ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЗАРОЖДЕНИЯ КОРРУПЦИИ, ПРИЧИНЫ И УСЛОВИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И ЖИВУЧЕСТИ КОРРУПЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ

Зарождение коррупции в системе государственного управления

Верно познать суть любого общественно-политического явления возможно только через изучение его исторических корней, исследование его генезиса. Генезис — это история становления и развития явления, представляющая собой органическое единство количественно или качественно различных исторических состояний (этапов), которые, будучи объективированным выражением действия процессов изменения и развития, отражают их автономное время и находятся между собой в генетической связи. В полной мере это относится к исследованиям понятия «коррупция».

Необходимость применения метода историзма в исследовании феномена коррупции обусловливается тем, что современные правовые реалии во многом определяются правовым прошлым. В свою очередь, правовые реалии сегодняшнего дня в значительной степени предопределяют завтрашний день исследуемой проблемы. Исторический метод исследования позволяет проследить эволюцию форм проявления коррупции в системе государственного управления, определить, как менялись средства борьбы с этим социальным явлением, аргументированно подойти к формулированию положений по совершенствованию административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы.

Коррупция не есть нечто новое и неизведанное для современной России. Это затяжная, хроническая болезнь всех времен и народов, зародившаяся практически одновременно с возникновением государства — особой системы органов, объединяющих людей, облеченных властью, осуществляющих руководство обществом.

Коррупция известна с глубокой древности. Историко-правовые исследования неопровержимо доказывают, что коррупция появилась

ю с возникновением управленческого аппарата и существовала в государстве всегда. О существовании коррупции уже в древних цивилизациях говорят многочисленные письменные памятники минувших эпох. Наказание за взяточничество предусматривалось законодательством ряда государств Древнего мира. До нас дошло выражение военачальника и царя Македонии Филиппа II о том, что «не существует таких высоких крепостных стен, через которые бы невозможно было перебраться ослу, навьюченному золотом»[1].

Упоминает коррупцию и Библия: «Угощение и подарки ослепляют глаза мудрых и, как бы узда в устах, отвращает обличение» (Ветхий Завет, Книга Премудрости Иисуса, сына Сирахова, гл. 20, ст. 29); «Горе тем, которые за подарки оправдывают виновных и правых лишают законного» (Книга пророка Исайи, гл. 5, ст. 23)[2].

Так, пророк Исайя, который призывал людей к покаянию за 759 лет до рождения Иисуса Христа, предупреждал еврейский народ: «Князья твои — законопреступники и сообщники воров; все они любят подарки и гонятся за мздой»[3].

В Коране зафиксирован специальный запрет платить взятки и подчеркивается, что их получение несправедливо.

Первое упоминание о коррупции в системе государственной службы нашло отражение в архивах Древнего Вавилона XXIV в. до н. э. В этот период царь Лагаша реформировал государственное управление с целью пресечения злоупотреблений своих чиновников и судей, а также уменьшения вымогательства незаконных вознаграждений у храмового персонала со стороны царской администрации, уменьшения платежей за обряды. В Римской империи также был разработан механизм предупреждения и пресечения коррупции, введено в качестве наказуемого деяние, обозначаемое термином «коррупция», которое состояло в подкупе лица, облеченного публичной властью.

Известно, что в Древнем Риме Юлий Цезарь сурово наказывал за подкуп и подарки должностным лицам. Запрещался, к примеру, прием наместниками в провинциях золотых венков от подвластных городов.

Вместе с тем полностью искоренить такое явление, как подкуп государственных служащих, не удалось ни одному правителю древности.

Одна суфийская притча содержит следующую информацию. Восточный сатрап по примеру персидского царя Камбиса приказал с каждого изобличенного кадия сдирать заживо кожу и покрывать ею судейское кресло. Но, несмотря на систематические казни, чиновники продолжали брать взятки. У очередного приговоренного перед казнью сатрап спросил, почему тот, зная о судьбе своих предшественников, тем не менее совершил преступление. На что осужденный ответил: «Чем больше на этом кресле кож, тем мягче на нем сидится»[4].

Аристотель в своей «Политике» выделял коррупцию как важнейший фактор, способный привести государство к вырождению. Более того, именно борьбу с коррупцией он рассматривал как основу обеспечения государственной стабильности, утверждая, что один человек не должен занимать в государстве одновременно несколько должностей. Некоторые из рекомендаций Аристотеля были реализованы в практике древних Афин, где существовал закон, предписывающий каждому гражданину отчитываться, на какие средства он живет.

Платон и Аристотель рассматривали коррупцию прежде всего как политическую категорию, определяя тиранию как коррумпированную (неправильную, «испорченную») форму монархии. Аристотель говорил: «Самое главное при всяком государственном строе — это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться»[5]. Аналогичных взглядов придерживались Н. Макиавелли, Ж. Руссо и ряд других мыслителей прошлого.

Н. Макиавелли рассматривал коррупцию как свидетельство общего заболевания государства, разрушающего гражданскую добродетель. Ш. Монтескье характеризовал ее как дисфункциональный процесс, в результате которого хороший политический порядок или система превращаются в негодные, монархия вырождается в деспотизм. Он писал: «...известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела»[6].

Более поздние периоды западноевропейской истории также сопровождались развитием коррупционных отношений. При этом их присутствие в жизни и делах общества получило отражение не только в исторических документах, но и во многих художественных произведениях таких мастеров, как Чосер («Кентерберийские рассказы»), Шекспир («Венецианский купец», «Око за око»), Данте («Ад» и «Чистилище»).

Несколько позднее акцент в определении коррупции переносится с политической на правовую сторону. Как отмечал Т. Гоббс, «...одно и то же противозаконное действие является большим социальным злом, если имеет место коррупция, т. е. преступление проистекает из-за того, что человек, полагаясь на свою силу, богатство или друзей, надеется оказать сопротивление агентам закона». Попытка избежать наказания с помощью силы, по Т. Гоббсу, есть корень, из которого вырастает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам[7].

Задание l[8]

Издавна известна коррупция и в нашей стране. Мздоимство упоминается в русских летописях в XIII в. Раннее упоминание о посуле как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий в законодательстве Руси связано с Двинской уставной грамотой 1397—1398 годов. (Уставная грамота Василия I, выданная боярам двинским и всем черным людям двинской земли). Иная точка зрения свидетельствует о том, что понятие «посул» употребляется в значении взятки, начиная с Псковской Судной грамоты 1397 года. Можно говорить о том, что корыстные злоупотребления по службе возникли с появлением управляющих (вождей, князей) и судей как средство воздействия на их объективность и добросовестность при решении спорных вопросов. Первое начальное законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану II, а его внук — Иван Грозный — впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках.

В монастырях сохранились расходные книги. В них бережливые монахи тщательно записывали для отчета, сколько, кому и при каких обстоятельствах поднесено в московских приказах. В этих обширных посланиях детально рассказывается о том, как представителям монастырей приходилось обивать пороги приказов, на какие условия идти, чтобы провести подьячих[9], защитить интересы обители. Эти материалы позволяют представить обширную картину подношений в приказах в конце XVI—XVII вв., на заре становления российской бюрократии.

Подношения в приказах имели различный характер. Во-первых, это была так называемая «почесть», которая предлагалась челобитчиком заранее для успешного ведения дела. Во-вторых, приказным давали и за конкретную их работу с целью ее ускорения. И, в-третьих, они получали «посулы» за нарушение закона. По понятиям допетровской Руси, именно «посулы» и были собственно взятками в современном смысле этого слова, в то время как «почесть» и отдельная плата за составление бумаг не преследовались законом.

Довольно полное представление о чиновничьем произволе и злоупотреблениях могут дать тексты Судебников 1497 и 1550 годов: взяточничество и вымогательство судей; подделка процессуальных документов и использование служебных полномочий в корыстных целях судебными чиновниками.

Вместе с тем за старым понятием «почесть» нетрудно разглядеть, что новое его содержание все более приобретало значение разрешенной взятки. Эта трансформация подношений в XVII в. как нельзя лучше демонстрирует происхождение мздоимства, которое расцвело на почве широкой практики подношений чиновникам «почести», формально не запрещенной в допетровской Руси. Другая категория подношений в приказах связана с расходами на самоведение и оформление дел. Помимо этого, четко соблюдался обычай приглашать чиновника выпить чарку вина. Все эти доходы учитывались властями при определении размера жалованья: если в приказе было много дел, с которых можно было «кормиться», то служилым людям платили меньше жалованья из казны, и наоборот. Таким образом, практика «кормления от дел» была частью государственной системы содержания чиновничества XVII в.

Суть кормления заключалась в том, что крупный чиновник, назначаемый наместником какой-либо области, и весь подчиненный ему аппарат казенного жалованья не получали и жили так называемыми добровольными подношениями от населения, т. е. за свои услуги вполне легально брали деньги с просителей. Да и не только деньги — в отчетных ведомостях чиновников того времени часто встречаются упоминания меда, мяса, рыбы, пшена, т. е. те, кто денег не имел, могли рассчитаться и бартером. Вплоть до 1760-х годов среди жителей губерний существовал обычай «кормить» «своих» чиновников в четыре больших праздника: Рождество, Масленица, Пасха и Петров день. При этом масштабы ограбления населения определялись обычаем, и нарушение «нормы» могло вызвать восстание. Иными словами, население само регулировало допускаемые обычаем масштабы грабежа. Для нас показателен сам факт того, что «кормление» уже стало обычаем и обычаем же регулировалось.

В отличие от «почести» и платы за работу только «посул» находился в поле зрения закона как взятка в современном ее понимании. Законодательство XIV—XVII вв. решительно осуждает «посулы», понимая под ними подношения, связанные с неправильным решением дела. Этот же взгляд получил развитие в Соборном Уложении 1649 года, где тема «посула» разработана с наибольшей полнотой.

Все эти подношения в целом в десятки раз превышали жалованье из казны, в связи с чем такая структура доходов приказных чиновников была существенным препятствием для властей в борьбе с волокитой и мздоимством, составляющими основной источник доходов дьяков и подьячих. Одной из главных причин разрастания коррупции в государственном аппарате является то, что на протяжении XVII столетия при общем росте расходов на содержание приказных размеры среднего денежного жалованья дьякам не только не выросли, но даже уменьшились. Один из иностранцев, посетивших Россию в царствование Петра I, писал: «На чиновников здесь смотрят как на хищных птиц. Они думают, что со вступлением их на должность им предоставлено право высасывать народ до костей и на разрушении его благосостояния основывать его счастье»[10].

Вот как описывает коррупционные отношения в России XVII в. известный русский историк Н. М. Карамзин: «Хваля ясность, простоту наших законов и суда, не менее хваля и Василиеву (Шуйского) любовь к справедливости, —иноземцы замечали, однако ж, что богатый реже бедного оказывался у нас виновным в тяжбах; что судьи не боялись и не стыдились за деньги кривить душою в своих решениях. Однажды донесли Василию, что судья московский, взяв деньги с истца и ответчика, обвинил того, кто ему дал менее. Великий князь призвал его к себе. Судья не запирался и с видом невинного ответил: “Государь! Я всегда верю лучше богатому, нежели бедному, разумея, что первому менее нужды в обманах и в чужом”. Василий улыбнулся, и корыстолюбец остался по крайней мере без тяжкого наказания»[11].

В начале следующего века разъяренный мздоимцами царь Петр I намеревался даже издать указ, по которому каждый, «кто украдет у казны лишь столько, чтобы купить веревку, будет на ней повешен». Остановило Петра I признание генерал-прокурора П. Ягужинского, что они все воруют, «только один больше и приметнее, чем другой». А потому, дескать, новый указ может оставить императора без подданных. Генерал-прокурор был уверен, что скорее кончатся подданные, чем удастся искоренить казнокрадство и взяточничество. Эта уверенность подкреплялась традиционной двойственностью государственной политики в сфере борьбы с коррупцией, когда одним прощалось то, за что безжалостно карали других[12]. О распространенности взяточничества в России того времени свидетельствует и тот факт, что Петр I установил лихоимцам в качестве наказания смертную казнь[13].

Все русские цари предпринимали те или иные попытки, в том числе и законодательного характера, чтобы искоренить это зло. Вот некоторые свидетельства предпринимаемых в этом отношении мер:

  • а) Соборное уложение 1649 года наложило запрет на взяточничество не только в суде, но и за нарушение воинской обязанности. Так, если боярин или воевода отпускал ратных людей со службы без царского указа за взятки, то по слову государя он подвергался жестокому наказанию;
  • б) Петр I в 1714 году издал Указ «О воспрещении взяток и посулов», которым было отменено поместное обеспечение чиновников и повышено их денежное содержание;
  • в) при Екатерине II окончательно утверждается денежное жалованье для всех чиновников. Иные их доходы стали приравниваться к взяткам;
  • г) Александр I в начале XIX в. издал указы «Об изыскании причин и представлении средств к искоренению лихоимства и лиходательства» и «О воспрещении приносить подарки начальникам губерний и другим чиновникам»;
  • д) в 1832 году Сенат издал Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать подношения от общества»;
  • е) в мае 1862 года Николай I учредил Особый Комитет «Для соображения законов о лихоимстве и положения предварительного заключения о мерах к истреблению сего преступления»;
  • ж) в 1845 году было принято Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, в котором вводилась уголовная ответственность за взяточничество. Согласно главе «О мздоимстве и лихоимстве» указанного акта, состоящей из 13 статей, в случае принятия чиновником подношения («мзды») без нарушения служебных обязанностей и законов по службе виновный подвергался штрафу в размере двойной цены подарка или снятию с должности, а получение подношения, сопряженное с нарушением законов и служебных обязанностей, квалифицировалось как тяжкое злоупотребление властью и наказывалось в уголовном порядке;
  • з) в ноябре 1862 года Александр II издает «антивзяточный» Указ «Об изыскании причин и представлении средств к искоренению сей язвы».

Задание 2

Однако, как показывает и история, и нынешняя российская действительность, эффект от принимаемых мер был незначительный. Незадолго до революции 1917 года журнал «Русский мир» поместил на своих страницах статью, посвященную российскому взяточничеству. Хотя с того времени прошло почти 100 лет, создается впечатление, что речь идет о сегодняшней России. «Нескончаемою вереницею тянутся сенаторские ревизии за ревизиями, идут газетные разоблачения за разоблачениями. И всюду встает одна и та же, лишь в деталях разнящаяся картина. Воистину, “от хладных финских скал до пламенной Колхиды”, сенаторские ревизии и газетные разоблачения открывают обширные гнезда крупных, тучных, насосавшихся денег взяточников, а около них кружатся вереницы взяточников более мелких, более скромных, более тощих. Около каждого казенного сундука, на который упадет испытующий взор ревизора, оказывается жадная толпа взяткодавцев и взяткополучателей, и крышка этого сундука гостеприимно раскрывается перед людьми, сумевшими в соответствующий момент дать соответствующему человеку соответствующую взятку»1.

  • [1] Корчагин А. Г., Иванов А. М. Сравнительное исследование коррупционных и служебных преступлений. Владивосток, 2001. С. 46.
  • [2] Цит. по: Кабанов П. А. Борьба со взяточничеством и иными формами коррупциив условиях реформирования государственного аппарата и перехода к рынку: Дис. ...канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1994. С. 12.
  • [3] Константинов А. Коррумпированная Россия / А. Константинов. М., 2006. С. 18.
  • [4] Арямов А. А. Тест на коррупциогенность // Безопасность бизнеса. 2009. № 3.С. 36—39.
  • [5] Аристотель. Политика //Аристотель. Сочинения: в 4 томах. М., 1983. Т. 4. С. 547.
  • [6] Голик Ю. В. Коррупция как механизм социальной деградации / Ю. В. Голик,В. И. Карасев. СПб., 2005. С. 25.
  • [7] Гоббс Т. Левиафан. М. 1936. С. 234.
  • [8] По ходу изложения материала даются задания для самостоятельного решенияво время обучающего процесса. Условия заданий приведены в конце издания.
  • [9] Подьячий — на Руси XIV — начала XVII вв.: помощник дьяка, канцелярист. Дьяк —на Руси XIV — начала XVIII вв.: должностное лицо в государственных учреждениях.(Ожегов С. И. Словарь русского языка. М. : «Русский язык», 1986. С. 159, 472).
  • [10] Логинов О. Ю. Бешеные деньги. От фальшивых монет до финансовых пирамид /О. Ю. Логинов. М., 2008. С. 19.
  • [11] Карамзин Н. М. Предание веков. М., 1988. С. 534, 535.
  • [12] Акимова Н. В. Коррупция в России: история и современность // Юридическиймир. 2008. № 12.
  • [13] См., например, Указ Петра I от 25 августа 1713 г. «О пресечении грабительствв народных сборах, о платеже всех податей вместе на четыре срока и способах взысканиянедоимок» // Полное собрание законодательства Российской Империи. Собр. 1 Т. XVII.№ 2707. СПб.: Типография II отд. Собственной Е. И. В. Канцелярии, 1847.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >