Правовое регулирование обеспечения безопасности населения в городе

В силу различных и многочисленных причин город нельзя рассматривать, во-первых, как только территорию, а во-вторых, — как безопасную форму жизнедеятельности человека. Известная народная мудрость гласит: «Жить вообще вредно и опасно — рано или поздно умрешь», но это не означает, что город не может иметь довольно высокий уровень определенных видов безопасности. Можно разделить все виды опасностей в городе на внутренние и внешние, а также на абсолютные и относительные.

Что под этим понимать? Внутренние опасности имеют городские источники (транспорт, преступность, энергетика и инженерные сооружения, заболевания, бытовая техника и т. п.) и городская власть имеет возможности в той или инои степени их устранять или снижать уровень негативного воздействия, а внешние опасности (эпидемии, экологические и техногенные катастрофы, природно-климатические явления, чрезвычайные ситуации регионального масштаба, военные действия и др.) чаще всего требуют активных мер не по предотвращению опасности, а по спасению и эвакуации населения.

Абсолютные опасности — это факторы негативного воздействия на человека, которые нельзя устранить, поскольку они являются частью повседневной жизнедеятельности горожан (транспорт, инженерные сети, электро-магнитное излучение, социально-психологическая обстановка в городе, неблагоприятные погодные условия и т. п.). Относительные опасности связанные с конкретными людьми или их группами, которые сознательно или невольно создают их своими противоправными действиями, безответственным поведением, неквалифицированной профессиональной деятельностью и др., которые могут быть предотвращены или существенно понижен уровень опасности своевременными и активными действиями властей города, общественности и граждан.

Право на безопасность прямо не закреплено в Конституции РФ. Анализ конституционных норм позволяет сделать вывод и об отсутствии гарантирования обеспечения безопасности личности со стороны государства в различных жизненных ситуациях. Такая ситуация вполне объясняется тем, что проблема обеспечения безопасности российских граждан еще не получила должного внимания со стороны российского государства. Ведь до сих пор интересы отдельной личности в сфере обеспечения безопасности априори на государственном уровне рассматриваются в качестве составного элемента общественной безопасности[1]. Но оно косвенно обозначено через комплекс прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ. С. Ю. Чапчиков справедливо отмечает, что Конституция России отражает различные характеристики состояния безопасности участников (субъектов) конституционно-правовых и иных отношений в обществе и государстве. Это прежде всего состояние правовой (юридической) безопасности личности, имея в виду, например, физическую безопасность (ст. 20—23), информационную безопасность (ст. 24, 29), экономическую безопасность (ст. 34, 35), финансовую безопасность (ст. 75), экологическую безопасность (ст. 58) и т. п.[2]

В Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»[3] не содержится четкого определения безопасности. Данное определение содержалось в Законе РФ «О безопасности» 1992 г., который определял безопасность как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз»[4].

Среди документов, хотя бы косвенно раскрывающих понятие безопасности личности, следует выделить «Стратегию национальной безопасности РФ до 2020 г.» утвержденную Указом Президента РФ 12 мая 2009 г. № 537. Стоит отметить, что данный нормативно-правовой акт содержит определение национальной безопасности, а не терминологической единицы «безопасность».

«Национальная безопасность» — состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства»[5].

С. В. Степашин считает, что термин «безопасность личности» тождественен понятию «безопасность», а безопасность общества и государства являются элементами, обеспечивающими безопасность личности.

В специальной литературе понятие «безопасность», как правило, понимается по-разному:

  • 1) безопасность — отсутствие опасностей;
  • 2) безопасность — определенная деятельность по обеспечению, по предупреждению каких-либо опасностей, угроз (создаются защитные механизмы, специальные предупреждающие действия);
  • 3) безопасность — осознанная потребность, ценность, интерес, так или иначе связанная с целеполаганием[6].

Можно согласиться с позицией Е. А. Пушкарева, который считает, что механизм обеспечения юридической безопасности формируется исходя из представления о безопасности как сфере общественных отношений, урегулированных нормами права. Исходными посылками для такого понимания юридической безопасности служат ст. 2 и 18 Конституции РФ, в соответствии с которыми человек, его права и свободы являются высшей социальной ценностью, определяющей содержание и применение законов, деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и правосудия[7].

В юридической науке часто применяются два подхода к пониманию безопасности — либеральный, в основе которого лежит безопасность человека, его интересы; социальный — отдает приоритет безопасности общества и государства, однако в действительности приоритет отдается не столько общественным интересам, сколько интересам государства. В современной России интересы человека и гражданина остаются защищенными в меньшей степени, чем государственные.

Термин «правовая безопасность» трактуется в узком и широком смысле: в узком понимают собственно состояние «защищенности правовой системы (аспект ее совершенствования и развития)», в широком — особое состояние, которое необходимо обеспечивать применением мер принуждения «как мер обеспечения безопасности в экономической, экологической и других сферах...» в рамках правовой системы, посредством правового регулирования. В целом идея правовой безопасности представляет собой единство требований безопасности законов, безопасности правоприменения и обеспечения безопасности личности, общества, государства (видов правовой национальной безопасности) от неправовых и юридико-правовых опасностей посредством социально безопасных законов, социально безопасного их применения[8].

А. Г. Упоров рассматривает понятие безопасности в двух аспектах: в широком и в узком. В широком смысле безопасность выступает как национальная безопасность. «В узком смысле безопасность рассматривается как безопасность личности, ее прав, свобод и интересов, обеспечение которых состоит в реализации конституционных гарантий личной безопасности, в повышении качества и уровня жизни, в физическом, духовном и интеллектуальном развитии человека и гражданина, в упрочении демократии, создании правового, социального государства, в достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении России»[9].

Обобщая вышесказанное, безопасность человека можно представить как комплекс системных мер правового, экономического, социального, технического и военного характера, обеспечивающий обычные без отклонений от нормы и нежелательных явлений условия жизнедеятельности населения на определенной территории (в сельском или городском населенном пункте, в регионе, в стране, в мире).

Теперь рассмотрим различные виды безопасности, которые можно отнести к городским.

3. 3. Биктимирова, опираясь на международные документы[10] и мнения ученых, выделяет следующие основные аспекты и угрозы безопасности человека: экономическую (безработица, рискованная занятость, нищета), продовольственную (экономическая и физическая недоступность продовольствия и его экологическая безопасность), экологическую (радиационное и химическое загрязнение, геомагнитные и электромагнитные излучения, новые биотехнологии), личную (природные и техногенные аварии и катастрофы, несчастные случаи на производстве, в быту, в дорожно-транспортных происшествиях, рост преступности, военные действия, физические пытки, принудительные работы в опасных зонах, насилие в отношении детей и женщин, насилие на работе, психическое насилие), общественную и культурную (разрушение традиционных общностей — семьи, общины, организации, этнической группы, уменьшение культурного многообразия, монополизация СМИ, манипулирование общественным сознанием, неравенство возможностей различных социальных групп, миграционное давление, депопуляция, дискриминация, распространение псевдокультурных знаний и ценностей, наркомания), политическую (политические преследования, репрессии, контроль сферы идеологии и информации), безопасность здоровья (неблагоприятные условия жизни, недоступность эффективного медицинского обслуживания, загрязнения среды обитания, воды, пищевой продукции, почвы, атмосферного воздуха, биотехнологии, материнская смертность) и энергетическую (недоступность энергетических технологий, нарушение систем топливо- и энергоснабжения, распространение опасных для здоровья технологий). Составляющие безопасности, по ее мнению, взаимозависимы[11].

Несомненно, столь фундаментальная научная классификация отражает практически все возможные виды угроз безопасности человека в среднестатистическом городе мира.

Что касается оценки безопасности человека в конкретных городах, то необходим анализ всех сфер жизнедеятельности человека, для того чтобы определить его потребности и проблемы, связанные с обеспечением качества жизни, которое иногда воспринимают как некую исключительно материальную форму — дал деньги и все счастливы. Так, например, финансовые вливания в социальную сферу напрямую связаны с человеком, но далеко не всегда образование и здравоохранение является для него приоритетным, это касается только определенных категорий граждан. Поэтому очень важно оценить как на самом деле влияют те или иные властные решения на жизнь конкретных людей различных возрастных и социальных групп и оценки результатов воздействия на выше перечисленные угрозы.

Самым главным, на мой взгляд, является то, что город как место активного приложения всех достижений научно-технического прогресса был и остается источником постоянной нарастающей опасности для своих жителей.

Важна способность городской власти умело и эффективно работать в тесном взаимодействии с системой государственных органов, общественных объединений и граждан на основе комплексных целенаправленных и долгосрочных планов в ходе решения социально-экономических задач, направленных на улучшение условий жизнедеятельности людей, удобной приспособленности города для жизни различных социальных и возрастных групп населения, создание необходимых предпосылок для формирования безопасной городской среды.

Рассмотрим этот процесс подробнее на примере одного из наиболее актуальных видов безопасности человека в городе — экологической безопасности.

Эта проблема стоит настолько остро, что в рамках одного города, региона и даже страны уже невозможно обеспечить должный уровень экологической безопасности населения.

Сложность решения экологических проблем в городах (особенно крупных) напрямую связана с противоречием между научно-техническим прогрессом, экономическим развитием территорий и запредельными показателями техногенной нагрузки на природную среду. Поскольку городская цивилизация является «виновником» зарождения и развития научно-технического прогресса и в течение десятка тысячелетий (с возникновения городов) свободного и неограниченного роста хозяйственной деятельности человека, то сегодняшние экологические проблемы это, по мнению Л. Д. Капрановой, результат непрерывной экспансии, а кризисы — это сигналы о том, что человечество больше не может свободно строить свою историю, как оно делало 10 тыс. лет. Оно должно согласовывать ее с естественными законами биосферы, прежде всего с законами распределения в ней потока энергии, который и определяет «коридор» существования цивилизации[12].

Экологические проблемы городов можно разделить на две основные группы: проблемы, существующие в самих городах, и проблемы экологического взаимодействия города и прилегающего к нему региона. Соответственно, можно выделить сферы правового регулирования внутригородской экологии и региональной экологии города. В первом случае главным субъектом нормотворчества является представительный орган городского самоуправления, а во втором случае федеральные и субъектов РФ законодатели.

К. С. Романова справедливо отмечает, что глобализация экологического сознания, которое проявляется сегодня, отражает общечеловеческое осознание конечности природных ресурсов, их ограниченное развитие и отсюда неуклонную тенденцию роста экологической напряженности[13].

Переход к устойчивому развитию тесно связан с сохранением эко- системных (экологических) услуг. В документах международных организаций часто дается следующее их определение: «Экосистемные услуги — это выгоды, которые люди получают от экосистем»[14]. В международных отношениях, в экономике экоуслуги все чаще связываются с такими новыми для всего мира терминами, как «платежи за экосистемные услуги», «экологический донор», «компенсационный механизм», «долги в обмен на природу» и др. Наряду с глубокими теоретическими разработками, примеры экономической оценки и компенсации экосистемных услуг появились в мировой практике и в отдельных странах. Киотский протокол[15] в определенной степени стал первой попыткой мирового сообщества в глобальном масштабе включить экосистемные услуги, платежи за них и компенсацию отдельным странам в международные и национальные экономические механизмы для борьбы с изменением климата. Расширяются попытки реализовать механизм платежей за экосистемные услуги внутри отдельных стран[16].

Экологические проблемы городов можно сгруппировать следующим образом:

  • 1) проблемы загрязнения окружающей природной среды;
  • 2) рационального использования природных ресурсов;
  • 3) индивидуальный экологический дискомфорт человека в городе.

В. А. Хомич, конкретизируя их различные виды, приводит следующий перечень проблем экологии и безопасности городской среды:

  • 1) проблемы автомобилизации;
  • 2) проблемы пространственной организации территории города;
  • 3) природно-техногенные опасности;
  • 4) видеоэкология (городской пейзаж, видимая среда, ее цветовая гамма, структура окружающего пространства);
  • 5) световое загрязнение;
  • 6) глобальные экологические проблемы[17].

А. Н. Тетиор подчеркивает, что актуальность городской экологии вызвана, с одной стороны, вниманием к экологическим проблемам вообще; с другой стороны, она обусловлена постоянным ростом города и числа горожан; наконец, она объясняется растущим загрязнением городской среды и ухудшением качества жизни в городах, возникновением широкого круга экологических городских проблем.

Среда, окружающая современного жителя города, включает в себя природную среду (все чисто природные факторы, влияющие на человека); искусственно преобразованную человеком «вторую природу» (видоизмененную природную среду, имеющую природное происхождение и не являющуюся чисто искусственной — зеленые насаждения, пахотные земли, домашние животные и др.); искусственную среду, созданную человеком «третью природу» — среду вещей, в которой живет человек, в том числе и архитектурную среду, социальную среду.

Городская экосистема, по его мнению, существенно отличается от любой природной экосистемы:

  • — она не может находиться в состоянии экологического равновесия в пределах города, потоки вещества и энергии в ней регулирует человек;
  • — она потребляет гораздо больше ресурсов и энергии, чем любая природная естественная экосистема на той же площади, т. е. для ее существования необходим приток веществ и энергии с другой обширной территории;
  • — она выбрасывает в природу гораздо больше не перерабатываемых загрязнений, чем любая природная экосистема такой же площади;
  • — она вытесняет ряд видов животных и растений, не выносящих соседства с городом, и в то же время в ней преобладают специфические «городские» виды; городская экосистема не поощряет разнообразие;
  • — она гетеротрофна, солнечная энергия играет незначительную роль в синтезе органических веществ;
  • — она не является экологически обоснованной средой для существования человека; человек в соответствии с многовековой историей его развития нуждается в окружающей среде сельского типа[18].

По моему мнению, последнее утверждение является абсолютно верным — искусственность городской формы жизнедеятельности человека очевидна в силу практически полного отсутствия в городе воспроизводства материальных и энергетических ресурсов, постоянная зависимость горожанина от «внешних» жизненных факторов, разрушительное необратимое воздействие на природную среду.

В попытках преодоления этой «искусственности» городской природы учеными разработаны общие принципы биопозитивности всей техники и технологий:

  • 1) принцип равноценной замены — любой искусственный объект, заменивший собой часть природной среды, должен одновременно с основными функциями выполнять те, которые выполняла замененная им часть природной среды;
  • 2) принцип экосовместимости — искусственный объект или технология должны быть совместимы или адаптированы к природной среде;
  • 3) принцип красоты, гармонии, пропорциональности — искусственные объекты, сооружения гармоничны ландшафту, пропорциональны размерам элементов ландшафта, соответствуют пропорциям тела человека и т. п.;
  • 4) принцип природоподобия, глубокой биоаналогии — технологии разработаны подобно технологиям в природе — это эко-, биотехнологии;
  • 5) принцип экологической поддержки, восстановления природной среды, экореконструкции — техника и технологии не только не загрязняют природную среду, но и помогают восстановить природное состояние ранее нарушенных ландшафтов, возвратить изъятые из природной среды вещества и энергию и т. п.

Важнейшим элементом в обеспечении компромисса и смягчения негативных экологических факторов является комплексное правовое регулирование экологических вопросов. Основой правового регулирования вопросов охраны окружающей среды являются конституционные положения о праве на жизнь, об экологических правах граждан и закрепление в статье 72 совместной компетенции РФ и ее субъектов в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Рассмотрим правовое содержание основных понятий в этой сфере.

Федеральный закон от 10.01.2002. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[19] использует следующие понятия:

  • окружающая среда — совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов;
  • природная среда — совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов;
  • компоненты природной среды — земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле;
  • природный объект — естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства;
  • природно-антропогенный объект — природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение;
  • антропогенный объект — объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов;
  • естественная экологическая система — объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией;
  • природный комплекс — комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками;
  • охрана окружающей среды — деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Справедливо отмечает А. А. Железинский, что исходя из данного в федеральном законе определения охраны окружающей среды, можно сделать вывод, что в триаде «личность — общество — государство» интересы государства остаются на первом месте, поскольку в данном определении нет ни слова относительно прав человека в области охраны окружающей среды. Определение охраны окружающей среды также будет оставаться неполным до тех пор, пока в нем не появится конечная цель такой охраны — экологическая безопасность государства.

Автор дает следующую редакцию данного определения: «Под охраной окружающей среды должна пониматься деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на соблюдение и защиту гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами прав человека, на сохранение и восстановление природной среды, на предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий, на обеспечение экологической безопасности»[20].

По мнению В. А. Хомич, антропогенные объекты искусственной городской среды занимают основную часть территории города. К ним относятся жилые, общественные и промышленные здания, улицы, магистрали, площади, подземные переходы, стадионы, телебашни и другие сооружения. К числу антропогенных объектов относятся также транспортные и другие передвижные и технические средства. Антропогенные объекты делятся на градостроительные, производственные и объекты городских инфраструктур: транспортной, инженерной и социальной.

Компонентами природной среды города являются атмосферный воздух, поверхностные и подземные воды, почвы, грунты, солнечный свет. Это компоненты среды обитания, без которых жизнь человека и других организмов невозможна.

К природно-антропогенным объектам относятся городские леса, парки, сады, озелененные территории жилых и промышленных районов, бульвары, скверы, защитные зоны, каналы, водохранилища и т. п.1

Федеральный закон от 10.01.2002. № 7-ФЗ выделяет следующие виды негативного воздействия на окружающую среду:

  • — выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ;
  • — сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов в поверхностные и подземные водные объекты и на водосборные площади;
  • — загрязнение недр, почв;
  • — размещение отходов производства и потребления;
  • — загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий.

Федеральным законом определены пять основных направлений по регулированию качества окружающей среды города.

  • 1. Установление нормативов качества окружающей среды и нормативов допустимого воздействия на нее.
  • 2. Проведение государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга).
  • 3. Проведение контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля).
  • 4. Осуществление мероприятий по охране окружающей среды.
  • 5. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды.

Муниципальный экологический контроль должен осуществляться органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Общественный экологический контроль должен осуществляться общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Результаты контроля представляются в органы государственной власти, органы местного самоуправления.

Хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов:

  • — соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;
  • — обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
  • — научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;
  • — охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;
  • — ответственность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;
  • — платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;
  • — независимость контроля в области охраны окружающей среды;
  • — презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;
  • — обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
  • — обязательность проведения в соответствии с законодательством РФ проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды;
  • — учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
  • — приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;
  • — допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;
  • — обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;
  • — обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц;
  • — сохранение биологического разнообразия;
  • — обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности;
  • — запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;
  • — соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;
  • — ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
  • — организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры;
  • — участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды;
  • — международное сотрудничество РФ в области охраны окружающей среды.

Анализ перечисленных принципов не вызывает сомнения в их правильности и полезности, но возникает резонный вопрос: почему такие хорошие принципы не дают достаточно эффективных результатов в деятельности органов городской власти, хозяйствующих субъектов и горожан? Ярким примером может послужить «мусорный коллапс» в городе Челябинске в сентябре 2018 года, когда неквалифицированные, безответственные действия городской администрации и подрядных организаций привели к прекращению вывоза мусора и в короткий срок большая часть дворов города превратилась в свалки. Потребовалось введение режима чрезвычайной ситуации и много миллионное финансирование чтобы избежать экологической катастрофы.

Все мероприятия по охране городской среды по виду деятельности можно объединить в следующие основные группы:

  • — градостроительные, в том числе архитектурные и объемно-планировочные;
  • — технико-технологические;
  • — нормативно-правовые;
  • — административно-организационные;
  • — экономические1.

Федеральный закон от 10.01.2002. № 7-ФЗ определяет термины, непосредственно относящиеся к обеспечению и оценке качества окружающей среды городов:

  • качество окружающей среды — состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью;
  • благоприятная окружающая среда — окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов;
  • негативное воздействие на окружающую среду — воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды;
  • природные ресурсы — компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность;
  • использование природных ресурсов — эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности;
  • загрязнение окружающей среды — поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду;
  • нормативы в области охраны окружающей среды — установленные нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие;
  • нормативы качества окружающей среды — нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда;
  • мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) — комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов;
  • экологический аудит — независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности.

Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются:

  • — земли, недра, почвы;
  • — поверхностные и подземные воды;
  • — леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд;
  • — атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию. Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия.

Как пишет В. А. Хомич, жизнедеятельность города — это последовательность непрерывных потоков энергии, веществ и продуктов их переработки. Интенсивность этих потоков зависит от численности и плотности городского населения, статуса города — вида и развития промышленности, объема и структуры транспорта.

Городская система, в отличие от естественной, не может быть саморегулирующейся. Все процессы жизнедеятельности города должно регулировать общество. Это потребление городом энергии, природных ресурсов, пищевых продуктов1.

Задача обеспечения сбалансированного и урегулированного процесса городской жизнедеятельности лежит на структуре городского хозяйства, элементы которого должны реализовывать следующие экологические функции и оказывать услуги:

  • — землепользование и строительство — природопользование при активной охране природы и минимализации экологического ущерба (экологическая экспертиза проектов, текущий экологический мониторинг и аудит), вывод загрязняющих предприятий, страхование экологических рисков;
  • — жилищно-коммунальное и дорожное хозяйство, благоустройство — равновесное природопользование, природоохранные и природовосстановительные мероприятия;
  • — городская энергетика и тепло-, водоснабжение — энергосберегающие технологии, природовосстановительные мероприятия и минимализация загрязнения воздуха, воды и почвы;
  • — городской транспорт — использование экологичного транспорта, сокращение загрязнения воздуха, переход на экологическое топливо, гибридные и электрические двигатели, эффективная система организации движения;
  • — предприятия и организации торговли, общественного питания, бытового обслуживания — сокращение количества отходов, использование экологически чистых продуктов питания, материалов и технологий;
  • — городские учреждения социальной сферы (здравоохранения, образования, социальной защиты населения, культуры и спорта) — мониторинг состояния здоровья населения города, определение причин и источников возникновения заболеваний, связанных с неблагоприятными факторами городской среды, экологическая культура, образование и воспитание;
  • — охрана общественного порядка и обеспечение безопасности граждан в чрезвычайных ситуациях — реализация мероприятий по экологической безопасности, правоприменительная природоохранная практика, административная профилактика и пресечение правонарушений в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Еще в конце XX века академик Н. Н. Моисеев писал о двух главных задачах в обеспечении экологической безопасности города, о которых мы скажем ниже.

  • 1. При планировании и реализации любого вмешательства в природную среду соблюдать принципы природной рациональности. В частности, при организации структуры города и жизни в нем максимально согласовывать с законами функционирования окружающей природной среды планировку жилых массивов и размещения производств, создавать в городской черте искусственные природные комплексы, обеспечивать доступность горожан к природным зонам и т. д. Ответственность за соблюдение жесткой экологической дисциплины жизни в городе берет на себя государство.
  • 2. Всеобщее и эффективное экологическое образование населения, особенно лиц, принимающих сейчас или в будущем решения государственного значения. Необходимо разработать сертификат муниципального служащего, предусматривающий наличие необходимого уровня экологических знаний, и не допускать к исполнению обязанностей лиц, не имеющих таких сертификатов. Люди должны знать, что чисто инженерных решений экологических проблем мегаполисов нет и быть не может. Общество должно стать другим, высококультурным экологически, и оно должно воспитывать людей, прививать им новые нравы, основанные на идеях новой, экологической философии жизни. Жизнь в современных и будущих мегаполисах предъявляет к людям особые требования[21].

Исходя из этих общих задач, можно сформулировать конкретные направления деятельности городских властей. Опираясь на позицию А. Н. Кирилловой по данному вопросу[22], выделим следующие:

— обоснование городской концепции управления окружающей средой, включая рациональное использование природных ресурсов и обязательную природовосстановительную деятельность;

  • — использование системы административных мер и экономикоправовых механизмов регулирования, обеспечивающих достижение целей экологического развития города;
  • — организация действенной системы городского экологического мониторинга;
  • — формирование системы экономического стимулирования и поощрения общественных и частных инициатив, направленных на улучшение экологической ситуации в городе и пригородах;
  • — содействие организации экологического просвещения и образования во всех формах обучения;
  • — обеспечение экологической квалификации городских муниципальных служащих и специалистов городского хозяйства.

Главнейшей задачей, по мнению ряда авторов, является развитие и совершенствование, прежде всего, законодательной природоохранной базы во всех государствах; тесная кооперация специалистов-эко- логов всего мира в решении общих экологических проблем, прежде всего — проблем мегаполисов; организация высокоэффективного комплексного экологического мониторинга во всех регионах планеты. Большое значение при решении упомянутых задач будут иметь разработка и согласование как общих концепций экономического развития государств, так и концепций развития экологического образования и воспитания населения, развития мегаполисов, агросферы, а также разработка и реализация конкретных целевых национальных и международных природоохранных программ на основе этих концепций и согласованных международных экологических норм и стандартов. Выполнение всех программ развития и планов должно осуществляться под жестким контролем экспертов-экологов и экологически грамотных социологов, градостроителей и др.[23] Однако, как показывает практика, не редки еще случаи коммерческой ангажированности или даже прямого шантажа и вымогательства со стороны зеленых, защитников природы, что должно жестко пресекаться системой государственного, муниципального и общественного контроля.

Все больше сторонников в настоящее время приобретает концепция ноосферы академика В. И. Вернадского — учения о биосфере, живом веществе (организующем земную оболочку) и эволюции биосферы в ноосферу, в которой человеческий разум и деятельность, научная мысль становятся определяющим фактором развития, мощной силой, сравнимой по своему воздействию на природу с геологическими процессами, которое оказало сильное влияние на формирование современного экологического сознания. Экология становится теоретической основой поведения человека в природе и утверждается идея разумного, с учетом законов природы, согласованного регулирования взаимоотношений человечества с окружающей природной средой. Начинает все более преобладать «воспроизводственный» подход к оценке территории проживания людей, появляются тенденции к созданию интегрированной природно-городской среды, способной длительное время обеспечивать развитие человека и его деятельности.

А. Н. Тетиор, анализируя современные пути решения экологических проблем городов, считает, что можно выделить следующие основные направления в совершенствовании городских технологий и городской среды.

  • 1. Экологичная структура города (проекты эко-сити с нулевым выбросом углекислого газа, полностью автоматизированного города с системой утилизации отходов и т. п.).
  • 2. Городская энергетика (технологии экологичной энергетики в городах будущего: солнечные батареи, ветрогенераторы, гибкие солнечные батареи для кровли, различные системы водоподготовки, интеллектуальные системы управления энергетикой зданий, геотермальная энергетика с тепловыми насосами, энергосбережение, полы и окна, генерирующие электричество от движения людей и др.).
  • 3. Экологичный городской транспорт (разнообразные варианты электромобилей вплоть до индивидуальных «авто-кресел» малого размера, скоростной электротранспорт, стандартные городские бесплатные велосипеды, подземные тоннели для движения автомобильного транспорта, которые позволят снизить уровень шума и загрязнения воздуха выхлопными газами, инновационная муниципальная система проката общественного автотранспорта, направленная на сокращение числа частных автомобилей).
  • 4. Формы и цвет зданий (тенденция к использованию принципов визуальной экологичности: отдается предпочтение кривым линиям, необычным пространственным формам и цветовому разнообразию).
  • 5. Экологичные строительные материалы.
  • 6. Озеленение города и зданий (озеленение стен и крыш).
  • 7. Экологичная реконструкция территорий города (превращение бывших промышленных зон в жилые, офисные и торгово-развлекательные комплексы)1.

Однако городские архитектурно-планировочные и технологические новации не обеспечат широкого их применения без четкой правовой регламентации внедрения систем экологической безопасности, как основы экологической политики властей города, региона и страны.

  • [1] Колоткина О. А. Правовая активность личности в вопросе реализации правана безопасность // Проблемы обеспечения, реализации, защиты конституционных прави свобод человека. 2015. № 4. С. 39—44.
  • [2] Чапчиков С. Ю. Необходима конституционная доктрина безопасности личности, общества, государства // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6.С. 15—16.
  • [3] Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О безопасности» // Собрание законодательства РФ 2011. № 1. Ст. 2.
  • [4] Закон РФ от 05.03.1992 г. № 2446-1 «О безопасности» // Российская газета. 1992.6 мая.
  • [5] О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года:Указ Президента РФ от 12.05.2009 г. № 537 // Российская газета. 2009. 19 мая.
  • [6] Соколова С. Н. Безопасность человека и общества // Вестник Полесского государственного университета. Пинск, 2013. № 3. С. 62—66.
  • [7] Пушкарев Е. А. Нравственные основы юридической безопасности человека в России // Теория и практика общественного развития, 2006. С. 25—27.
  • [8] Галузин А.Ф. О соотношении понятий «правовая безопасность» и «юридическаябезопасность» / Экономическая безопасность России: политические ориентиры, законодательные приоритеты, практика обеспечения // Вестник Нижегородской академииМВД России. 2006. № 6.
  • [9] Упоров А. Г. Основы безопасности государства и личности. Новокузнецк, 2009. С. 5.
  • [10] ПРООН. Доклад о развитии человека за 1999 год. Нью-Йорк : Оксфорд Юнивер-сити пресс, 1999.
  • [11] Биктимирова 3. 3. Безопасность человека в регионе // Экономика региона. 2007.№ 2. С. 187—200.
  • [12] Капранова Л. Д. Экологический фактор и кризис цивилизации (обзор) // Актуальные проблемы Европы. 2001. № 2. С. 10—30.
  • [13] Романова К. С. Экологическое мировоззрение и его правовой аспект // Научныйежегодник ин-та философии и права Уральского отд. РАН. 2003. № 4. С. 97—111.
  • [14] Millennium Ecosystem Assessment. 2005. Ecosystems and Human Well-being. IslandPress, Washington DC, 2005.
  • [15] Международный документ, принятый в Киото (Япония) в декабре 1997 г. в дополнение к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК).
  • [16] Цели развития тысячелетия в России: взгляд в будущее // Доклад ООН о развитиичеловеческого потенциала в Российской Федерации. М., 2010.
  • [17] Хомич В. А. Экология городской среды : учеб, пособие для вузов. Омск :Изд-во СибДИ, 2002. С. 22—33.
  • [18] ТетиорА. Н. Город и природа. М.: Моек. гос. ун-т природоустройства, 1996. С. 6, 25.
  • [19] Федеральный закон от 10.01.2002. № 7-ФЗ (ред. от 31.127.2017) «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
  • [20] Железинский А. А. Охрана окружающей среды как конституционно-правовая категория: понятие и содержание // Вестник ПАГС. 2009. № 3. С. 135—140.
  • [21] Моисеев Н. Н. Судьба цивилизации. Путь разума. М. : Изд. МНЭПУ, 1998.
  • [22] Кириллова А. Н. Муниципальное управление состоянием окружающей среды //Местное самоуправление : энциклопедия / под общ. ред. В. Б Зотова. Ростов н/Д :Феникс, 2010. С. 480.
  • [23] Экология города : учебник / под общей ред. В. Ф. Столберга. Киев : Либра, 2000.С. 445, 450.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >