ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТЫ ЕГО ЭКОСИСТЕМЫ
В результате изучения главы студент должен:
знать
- • основы законодательства о контрактной системе в сфере закупок;
- • основных участников контрактной системы в сфере закупок и их правовой статус;
- • основные особенности применения национального режима при осуществлении закупок;
уметь
- • определять вопросы, входящие в сферу контрактной системы, и сферу действия отдельных нормативных правовых актов, регулирующих закупки;
- • определять юридическую силу нормативных правовых актов, регулирующих закупки;
- • разграничивать сферу деятельности, права и обязанности участников контрактной системы;
владеть
- • навыками работы со справочными правовыми системами, официальными источниками правовой информации;
- •навыками поиска и мониторинга проектов нормативных правовых актов, касающихся вопросов управления закупками уполномоченными органами для общественного обсуждения и контроля.
Основы законодательства о контрактной системе
Отношения в сфере осуществления закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в большинстве своем регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся:
- - планирования закупок товаров, работ, услуг;
- - определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
- - заключения государственных и муниципальных контрактов;
- - особенностей исполнения контрактов;
- - мониторинга закупок товаров, работ, услуг;
- - аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;
- - контроля за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (п. 1 ст. 1).
Вне сферы законодательства о контрактной системе существуют отношения, связанные:
- - с оказанием услуг международными финансовыми организациями, участником которых является Российская Федерации, или с которыми Российская Федерация заключила международные договоры;
- - закупкой товаров, работ и услуг для обеспечения безопасности лиц, подлежащих государственной защите;
- - закупкой драгоценных металлов и камней для пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ и государственных фондов драгоценных металлов и камней субъектов РФ, на территориях которых были добыты драгоценные металлы и камни;
- - назначением гражданину адвоката (представителя) органами предварительного расследования или судом и привлечением адвоката к оказанию гражданам юридической помощи бесплатно;
- - закупкой товаров, работ и услуг Центральной избирательной комиссии РФ, избирательными комиссиями субъектов РФ при проведении выборов в федеральные органы власти;
- - закупкой товаров, работ и услуг участковыми избирательными комиссиями, территориальными избирательными комиссиями во исполнение полномочий, предусмотренных законодательством РФ о выборах и референдумах (кроме ряда случаев);
- - привлечением избирательными комиссиями, комиссиями референдума граждан к выполнению работ и оказанию услуг, которые связаны с обеспечением полномочий избирательных комиссий референдума в период подготовки и проведения выборов, референдума, по гражданско-правовым договорам.
Все прочие закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд должны осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
Во исполнение норм Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ принято более 50 постановлений Правительства РФ. Кроме того, отдельные вопросы контрактной системы регулируются федеральными органами исполнительной власти (Минфин, Минэкономразвития, Казначейство, ФАС России).
Нормативно-правовое регулирование контрактной системы лежит на стыке гражданского, административного и финансового права и образует самостоятельный правовой институт. Одновременно с этим отдельные аспекты осуществления закупок могут регулироваться законодательными актами, которые относятся к самостоятельным отраслям права и другим институтам регулирования (ГК РФ, БК РФ, Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и пр.). Все же такие законодательные акты имеют дополняющее значение и применяются к закупочной деятельности или по остаточному принципу (в случае, если вопрос не урегулирован Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ, может быть применен другой законодательный акт), или в случаях, прямо указанных в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ, применяются особенности, установленные такими законами, отличные от общего порядка. Так, Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ устанавливает, что Федеральный закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» может устанавливать специфику нормативно-правового регулирования в отношении: планирования закупок в рамках государственного оборонного заказа, порядка определения НМЦК и цены контракта, описание объектов закупок по государственному оборонному заказу, порядка принятия сторонами контракта решения об одностороннем заказе от исполнения контракта, порядка обеспечения исполнения контракта, осуществления контроля в сфере государственного оборонного заказа.
Также, Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ допускает установление особенностей создания конкурсной комиссии при осуществлении закупок на оказание услуг специализированного депозитария и доверительного управления средствами пенсионных накоплений Федеральным законом от 24.07.2002 № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации».
В других случаях (при отсутствии в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ указаний на то, что особенности по тому или иному вопросу могут устанавливаться иными нормативными правовыми актами) при наличии противоречий регулирования применяются нормы Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ как специального акта в указанной сфере. Так, положения Закона не предусматривают возможности победителя закупки отказаться от заключения контракта или требовать изменения его условий. Одновременно с этим в ст. 528 ГК РФ лицу, с которым заключается государственный (муниципальный) контракт, предоставляется право перед его заключением требовать изменения его условий средствами направления протокола разногласий. На практике заказчики при получении от победителя закупки такого протокола (кроме случаев проведения электронного аукциона), не рассматривая его, признают участника закупки уклонившимся от заключения контракта, и заключают контракт с участником, заявке которого был присвоен второй номер по итогам закупки. Сведения же об уклонившемся участнике закупки направляется в ФАС России для их внесения в реестр недобросовестных поставщиков. Суды при рассмотрении подобных споров принимают сторону последних, так как заказчики действуют в соответствии с положениями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (т. е. нормы ГК РФ в данном случае не применяются).
Что касается ГК РФ, то к сфере закупочной деятельности относятся следующие положения:
- - ст. 447—449 регулируют порядок заключения договоров о торгах;
- - § 4 гл. 30 регулирует правила поставки товаров для государственных и муниципальных нужд;
- - § 5 гл. 37 регулирует вопросы подрядной работы для государственных и муниципальных нужд.
Данные положения ГК РФ на практике почти не применяются к отношениям по осуществлению закупочной деятельности для государственных и муниципальных нужд. Кроме того, положения ст. 528 ГК РФ о порядке заключения государственного и муниципального контракта прямо противоречат Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
До принятия Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ положения ГК РФ применялись по вопросу предельного определения срока заключения государственного контракта после подведения итогов закупки, а также для урегулирования ситуации, когда заказчик безосновательно отказывается заключать контракт с победителем закупки. В настоящее время данные вопросы урегулированы нормами Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
БК РФ устанавливаются важные взаимосвязи между бюджетированием и осуществлением закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Осуществление закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд является одним из видов бюджетных расходов. К иным бюджетным ассигнованиям помимо ассигнований на осуществление закупок относятся следующие:
- - на обеспечение выполнения функций казенных учреждений по бюджетной смете, в частности по оказанию государственных и муниципальных услуг (выполнению работ) физическим и (или) юридическим лицам на основании государственного или муниципального задания;
- - предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания;
- - предоставление субсидий некоммерческим организациям, которые не являются государственными (муниципальными) учреждениями, в частности, в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание данными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам;
- - осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности или предоставление субсидий на осуществление капитальных сложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности и приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность;
- - предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам для возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров;
- - предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, влекущих возникновение права государственной (муниципальной) собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, в частности, прямых взносов в уставные капиталы таких лиц;
- - бюджетные ассигнования на социальное обеспечение населения.
Перечисленные бюджетные ассигнования, безусловно, не подчиняются требованиям Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Распределение субсидий, бюджетных инвестиций между физическими и юридическими лицами в подобных случаях осуществляются в ином порядке. Одновременно с этим в ряде случаев предоставление субсидий и бюджетных инвестиций юридическим лицам внешне похоже на отношения по приобретению работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. В этих случаях государство так же, как и при осуществлении государственных закупок, перечисляет бюджетные средства на банковские счета организаций. Так, государство может сделать заказ на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, образовательных услуг как через механизм закупок на основании государственного контракта, так и через механизм государственного задания и предоставления субсидий на его выполнение. Последний механизм распределения общественных финансов доступен только распорядителям бюджетных средств и только в отношении подведомственных бюджетных и автономных учреждений.
Перевести бюджетные средства на счета некоммерческих организаций можно по схеме заключения договоров (соглашений) на оказание данными организациями государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ (например, «подушевое» финансирование негосударственных школ наравне с государственными). Более того, соглашение о государственно-частном партнерстве может предусматривать вхождение государства в капитал юридических лиц, осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства. В данном случае бюджетные средства также попадают на счета юридических лиц, однако в данном случае предоставление бюджетных средств влечет возникновение права собственности на соответствующие объекты или доли в уставном капитале соответствующих лиц, что отсутствует в механизме государственных закупок.
В частности, вопросы осуществления государственных (муниципальных) закупок бюджетное законодательство практически не затрагивает. Статья 72 БК РФ устанавливает, что в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством РФ о контрактной системе, оплата осуществляется в порядке лимитов бюджетных обязательств.
По общему правилу, заказчикам не допускается принимать на себя обязательства, которые выходят за рамки доведенных до них лимитов (по целевому назначению, по сроку или размеру). В перспективе этого не позволит сделать ЕИС, автоматически блокирующая извещения о закупке, в отношении которой отсутствуют лимиты бюджетных обязательств.
Все же БК РФ позволяет заключить государственные (муниципальные) контракты, предметами которых являются выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения (оказания) которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, если решениями о подготовке или реализации бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности установлены пределы средств на эти цели.
Кроме того, обязательства по оплате работ, услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных средств, могу приниматься заказчиками в случаях, предусмотренных соответственно нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальными правовыми актами местной администрации муниципального образования, в пределах средств и на сроки, которые установлены данными актами.
Статья 73 БК РФ устанавливает важную для заказчиков норму о том, что получатели бюджетных средств обязаны вести реестры закупок, осуществленных без заключения государственных (муниципальных) контрактов.
Согласно ст. 17 Федерального закона «О защите конкуренции» к антимонопольным требованиям к торгам, запросу котировок цен на товары, запросу предложений можно отнести:
- - запрет координации организаторам торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников;
- - запрет создания участнику закупки или группе участников закупки преимущественных условий, в частности, посредством доступа к информации;
- - запрет нарушения порядка определения победителя или победителей товаров, запроса котировок, запроса предложений;
- - запрет участия организаторов и (или) работников организаторов или работников заказчиков в закупках;
- - запрет на непредусмотренное федеральными законами или иными нормативно-правовыми актами ограничение к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений;
- - ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений посредством включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запрос предложений.
Нарушение антимонопольных требований является основанием для признания судом соответствующих закупок и заключенных по их результатам сделок ничтожными, в частности, по иску антимонопольного органа.
Статьей 18 Федерального закона «О защите конкуренции» предусмотрены особенности заключения договоров с финансовыми организациями. Заказчики, которые являются органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, государственными внебюджетными фондами обязаны закупать ряд финансовых услуг исключительно средствами открытого конкурса или открытого аукциона, вне зависимости от суммы сделки.
Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» предусматривает особенности по вопросам формирования, ценообразования, утверждения государственного оборонного заказа. Законом определяются права и обязанности государственного заказчика, головного исполнителя, исполнителя головного исполнителя. В случае, если по результатам конкурентных споров определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) не определен головной исполнитель, государственный оборонный заказ может стать обязательным для принятия назначенным единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
С целью выполнения государственного оборонного заказа в отношении любых организаций могут быть установлены квоты обязательных поставок (государственное бронирование) важнейших видов материально-технических ресурсов исполнителям государственного оборонного заказа или государственному заказчику.
Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ регулирует закупочную деятельность компаний государственного сектора (государственные компании, корпорации, организации с государственным участием в уставном капитале, субъекты естественных монополий, автономные учреждения и т. п.). В целом сферы регулирования данного нормативного правового акта и Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ не пересекаются, за исключением закупочной деятельности бюджетных учреждений, автономных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, которая в зависимости от источника расходования средств и иных обстоятельств может регулироваться как Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ, так и Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ является более гибким и предоставляет большую свободу для заказчиков по сравнению с положениями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, который имеет процедурный характер и детально регламентирует порядок осуществления закупок. Кроме того, оба закона используют одну и ту же платформу для информационного обеспечения закупок — ЕИС.
