Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 г. в редакции протокола 1999 г. (Киотская конвенция) как основной кодифицированный международный правовой акт в международном таможенном праве
Впервые международно-правовые нормы, касающиеся практически всех таможенных процедур в целом, были сформулированы в Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, принятой ВТАО 18 мая 1973 г. в г. Киото (Япония) и вступившей в силу 25 сентября 1974 г. Эта Конвенция была разработана Постоянным техническим комитетом ВТАО и включала 19 статей основного текста и 31 приложение, являвшихся неотъемлемой частью Конвенции и фактически представлявших собой самостоятельные конвенции по отдельным таможенным процедурам: ввоз, вывоз, таможенный транзит, таможенный склад, свободная зона, временный вывоз и т.д.
Приложения Киотской конвенции имели своей целью упрощение и гармонизацию таможенных процедур. Каждое приложение включало в себя, в частности, определения основных таможенных терминов, используемых в нем, нормы, общее применение которых признавалось необходимым для достижения гармонизации и упрощения таможенных процедур, рекомендуемую практику в виде положений, признанных прогрессивными в плане гармонизации и упрощения таможенных процедур, и чье максимально широкое применение считалось желательным. Договаривающиеся стороны Киотской конвенции взяли на себя обязательство содействовать упрощению и согласованию таможенных процедур и с этой целью обеспечивать соблюдение норм и рекомендуемой практики, указанных в приложениях.
Недостатком Киотской конвенции явилось то, что в ней отсутствовали общие обязательные положения, касающиеся регулирования всех таможенных процедур. Условием участия государств в Конвенции было принятие как минимум одного из ее приложений, что в значительной степени не способствовало должному сближению правового регулирования таможенных процедур в государствах – участниках Киотской конвенции.
В Киотской конвенции участвовало 60 государств мира, на долю которых приходилось 70% внешнеторгового оборота России, в том числе США, Канада, Япония, Австралия, Европейское сообщество [1]. Следует согласиться с мнением К. К. Сандровского о том, что Киотскую конвенцию без преувеличения можно считать "своеобразным кодексом поведения государств в их таможенных отношениях друг с другом" [2].
Принятая в 1973 г. Киотская конвенция в дальнейшем очень быстро перестала соответствовать потребностям развития таможенных процедур, и поэтому с начала 1990-х гг. в рамках ВТАО была начата работа по подготовке новой редакции этого международного соглашения. В работе приняли участие многие международные организации, представляющие интересы участников мировой торговли и прежде всего Международная торговая палата. Пересмотр Киотской конвенции имел своей целью разработку норм, направленных на гармонизацию правовых систем в сфере таможенных процедур, призванных служить основой для их правового регулирования в XXI в.
26 июня 1999 г. в Брюсселе представители 114 таможенных служб мира на 94-й сессии ВТАО единогласно приняли Протокол об изменении Киотской конвенции (Брюссельский протокол) [3]. Целями обновленной Киотской конвенции согласно Брюссельскому протоколу и преамбуле Конвенции являются: устранение различий между применяемыми договаривающимися сторонами таможенными правилами и процедурами, которые могут нанести ущерб международной торговле и другим видам международного обмена, удовлетворение потребностей участников международной торговли в облегчении, упрощении и гармонизации таможенных правил и процедур, возможности адекватного реагирования таможенных служб на важнейшие изменения в коммерческой практике, формах и методах административно-хозяйственного управления.
Таким образом, Киотская конвенция в редакции Брюссельского протокола призвана способствовать достижению высокой степени упрощения и гармонизации таможенных правил и процедур, что является одной из основных целей ВТАО, и тем самым внести существенный вклад в создание благоприятных условий для международной торговли [4].
Основной принцип Конвенции – содействие развитию внешней торговли без ущерба для эффективности таможенного контроля. Конвенция обязывает государства строить свое национальное законодательство таким образом, чтобы таможенные формальности были простыми, понятными и предсказуемыми.
Идеология Конвенции заключается в построении взаимоотношений между бизнесом и государством таким образом, чтобы интересы торговли и транспорта учитывались в максимальной степени, а таможенные формальности не были излишне обременительны.
Конвенция закладывает качественно иные основы проведения таможенного контроля: он должен осуществляться исходя из анализа и управления рисками.
Конвенция обязывает государства использовать таможенный аудит в системе мер таможенного контроля. Выпуск товаров, т.е. разрешение на их использование на территории страны ввоза, с переносом осуществления основных контрольных мероприятий на последующий этап, когда импортер не несет расходов по хранению товаров под таможенным контролем, позволяет выстроить технологии таможенного оформления, реально упрощающие и ускоряющие проведение таможенных формальностей.
Конвенция обязывает таможенную службу при осуществлении своей деятельности вести активный диалог с бизнесом для максимального учета потребностей торговых и транспортных организаций, поиска и внедрения наиболее эффективных методов работы.
Структуру обновленной Киотской конвенции составляют: Протокол об изменении Международной Конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 г., сам текст Конвенции в измененной редакции и приложения к ней – Генеральное приложение и 10 Специальных приложений. Основной текст Конвенции включает преамбулу и пять глав.
Генеральное приложение содержит:
- 10 глав: 1) общие положения, 2) определение понятий, 3) таможенное оформление и другие таможенные формальности, 4) пошлины и налоги, 5) гарантии, 6) таможенный контроль, 7) применение информационных технологий, 8) отношения между таможенной службой и третьими лицами, 9) информация, решения и предписания таможенной службы, 10) обжалование по таможенным вопросам;
- 10 специальных приложений: 1) прибытие товаров на таможенную территорию, 2) ввоз, 3) вывоз, 4) таможенные склады и свободные зоны, 5) транзит, 6) переработка, 7) временный ввоз, 8) правонарушения, 9) специальные процедуры, 10) происхождение товаров.
В Генеральном приложении Конвенции даются общие положения и определения, касающиеся всех таможенных процедур и таможенного регулирования в целом. Так, в Генеральном приложении сформулированы принципы таможенного контроля и таможенных процедур, уплаты таможенных платежей, принципы обжалования по таможенным вопросам, отношений между таможенной службой и третьими лицами и т.д. Генеральное приложение представляет собой свод норм и принципов, подлежащих применению ко всем таможенным правилам и процедурам, отнесенным к регулированию Конвенции. Принятие Генерального приложения является обязательным условием участия государств в обновленной Киотской конвенции. Отказ от соблюдения положений Генерального приложения означает отказ от участия в Конвенции в целом (ст. 12 Конвенции) [5].
Специальные приложения обновленной Киотской конвенции посвящены отдельным таможенным процедурам (ввоз, вывоз, транзит, переработка, временный ввоз, таможенные склады, свободные зоны и т.д.), а также таможенным правонарушениям, специальным таможенным процедурам и правилам происхождения товаров. При присоединении к Конвенции договаривающаяся сторона вправе принять любое из специальных приложений, либо любую главу (главы) специального приложения [5].
Положения обновленной Киотской конвенции сформулированы не в виде единых норм или норм прямого действия, а в виде международно-правовых норм, определяющих общие условия и рамки единообразного правового регулирования, которые являются базой для выработки на их основе единообразных национально-правовых норм. Тем самым разработка, внедрение положений обновленной Киотской конвенции представляют собой договорный механизм гармонизации правовых систем в сфере таможенного регулирования.
Конвенция содержит три вида норм: 1) стандартные правила, 2) стандартные правила с переходным сроком и 3) рекомендуемые правила. Применение Стандартных правил (в том числе с переходным сроком) определяется Конвенцией как необходимое для достижения гармонизации и упрощения таможенных правил и процедур (ст. 1 Конвенции). Рекомендуемые правила признаются содействующими достижению цели гармонизации и упрощения таможенных правил и процедур, их более широкое применение определяется Конвенцией как желательное [7].
Генеральное приложение Конвенции содержит только Стандартные правила, в отношении которых государства – участники Конвенции не имеют права делать оговорки. Применение Стандартных правил и Стандартных правил с переходным сроком является обязательным. Срок внедрения и применения Стандартных правил для государств – участников Конвенции составляет 36 месяцев. Стандартные правила с переходным сроком должны начать применяться не позднее чем через 60 месяцев с момента вступления Конвенции в силу в отношении соответствующего государства-участника (ст. 13 Конвенции).
Специальные приложения Конвенции содержат как Стандартные правила, так и Рекомендуемые правила. В отношении Рекомендуемых правил, государства – участники Конвенции могут делать оговорки. Если оговорка не сделана, Рекомендуемые правила подлежат применению автоматически. Однако если оговорка все же сделана, то в последующем она может быть снята. Кроме того, Конвенцией прописывается, что договаривающаяся сторона не просто вправе отзывать оговорки по Рекомендуемым правилам, но обязана пересматривать указанные оговорки каждые три года и информировать о результатах такого пересмотра Генерального секретаря ВТАО с указанием тех положений ее национального законодательства, которые не позволяют отозвать оговорки (п. 3 ст. 12 Конвенции).
Все приложения и главы обновленной Киотской конвенции содержат рекомендации ВТАО по их внедрению. Рекомендации охватывают подробную информацию по всем таможенным процедурам в приложениях, методам их применения. Рекомендации – это пояснения к положениям Генерального приложения и специальных приложений, определяющие возможные варианты применения Стандартных правил, Стандартных правил с переходным сроком и Рекомендуемых правил. Рекомендации описывают передовой опыт и примеры, которые могут способствовать наибольшей эффективности применения таможенных процедур. Рекомендации не имеют юридической силы, поскольку не являются частью юридического текста Конвенции. Рекомендации – это инструмент ВТАО по пересмотру и обновлению Конвенции. В них включается весь накопленный передовой опыт. Таким образом, важным преимуществом обновленной Киотской конвенции является возможность постоянной актуализации ее положений.
Понятийный аппарат Конвенции в целом сформулирован в гл. 2 Генерального приложения "Определение понятий". Помимо этого, каждая глава специальных приложений Конвенции предваряется определениями понятий, используемых в этой главе, где сформулированы основные черты таможенной процедуры, о которой идет речь в главе. Положения обязательного для государств-участников Генерального приложения к Конвенции являются универсальными. Об этом свидетельствует тот факт, что в каждой главе Специального приложения имеется Стандартное правило, в соответствии с которым процедура, изложенная в этой главе, регулируется данной конкретной главой и в той степени, в какой это применимо, положениями Генерального приложения. Таким образом, во всех государствах – участниках обновленной Киотской конвенции вне зависимости от выбора ими для подписания того или иного Специального приложения должны действовать единообразные национально-правовые таможенные нормы, разработанные на основе Стандартных правил Генерального приложения.
В Киотской конвенции заложен достаточный ресурсный потенциал для ее развития с учетом постоянно происходящих в мире изменений. Так, для обеспечения выполнения положений Конвенции, принятия мер по ее единообразному толкованию и применению, а также подготовки предложений по внесению в нее изменений, на основе ст. 6 Конвенции создан и действует в рамках ВТАО Управляющий комитет [8]. Членами Управляющего комитета являются государства – участники Конвенции. Кроме того, в заседаниях Управляющего комитета могут присутствовать в качестве наблюдателей представители международных правительственных и неправительственных организаций и государства, имеющие право на присоединение к Конвенции согласно положениям ст. 8 Конвенции (любой член ВТАО и любой член ООН или ее специализированных учреждений).
Основными функциями Управляющего комитета являются, в частности: а) внесение предложений по изменению основного текста Конвенции, предложений по внесению изменений в Генеральное приложение, специальные приложения и их главы, а также по введению новых глав в Генеральное приложение; б) принятие решений о внесении изменений в Рекомендуемые правила или о введении новых Рекомендуемых правил в специальные приложения или их главы; в) информирование Постоянного технического комитета ВТАО о принятых решениях и т.д.
Предложения по вопросам Конвенции государства-участники направляют Генеральному секретарю ВТАО с просьбой включить их в повестку дня заседания Управляющего комитета. Голосования на заседаниях Управляющего комитета проводятся раздельно по каждому Специальному приложению и каждой главе Специального приложения. Решения о внесении изменений и дополнений в Конвенцию принимаются большинством в две трети голосов участников заседания, обладающих правом голоса. По остальным вопросам решения Управляющего комитета принимаются простым большинством голосов (ст. 6, 7 Конвенции) .
Таким образом, для развития Конвенции предусмотрена возможность обновления Генерального и Специальных приложений новыми положениями, отражающими передовой опыт. Предполагается также возможность придания в перспективе Рекомендуемым правилам статуса Стандартных правил, пересмотр сделанных государствами оговорок, а также обновление рекомендаций для включения в них прогрессивных идей.
В обновленной Киотской конвенции уточнены и приведены в систему международно-правовые нормы, касающиеся, в частности, всех таможенных процедур: транзита, ввоза, вывоза и т.д. Более того, обновленная Киотская конвенция является универсальным кодифицированным международным правовым актом в области таможенного дела, регулирующим, несмотря на название, практически все таможенные вопросы: таможенные процедуры, таможенные формальности, связанные с действиями до подачи таможенной декларации, обеспечение таможенными методами безопасности мировой торговли, налаживание информационного обмена таможенных органов и деловых кругов, проблемы таможенной стоимости, таможенных правонарушений. Учитывая этот универсальный кодифицированный акт в области международного таможенного сотрудничества, можно констатировать становление, формирование новой отрасли международного публичного права, выделившейся из международного экономического права – международного таможенного права.
Обновленная Киотская конвенция – это самый значительный международно-правовой документ в сфере унификации и гармонизации таможенных процедур в рамках ВТАО. Конвенция выступает в качестве ориентира для построения национальных таможенных законодательств многих стран. Она представляет собой свод международно-правовых норм, на которых должны базироваться национально-правовые единообразные нормы государств – участников Конвенции.
Обновленная Киотская конвенция разработана с учетом принципов, касающихся таможенных вопросов, сформулированных в нормах ВТО, – в ГАТТ 1994 г. Так, в Конвенции нашли отражение статьи ГАТТ: ст. V "Свобода транзита", ст. VIII "Сборы и формальности, связанные с ввозом и вывозом" и некоторые др.
В старой редакции Киотской конвенции отсутствовали единые для регулирования всех таможенных процедур и таможенного дела в целом принципы, обязательность которых бы устанавливалась для всех государств – участников Конвенции. В обновленной Киотской конвенции такие принципы четко определены. Эти принципы по сути являются специальными принципами международного таможенного права как складывающейся самостоятельной отрасли международного публичного права.
Киотская конвенция вступила в силу 5 февраля 2006 г., когда в соответствии с условиями ст. 3 Протокола об изменении Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур 1999 г. истекли три месяца после того, как 40-я страна (Индия) выразила свое согласие на обязательность для нее вышеуказанного Протокола [9].
Российская Федерация в 2010 г. присоединилась к пересмотренной Киотской конвенции [10]. В грамоте Президента РФ от 2 февраля 2011 г., направленной в адрес ВТО, закреплено заявление Президента РФ о том, что все изложенное в указанном акте (Конвенции) будет неукоснительно и добросовестно выполняться. Россия присоединилась к конвенции в объеме Генерального приложения.
Присоединение России к обновленной Киотской конвенции должно привести к большей открытости и понятности национального таможенного законодательства для торговых партнеров России.
Как отмечает И. И. Дюмулен, Рабочая программа ВТО по проблеме содействия развитию торговли содержит, в частности, положение о включении в качестве части правовой системы ВТО стандартов и рекомендаций, которые могут быть созданы на основе Киотской конвенции [11].
При определении объема международно-правовых обязательств России по Конвенции необходимо учитывать, что в соответствии со Стандартным правилом 1.2 Генерального приложения Конвенции условия и порядок применения таможенных правил и процедур Генерального приложения, а также Специальных приложений определяются национальным законодательством.
В Конвенции не закрепляется требование о буквальном соответствии национальных таможенных законодательств положениям обновленной Киотской конвенции, в этом проявляется действие механизмов гармонизации как формы сближения правовых систем. Главное, чтобы национальное законодательство, во-первых, предусматривало условия и порядок применения таможенных правил и процедур, содержащихся в Конвенции; а во-вторых, содержало сами правила, закрепленные в ней. При этом по условиям Конвенции государствам-участникам разрешается устанавливать в своих национальных таможенных законодательствах более благоприятные условия, чем те, которые предусмотрены в Конвенции (ст. 2 Конвенции).
При подготовке действующего ТК ТС была учтена перспектива присоединения государств ЕврАзЭС к обновленной Киотской конвенции. Таможенное законодательство ТС восприняло философию этого документа, его основные принципы, позволяющие обеспечить ускорение и упрощение таможенных процедур за счет применения методов таможенного контроля на основе пост-аудита и управления рисками. Положения действующего ТК ТС, которые полностью либо частично соответствуют содержанию глав и приложений обновленной Киотской конвенции, включая необходимые условия и порядок их применения, не потребуют внесения серьезных изменений в законодательство.
- [1] См.: Киотская конвенция как международный правовой документ в таможенном деле // Таможенные ведомости. 2000. № 1. С11.
- [2] Сандровский К. К. Указ. соч. С. 179.
- [3] См.: Кисловский Ю. Г. История таможенного дела и таможенной политики России / под общ. ред. А. Е. Жерихова. М., 2004. С. 554.
- [4] Таможенный кодекс Российской Федерации с постатейными материалами Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур в редакции Протокола 1999 года / под ред. Л. А. Лозбенко. М., 2004. С. 491–495.
- [5] См.: Таможенный кодекс Российской Федерации с постатейными материалами... С. 501.
- [6] См.: Таможенный кодекс Российской Федерации с постатейными материалами... С. 501.
- [7] См.: Там же. С. 495.
- [8] См.: Таможенный кодекс Российской Федерации с постатейными материалами... С. 497.
- [9] Подробнее об этом см.: Досье таможни // Таможня. 2006. № 4. С. 11.
- [10] См.: Федеральный закон от 03.11.2010 №279-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 года в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 года" // СЗ РФ. 2010. № 45. Ст. 5744.
- [11] См.: Дюмулен И. И. Международная торговля: тарифное и нетарифное регулирование. М., 2004. С. 410.
