговые ценные бумаги иностранных государств и международных финансовых организаций, депозиты в иностранных банках и кредитных организациях. С 2018 г. названные фонды структурно объединены в Фонд национального благосостояния.

Важную роль в системе управления государственными финансами играет бюджетный процесс — формализованная последовательность действий, связанных с формированием, рассмотрением, утверждением и исполнением, а также с контролем за исполнением государственного бюджета.

Участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне, являются:

  • 1) Президент РФ;
  • 2) Государственная Дума Федерального Собрания РФ;
  • 3) Совет Федерации Федерального Собрания РФ;
  • 4) Правительство РФ;
  • 5) Министерство финансов РФ;
  • 6) органы, ответственные за составление и исполнение бюджета;
  • 7) Федеральное казначейство (органы, осуществляющие казначейское исполнение федерального бюджета);
  • 8) Центральный банк Российской Федерации (орган денежно-кредитного регулирования);
  • 9) Счетная палата Российской Федерации;
  • 10) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;
  • 11) главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
  • 12) другие органы, на которые возложены налоговые бюджетные и иные полномочия.

Начиная с 2008 г. проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ составляются и утверждаются сроком на три года. Формирование проекта федерального бюджета является исключительной прерогативой правительства страны. В правительстве за данный участок работы непосредственно отвечает Министерство финансов РФ. Составление проекта бюджета основывается на:

  • 1) Бюджетном послании Президента РФ;
  • 2) прогнозе социально-экономического развития России;
  • 3) основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию определяются основные приоритеты бюджетной политики государства на очередной финансовый период.

Составлению бюджета предшествует разработка прогноза социально-экономического развития страны на период не менее трех лет. Прогноз должен быть одобрен Правительством РФ. В нем определяются основные макроэкономические показатели для формирования проекта бюджета: объем ВВП, темпы экономического роста, уровень инфляции, уровень мировых цен на нефть, валютный курс и др.

По данным Минэкономразвития при расчете бюджета на 2018— 2020 гг. были спрогнозированы следующие экономические условия (табл. 7.2)

Основные показатели прогноза

2017 г. оценка

2018 г.

2019 г.

2020 г.

прогноз

Цены на нефть марки «Юралс» (мировые), долларов США за баррель

базовый

49,9

43,8

41,6

42,4

целевой

49,9

43,8

41,6

42,4

консервативный

49,9

36,8

35,0

35,0

Индекс потребительских цен на конец года, в процентах к декабрю

базовый

3,2

4,0

4,0

4,0

целевой

3,2

4,0

4,0

4,0

консервативный

3,2

4,3

4,0

4,0

Валовой внутренний продукт, %

базовый

2,1

2,1

2,2

2,3

целевой

2,1

2,2

2,6

зд

консервативный

2,1

0,8

0,9

1,5

Направляемый в Государственную думу проект Федерального бюджета рассматривается в трех чтениях. Предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении являются такие его основные характеристики, как:

  • 1) прогнозируемый объем доходов (с выделением нефтегазовых доходов) и расходов;
  • 2) объем нефтегазового трансферта;
  • 3) верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга;
  • 4) нормативная величина Резервного фонда;
  • 5) дефицит (профицит) федерального бюджета.

При утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Госдума не имеет права увеличивать расходы и дефицит федерального бюджета без положительного заключения Правительства РФ.

В случае отклонения в первом чтении проект бюджета может быть передан для уточнения основных характеристик в согласительную комиссию, состоящую из депутатов Госдумы, членов Совета Федерации и представителей Правительства РФ для выработки компромиссного решения. Кроме того, Государственная Дума вправе вернуть законопроект на доработку в Правительство РФ и даже поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

В случае принятия проекта закона о федеральном бюджете в первом чтении в течение 35 дней Госдума должна рассмотреть его во втором чтении. В этом случае предметом рассмотрения являются расходы по разделам функциональной классификации расходов бюджета в пределах общего объема расходов, утвержденного в первом чтении. Субъекты права законодательной инициативы направляют поправки по предмету второго чтения в Комитет по бюджету, который готовит сводные таблицы поправок и направляет их на рассмотрение в профильные комитеты Госдумы и Правительство РФ, после чего формирует таблицы поправок, рекомендованных к принятию или отклонению и выносит их на рассмотрение Государственной Думы.

В третьем чтении Госдума рассматривает проект федерального бюджета в течение 15 дней после принятия его во втором чтении. В соответствии с распределением бюджетных ассигнований по основным разделам и целевым статьям расходов, принятым во втором чтении, утверждается ведомственная структура расходов федерального бюджета. Законопроект выносится на голосование в целом и в случае принятия в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации.

Совет Федерации должен рассмотреть проект федерального закона о федеральном бюджете в течение 14 дней со дня предоставления его Государственной Думой и проголосовать на предмет его одобрения в целом. Одобренный Советом Федерации закон в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В случае отклонения Советом Федерации указанного законопроекта он передается для преодоления возникших разногласий в Согласительную комиссию, которая в течение 10 дней должна вынести на повторное рассмотрение Государственной Думы согласованный вариант бюджета. Принятый Госдумой в результате повторного рассмотрения проекта закона о федеральном бюджете передается в Совет Федерации. Если Государственная Дума не согласна с позицией верхней палаты Федерального Собрания, закон может быть принят при повторном голосовании. В этом случае за него должны проголосовать не менее двух третей общего числа народных избранников, после чего проект закона передается Президенту РФ для подписания и обнародования.

Исполнение федерального бюджета страны обеспечивает Правительство РФ, а кассовое обслуживание — Федеральное казначейство, которое осуществляет его со специальных счетов, открытых в Банке России. Запрещено размещать бюджетные средства на банковских депозитах, получать за счет этого размещения дополнительные доходы и передавать их в доверительное управление. Контроль за исполнением федерального бюджета осуществляет Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство.

При снижении или росте ожидаемых поступлений в федеральный бюджет более чем на 10 %, которые могут привести к изменению финансирования по сравнению с принятым бюджетом, Правительство РФ имеет право внести в Госдуму проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон о федеральном бюджете. Данный проект рассматривается Государственной Думой во внеочередном порядке в течение 25 дней в трех чтениях.

  • [1] Финансы России. 2016 / Росстат. М., 2016. с. 335.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >