Цели, предмет, объекты, субъекты, принципы и социальные стандарты социальной политики государства

Разработка (уточнение) национальной модели социальной политики государства обычно начинается с анализа применяемых социальных норм в конкретной стране, сравнения их с рекомендациями специализированных международных организаций и практическими достижениями экономически развитых странах. Социальная политика государства — это, прежде всего, система ценностей и норм, которые являются достаточно выверенными, поскольку выражают собой свод законодательно фиксированного набора социальных обязательств государства, для выполнения которых требуются финансовые средства, а поэтому значительные усилия правительства по систематическому сбору, расходованию средств, анализу их соответствующего использования. Например, в сфере доходов населения и социального обеспечения важно сопоставлять существующие нормативы с социальными нормам, рекомендуемыми специализированными международными организациями системы ООН в данной сфере (МОТ, ВОЗ) и ЕС, а также законодательно закреплять их в форме законов и социальных нормативов.

Например, финансовые механизмы накопления и расходования пенсионных ресурсов в системе обязательного пенсионного страхования организуются и контролируются государством, поскольку оно является главным субъектом ответственности в данной сфере. Статья 23 Европейской социальной хартии «Право лиц пожилого возраста на социальную защиту» требует от государств-участников предоставлять пенсионерам достаточно средств, «позволяющих им вести достойную жизнь и играть активную роль в государственной, общественной и культурной жизни». Подчеркивая обязательность предоставления гарантий минимального уровня дохода пенсионеров, Европейская социальная хартия (ЕЧХ), Европейский кодекс социального обеспечения вслед за конвенциями и рекомендациями МОТ определяют минимальные стандарты компенсации утраченного заработка в рамках пенсионных систем.

В этой связи важным элементом организации всего комплекса финансирования бюджетов государственных внебюджетных фондов является система правовых процедур регистрации поступления и расходования средств. Это залог, во-первых, выполнения обязательств перед застрахованными лицами, а, во-вторых, безусловное условие с позиции финансовой устойчивости пенсионной системы и федерального бюджета страны.

Следует отметить, что содержание и структура предметного поля социальной защиты населения существенно различаются в разных общественных формациях и типах государственного устройства, а также меняются (модифицируются) на переломных формационных этапах: аграрное — индустриальное общество, капитализм — социализм, либеральная — социально-демократическая модель и т. д. В таких ситуациях подвергаются существенной трансформации базовые общественные институты — доходы населения, здравоохранение, образование и культура, рынок труда, социальное обеспечение и т. д. Подобный формационный этап преобразований переживает сегодня Россия, что выражается в поиске парадигмы государственного устройства, выборе социальной модели государства и формировании на этой основе более эффективной системы социальной защиты населения.

В этой связи значительную роль играет категориальный аппарат «социальной нормы», представляющий собой механизм оценки и регулятивного воздействия на регулирование доходов и социального обеспечения населения. Один из основателей отечественной социологии Питирим Сорокин по этому поводу писал, что главной причиной внутреннего социального мира является наличие в обществе «целостной, твердо вошедшей в жизнь системы основных ценностей и соответственных норм поведения»[1].

Столь высокая оценка роли критериев состояния социального положения населения, его системы приоритетов в ценностных координатах объясняется их способностью переносить моральные, правовые и общественно-политические установки в обществе и государстве на базовые общечеловеческие идеи: справедливости, равенства, солидарности и свободы. По мнению Н. М. Римашевской, важнейшими социальными стандартами являются:

  • — минимальные социальные гарантии государства, включая прожиточный минимум как главный социальный стандарт;
  • — система социального страхования от социальных рисков, как государственная, так и частная[2].

Социальные нормативы, как считает Л. П. Храпылина, представляют собой систему регламентированных значений социальных показателей, которые выражают типичный уровень требований, предъявляемых к условиям и процессам жизнедеятельности человека, населения и его отдельных групп и категорий[3].

Социальные нормативы по видам и функциям социальной защиты (как это рекомендуют методики ООН и МОТ) могут быть классифицированы и представлены следующим набором:

• уровень жизни и демографическое развитие (интегральные показатели, например, доля ВВП на душу населения и индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП));

  • • условия найма на работу и оплата труда (состояние производственной среды, почасовая, месячная и годовая заработная плата, социальные трансферты предприятий, рабочее время и время отдыха, возможность получения образования и переподготовки, уровень профессионального риска утраты здоровья на производстве);
  • • социальное страхование и социальная защита (доступ к системам социального страхования, возможности трудоустройства, защита от увольнений);
  • • состояние жилищной, медицинской и социально-бытовой инфраструктур (возможность обеспечения жильем, доступность медицинского, транспортного и коммунального обслуживания). Например, при формировании бюджетов различных уровней применяются социальные нормы и нормативы по широкому кругу показателей. Значительная часть законодательно установленных и закрепленных другими нормативными правовыми актами социальных норм и нормативов определяет гарантии предоставления социальных услуг (их уровень и соотношения) в отраслях социальной сферы: науке, образовании, здравоохранении, культуре и др.

Цель социальной политики государства состоит в улучшении здоровья нации, в обеспечении достаточного дохода и социальной поддержки в определенных неблагоприятных жизненных ситуациях и, в целом, в создании для населения благоприятной социальной атмосферы в обществе.

Предмет социальной политики с позиции ее финансирования — это совокупность экономических и социальных процессов в области организации институтов доходов населения, обеспечения доступа к качественным системам здравоохранения, образования, ЖКХ, к социальным услугам в области культуры, отдыха, социального общения людей, а также к системе общественных благ.

Обратить внимание!

Предметное поле финансов социальной политики наиболее четко очерчено в основном финансовом документе страны. Так, перечень статей в федеральном бюджете, отражающих основные группы социальных расходов, включает:

  • — жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ);
  • — охрана окружающей среды;
  • — образование;
  • — культура, кинематография;
  • — здравоохранение;
  • — социальная политика;
  • — физическая культура и спорт;
  • — средства массовой информации.

Примечательно, что раздел «Социальная политика» в федеральном бюджете России содержит ограниченный набор статей (табл. 1), что зауживает предметное поле данной дефиниции.

Таблица 1

Структура раздела «Социальная политика» и величина финансов в федеральном бюджете России в 2018—2020 гг., млрд руб.

Виды социальных расходов

2018

2019

2020

Величина расходов раздела «Социальная политика», всего

4703

4728

4866

В том числе:

Пенсионное обеспечение военнослужащих и трансферты ПФР, всего

3233

3274

3404

Социальное обслуживание, всего

15,7

16,0

16,6

Социальное обеспечение, всего

994,1

1004,0

1026,0

Охрана семьи и детства, всего

452,3

426,8

412,7

Прикладные научные исследования в области социальной политики, всего

0,17

0,18

0,19

Другие расходы на социальную политику, всего

7,3

7,0

7,0

Источник: РИА Новости. URL: https://ria.ru/20170918/1504993567.html

Организационные и правовые формы исполнения государством своих социальных обязательств зависят от применяемых институтов, их структуры и архитектуры (пропорций и сочетаний). Например, в настоящее время в западных странах и России основными публичными пенсионными институтами являются: государственное пенсионное социальное обеспечение и пенсионное страхование.

Определение размеров пенсионных обязательств в рамках государственного пенсионного социального обеспечения представляет достаточно простую процедуру, поскольку критериями выступают стаж работы, возраст и размер заработной платы. Государственное пенсионное социальное обеспечение — это по сути дела форма специфицированных гражданских прав, а пенсионные обязательства государства определены достаточно четко.

Определение государственных обязательств в рамках пенсионного страхования более сложная задача, поскольку на индивидуальном уровне полнота их выполнения зависит от более широкого круга переменных показателей: от страхового стажа; полноты декларирования размера заработной платы, являющейся базой начисления страховых платежей; возраста выхода на пенсию; темпов инфляции и роста заработной платы; законодательного регулирования вопросов индексации пенсий.

На макроуровне выполнение этой задачи еще более усложняется. Определение и выполнение государственных пенсионных обязательств связано с необходимостью регулярного прогнозирования и эффективного управления поступлением средств, с тем чтобы обеспечивать на стабильной основе их достаточность на выплату пенсий и пособий.

Для этого используются актуарные расчеты, которые построены на основе экономико-математических методов и позволяют проводить оценивание страховых пенсионных систем с позиции определения достаточности размера страхового тарифа и объема накопленных резервов для обеспечения обязательств системы по выплате пенсий. Методология актуарных расчетов базируется на использовании теории вероятностей (закона больших чисел), математической статистики, экономического и демографического прогнозирования, а также долгосрочных финансовых исчислений.

Объектами социальной политики государства обычно являются крупные социальные группы, соответствующие либо идеологическим установкам государства на данный момент, либо ценностным ориентациям общества на долговременную перспективу. Например, в СССР в области пенсионного обеспечения предпочтение отдавалось рабочим и служащим государственных предприятий, которое было введено для них в период 1930—1940-х гг. Колхозники были охвачены обязательным пенсионным обеспечением спустя 30—50 лет, в 1964 г. — частичный охват, а в 1968[4], 1971 и 1990 гг. — полный[5].

Формы реализации социальной политики различны. Одна из основных форм — социальное обеспечение с целью социальной защиты и оказание социальных услуг населению. Объектом получения социальных услуг могут выступать как отдельные социальные группы (обычно — имеющие определенные социальные проблемы), в отношении которых проводится социальное администрирование, так и все население в целом.

Например, система социальной защиты безработных является неотъемлемым элементом государственной политики. Она включает в себя две системы: страхование по безработице, основанное на трудовом и страховом стаже с учетом уровня заработной платы, и социальное обеспечение для поддержания жизненного уровня, предоставляемое после проверки нуждаемости. Наиболее распространенной в развитых странах государственной программой поддержки дохода для безработных является страхование по безработице.

Стратегия социальной политики — это генеральное решение системы социальных проблем страны на данном конкретно-историческом этапе ее развития.

Основной субъект социальной политики — государство, которое проводит ее с помощью федеральных, региональных органов законодательной и исполнительной власти. Для эффективного осуществления своих регулирующих функций государство располагает такими рычагами воздействия, как законодательство страны, национальный бюджет, система налогов и пошлин. Наряду с государством субъектами социальной политики являются муниципалитеты и другие формы организации местных сообществ (другие местные органы самоуправления, включая общины, профсоюзы, партии, церковные, благотворительные организации, волонтеров и т. д.).

Наличие многих субъектов социальной политики не снижает главенствующей роли государства в финансовом, организационном, законодательном обеспечении социальной политики, которое только одно обладает всем набором властных полномочий: законодательных, административных, контрольных, правоохранительных, что закреплено и вменено ему в обязанности конституцией и другими законами. Так, в конституциях всех экономически развитых стран (ЭРС), включая Россию, важнейшими принципами являются основные права граждан на достойную жизнь, что реализуется с помощью распределения произведенного национального продукта, а также закрепление полномочий и ответственности государства на всех уровнях и ветвях власти.

Социальная политика является составной частью общей стратегии государства, относящейся к социальной сфере: целенаправленная деятельность по выработке и реализации решений, непосредственно касающихся человека, его положения в обществе, по предоставлению ему социальных гарантий с учетом особенностей различных групп населения страны. Проводимая правительством, всеми ветвями и органами власти, опирающаяся на широкую общественную поддержку социальная политика предназначена аккумулировать, фокусировать, отражать обстановку в стране и ситуацию в обществе, потребности и цели социального развития.

Социальные приоритеты социальной политики — наиболее важные социальные вопросы, которые признаются обществом на данном этапе его развития наиболее настоятельными и срочными, требующими первоочередного решения.

Обратить внимание!

В качестве главных приоритетов социальной политики можно выделить:

• обеспечение человеку от рождения до старости нормальных условий жизни и развития;

  • • создание условий для функционирования семьи как первичной ячейки общества, особое внимание оказывать матерям;
  • • обеспечение экономической безопасности, надежная защита конституционных прав и свобод граждан;
  • • обеспечение эффективной защищенности населения: повышение качества социальной защиты населения, охрана здоровья, культуры, обеспечения жильем, улучшение демографической ситуации.

Важнейшими принципами социальной политики являются:

  • • социальная справедливость;
  • • социальная ответственность;
  • • социальное партнерство;
  • • социальные гарантии;
  • • преемственность.

Задачи социальной политики, типичные для социально-ориентиро- ванных экономик:

  • • стимулирование экономического роста и подчинение производства интересам потребления;
  • • усиление трудовой мотивации и деловой предприимчивости;
  • • обеспечение должного уровня жизни и социальной защиты населения;
  • • сохранение культурного и природного наследия, национального своеобразия и самобытности.

Показатели социальной защиты служат конкретными измерителями социального положения различных социальных групп населения, а их стандарты (законодательно закрепленные качественно-количественные характеристики) позволяют судить о существующем или прогнозируемом положении дел в конкретных социальных сферах и социальной политике государства (табл. 2).

Таблица 2

Показатели социальной защиты и социальной политики государства в сфере доходов населения

Сфера социальной защиты населения

Показатели социальной защиты

Заработная плата

  • • соотношение минимальной заработной платы к прожиточному минимуму работающих;
  • • соотношение минимальной заработной платы к средней ее величине;
  • • соотношение размеров средней заработной платы между группами с высшим и низшим уровнем доходов; социальными группами, отраслями экономики, регионами и внутри корпорации

Социальное страхование и обеспечение

  • • отношение минимальной и средней пенсии к прожиточному минимуму пенсионера;
  • • отношение средней пенсии к средней заработной плате;

Сфера социальной защиты населения

Показатели социальной защиты

  • • отношение пособия по болезни к заработной плате застрахованного;
  • • размеры пособия по безработице

Доходы населения

  • • величина ВВП, направляемая на социальные нужды, в расчете на душу населения;
  • • величина прожиточного минимума;
  • • доля населения, находящегося за чертой прожиточного минимума;
  • • показатель поляризации доходов населения (дециль- ный коэффициент, коэффициент Джинни);
  • • величина ВВП, направляемая на заработную плату;
  • • величина ВВП, направляемая на пенсионное обеспечение, медицинскую помощь, образование, пособия по безработице, детские пособия

Макроэкономическим показателем развития системы социальной защиты является и доля социальных расходов в ВВП. В странах, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), эта доля в конце 1990-х гг. в целом составляла 27,1 % ВВП, а в России — 14,9 % ВВП. При этом, если рассматривать социальные расходы на душу населения, в России они многократно ниже, чем в экономически развитых странах.

Как показывает международный опыт, наиболее эффективные системы социальной защиты граждан и социального выравнивания их доходов включают в себя механизмы налогового перераспределения, государственные адресные выплаты и пособия, обязательное социальное страхование, пенсионное обеспечение и социальную помощь.

Важнейшими регуляторами финансирования социальной защиты населения являются:

  • • доходы населения (заработная плата, пенсии и пособия, предпринимательский доход), достаточные по объему для обеспечения не только текущих, но и долгосрочных (капиталоемких) расходов, таких как покупка жилья, платные медицинские и образовательные услуги, отдых и оздоровление;
  • • ресурсы фондов обязательного и добровольного социального страхования (пенсионного, медицинского, по безработице, от несчастных случаев на производстве и т. д.);
  • • ресурсы бюджетов всей уровней.

При этом основным источником финансирования и системными регуляторами системы социальной защиты выступают государственные бюджеты и системы социального страхования.

Повышению уровня социальной защищенности человека призвана способствовать государственная социальная стандартизация по всем важнейшим направлениям социальной политики и защиты, которая, как считает В. Н. Бобков, должна опираться на социальные нормы и нормативы различного уровня, в том числе минимальные, рациональные и оптимальные[6].

Большинство этих норм и нормативов являются обязательствами государства перед различными категориями и группами населения и должны им обеспечиваться за счет его финансовых ресурсов. Размеры установленных государством социальных норм и нормативов пересматриваются в зависимости от темпов инфляции и имеющихся экономических возможностей.

Помимо системы минимальных социальных стандартов, по мнению академика РАН Д. С. Львова, представляется актуальным создание и применение системы социально-трудовых регламентов, обеспечивающих гарантированные государством права работников, включая права на справедливую и минимально достойную оплату труда, обеспечение надлежащих условий и безопасности труда, объективную их аттестацию; на обучение, переобучение и повышение квалификации и др. для каждой категории работников с учетом их квалификации и характера труда[7].

Для эффективного осуществления своих регулирующих функций государство располагает такими мощными рычагами воздействия, как законодательство, бюджет, система налогов и пошлин, используя их как инструменты распределения доходов населения. Отдельными направлениями при этом являются:

  • — предоставление гарантий определенного дохода для граждан с низкими уровнями доходов или при их полном отсутствии (безработным, инвалидам, сиротам и т. д.);
  • — прямое предоставление общественных благ населению, когда государство берет на себя обязательства по обеспечению жизнедеятельности населения.

С помощью этих инструментов государство способно значительно сократить бедность и дифференциацию доходов.

Для измерения эффективности распределительной политики используются следующие показатели неравенства:

  • — показатели соотношений групп с наиболее высокими и низкими доходами (как правило, используют две группировки: R/P 10 % — соотношение богатейших 10 % к беднейшим 10 %; R/P 20 % — соотношение богатейших 20 % к беднейшим 20 %);
  • — показатель отношения минимальной заработной платы к средней заработной плате (нетто);
  • — коэффициент Джини, отражающий неравенство в диапазоне от 0 (полное равенство) до 1 или 100 (полное неравенство) и др.

Например, коэффициент Джини, рассчитываемый для первичных доходов (до уплаты налогов, страховых взносов и получения пособий) и доходов после выплаты налогов и получения пособий. Как правило, во многих ЭРС коэффициент Джини для первичных доходов равен 0,5, а после выплаты налогов и получения пособий — 0,35.

Наибольший интерес здесь представляют показатели в странах ОЭСР, характеризующие разрыв в уровнях заработной платы, установленные по децилям населения. Первую группу представляет население с низшими, а десятую — с наивысшими уровнями зарплаты. Группировка беднейших первых трех групп населения по величине заработной платы, средних четырех групп и богатых трех групп позволяет получить представление о характере распределения заработной платы в различных странах с рыночной экономикой (табл. 3).

Таблица 3

Распределение заработной платы по группам населения в развитых странах ОЭСР и России,

начало XXI века

Страна

Доля зарплаты во всей зарплате страны по группам населения, в %

Бедные 30 %

Средние 40 %

Богатые 30 %

Австралия

6,3

36,7

57,0

Великобритания

6,9

36,3

56,7

Бельгия

7,4

38,8

53,8

Венгрия

8,5

34,0

57,5

ФРГ

12,2

37,4

50,4

Нидерланды

9,9

38,3

51,8

Греция

9,6

36,8

53,6

Дания

ПД

39,0

49,9

Италия

10,4

37,2

52,4

Канада

9,2

36,7

54,1

Норвегия

11,6

41,0

47,4

США

8,9

35,1

56,0

Франция

10,7

35,3

53,6

Швеция

8,8

37,4

53,8

Средняя

9,0

37,2

53,8

Россия (2012 г.)

6,9

28,7

64,4

Источник: Foster М., Pearson М. Income Distribution and Poverty in the OECD Area // OECD Economic Studies. Paris. January 2002, № 34, P. 21; Уровни заработной платы в России: Статистический бюллетень. № 9 (130). Федеральная служба государственной статистики. М., 2012. С. 15, 16.

Когда речь идет о социальном неравенстве населения, имеется в виду, прежде всего, что в обществе существуют богатые и бедные. При этом факт богатства или бедности определяется оценкой размеров получаемых доходов и наличием или отсутствием богатства.

Справка

Зарубежные исследователи проблем неравенства выделяют и различают понятия «доходы» и «богатство». Доходы домашних хозяйств представляют собою сумму денежных средств, получаемых отдельным человеком или семьей в виде заработной платы, доходов от предпринимательской деятельности, социальных выплат, доходов от собственности и других доходов. Богатством домашних хозяйств, по сути, являются все ценности, которыми отдельный человек или семья владеет, за исключением всех долговых обязательств.

Опыт большинства государств мира подтверждает: при всей объективной зависимости решения социальных проблем от экономического и политического положения в стране социальная политика обладает самостоятельностью, способна своими средствами содействовать повышению уровня благосостояния населения, оказывать стимулирующее влияние на стремление граждан к социальному прогрессу. В современных условиях социальная политика должна быть приоритетна для властных структур любого государства.

  • [1] См.: Сорокин П. А. Причины войны и условия мира // Социологические исследования. 1993. № 12. С. 28.
  • [2] Римашевская Н. М. О социальной доктрине России // Уровень жизни населениярегионов России. 2005. № 8—9. С. 80.
  • [3] Храпылина Л. Качество жизни населения и индикативное планирование // Социальная политика и социальное партнерство. 2006. № 1. С. 98.
  • [4] В результате принятия Закона о пенсиях и пособиях колхозникам 1964 г. пенсионное обеспечение получили 8 млн колхозников. Если принять во внимание, что к этомувремени пенсии получали более 24 млн человек, то в 1966 г. общая численность пенсионеров превысила 32 млн человек. В 1968 г. возраст для назначения пенсий по старостиколхозникам был снижен на 5 лет, т. е. установлен таким же, как и для рабочих и служащих. См.: Ланцев М. С. Социальное обеспечение в СССР (экономический аспект). М. :Экономика, 1976. С. 56, 58.
  • [5] В 1971 г. на колхозников был распространен порядок начисления пенсии, установленный для рабочих и служащих, что существенно повысило пенсии колхозникам,а в 1990 г. для колхозников, не имеющих требуемого стажа, исчисленного в трудоднях, было принято решение о назначение пенсии по старости, что увеличило численность пенсионеров на 5 млн человек. См.: Вопросы изучения уровня жизни трудящихсяв СССР / под ред. С. П. Фигурнова, Г. С. Саркисянца ; НИИ труда Госкомтруда СССР. М.,1964. С. 157; данные Госкомстата СССР.
  • [6] Бобков В. Н. О социальной стратегии России // Уровень жизни населения регионов России. 2005. № 8—9. С. 19—20.
  • [7] Львов Д. С. Социальная доктрина России // Уровень жизни населения регионовРоссии. 2005. № 8—9. С. 29.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >