Экономическое и социальное содержание социальной политики в экономически развитых странах и в России

Сегодня рыночная система применяется в большинстве стран. Ее экономический механизм базируется на частной собственности, конкуренции на рынках производства, товаров, труда. Интересы предпринимателей, сконцентрированные в получении максимально высокой прибыли, как правило, носят эгоистический характер, что не соответствует целям развития общества и граждан.

Возникающая в ходе экономической деятельности дифференциация доходов населения — важнейшая экономическая, социальная и политическая проблема любой страны. Концентрация доходов на двух полюсах — «бедности» и «богатства» — расшатывают общество, делают его нестабильным и неустойчивым.

Для справки

Сопоставление темпов роста заработной платы и ВВП позволяет выявить общую тенденцию, наблюдаемую в длительных исторических периодах. Например, в Великобритании — флагмане промышленного развития в XIX в. за период с 1820 г. по 1913 г. — средний темп роста ВВП составил 2,0 % в год, рост производительности труда — 1,0 % в год, а рост заработной платы — 0,6 %. Для сравнения: в России за этот же период темп роста ВВП составил 0,5—1,5 % в год, а рост заработной платы не более чем 0,1—0,2 % в год[1].

Как отмечает Томас Пиккети, среди западных экономистов долгое время было широко распространено мнение, что на протяжении длительного времени распределение национального дохода между трудом и капиталом оценивалось в следующей пропорции: около 65—70 % приходилось на зарплату и другие трудовые доходы и 30—35 % на прибыль предпринимателей, арендную плату и другие доходы с капитала[2].

Если учесть, что национальный доход в ЭРС в начале 2010-х гг. составлял порядка 30 тыс. евро на человека в год (2500 евро в месяц)[3] и то, что на практике медианный доход (т. е. доход, меньше которого получает половина населения) обычно на 20—30 % ниже среднего, то доходы у половины населения можно оценить в следующих величинах и пропорциях. Совокупный месячный национальный доход в 2010-е гг. составлял порядка 2000 евро в месяц, который распределялся по двум группам:

  • 1) на нетто зарплату — 1400 евро в месяц;
  • 2) на различного рода налоги на доходы, страховые платежи в системы пенсионного, медицинского и другие виды социального страхования — 600 евро в месяц, которые в последствии возвращались гражданам в виде предоставления государственных услуг и публичных благ, социальных выплат из пенсионного фонда и фонда медицинского страхования, в форме пособий и пенсий.

Для сравнения, в апреле 2017 г. медианная зарплата в России составляла 24 700 руб. в месяц или 360 евро в месяц, нетто заработная плата — 313 евро, а на подоходный налог приходилось 57 евро в месяц.

Неравенство в распределении богатства сопряжено с неравенством доступа к образованию и основным услугам. Это, в свою очередь, становится причиной неравенства в конкуренции в сфере экономической деятельности и, соответственно, неравенства в доходах. В то же время высокий уровень неравенства доходов словно бы «консервируется» или повышается, наращивая новое богатство ограниченного круга лиц.

Поэтому при всех достоинствах рыночного хозяйства (стремление к минимизации цен на товары и услуги, высокая динамика развития, создание рабочих мест) ему присущи и серьезные недостатки, требующие государственного вмешательства в организацию жизнедеятельности людей. Например, в обеспечение доступности образования, медицинской и социальной помощи, решение жилищного вопроса и коммунальных услуг. Для этого государство регулирует социально-трудовую сферу, принимая законы о труде, о социальном страховании, а также несет ответственность за организацию и функционирование систем здравоохранения, образования, ЖКХ, социального обеспечение (инвалидов, безработных, сирот, граждан старших возрастов).

В докладах Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) используются понятия «формальное» и «реальное» равенство. Первое означает равенство перед законом. Второе — равенство с точки зрения доходов и богатства. Показатель реального равенства зависит от структуры собственности, от рыночных процессов, социальной стратификации и политических систем, которые могут или не могут обеспечивать гражданам равные возможности. В любом обществе существует проблема оптимального сочетания формального и реального равенства. Вопрос заключается в том, как удержать реальное неравенство в рамках, чтобы не нарушать единства общества и нормального функционирования экономики.

На группу бедных слоев населения в странах ОЭСР приходится часть совокупной величины заработной платы в три раза меньше ее доли в населении, на группу средних слоев — примерно соответствующая ее численности часть совокупной заработной платы, а на группу богатых слоев — в 1,7 раза больше ее доли по отношению к численности населения.

Политика, осуществляемая государством в целях преодоления экономического и социального неравенства, может проводиться как бюджетными, так и внебюджетными методами, взаимодополняющими друг друга. Так, несмотря на возрастающее значение человеческого капитала в современных обществах, распределение заработной платы по-прежнему осуществляется весьма неравномерно (табл. 4).

Таблица 4

Распределение заработной платы и богатства в Великобритании в 2005—2007 гг.

Дециль

Доля в заработной плате

Доля в богатстве

10

26

45

9

14

16

8

12

10

7

10

10

6

9

8

5

8

5

4

7

4

3

6

2

2

5

0

1

4

0

Источник: United Kingdom, Office of National Statistics, 2006a; United Kingdom, Revenue and Customs, 2008. Table 13.1. P. 217.

Заработок в самом низкооплачиваемом (первом) дециле составляет около 40 % от среднего (в России всего 25 %), а заработок в наиболее высокооплачиваемом (десятом) дециле существенно (втрое и больше, а в России — вчетверо и даже впятеро) превышает средний заработок.

В ряде европейских стран минимальная заработная плата составляет порядка 50—60 % средней ее величины; в России этот показатель лишь 22,5 %, что не отвечает рекомендациям МОТ (50 %) и Евросоюза (60 %).

В России гипертрофированно велика доля зарплаты богатой группы (трех верхних децилей), в 1,7 раза превышающая объем первых семи децилей; на долю десятого дециля приходится 35,1 % от всего объема заработной платы, а на долю нижнего — всего 1,4 %г. [4]

Распределение социальных выплат по странам неодинаковое. В Австрия, Великобритании, Нидерландах и Скандинавских странах бедная треть населения получала от 45 до 62 % всех социальных пособий. Тогда как в Греции и Италии — менее 1/3 общей суммы социальных выплат.

На этот процесс серьезно влияет уплата прогрессивного подоходного налога и взносов на социальное страхование, что позволяет сглаживать неравенство в распределении заработной платы и рыночных доходов населения. В отличие от России, в развитых странах доходы богатых облагаются гораздо более высокими налогами по сравнению со средними и тем более бедными слоями работоспособного населения.

Это способствует уменьшению поляризации и бедности, что подтверждается данными по первичным и окончательным показателям распределения личных доходов населения (табл. 5). После перераспределения личных доходов показатели разрыва в их уровнях, исчисленные как отношение крайних децилей, концентрируются в диапазоне 3—4 раз. Эти цифры и рассматриваются западными экспертами как наиболее приемлемые стандарты в сфере соотношения личных доходов. В России эта величина достигает 14,5 раз, что является недопустимым фактом, ни с каких позиций.

Таблица 5

Соотношение доходов крайних децилей в ЭРС и России в 2007—2012 гг.

Страна

Отношения крайних децилей населения по доходам, в разах

при первичном распределении личных доходов

при окончательном распределении личных доходов

Австралия

12,7

3,9

Австрия

7,6

3,0

Великобритания

13,6

4,1

Бельгия

7,8

3,2

ФРГ

6,9

3,7

Нидерланды

9,0

3,2

Греция

9,8

4,7

Дания

8,2

2,7

Италия

11,7

4,6

Канада

10,6

3,7

Норвегия

6,0

3,0

США

15,7

5,5

Финляндия

5,7

2,8

  • 1 См.: Никитин С. Личные доходы населения (на примере развитых стран) // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 2. С. 20.
  • 1

Страна

Отношения крайних децилей населения по доходам, в разах

при первичном распределении личных доходов

при окончательном распределении личных доходов

Франция

9,0

3,4

Швеция

6,2

2,7

Япония

4,5

3,3

Россия (2016 г.)

17,5

14,5

Источник: данные Росстата: Никитин С. Личные доходы населения (на примере развитых стран) // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 2. С. 20; расчеты автора.

В условиях высокой конкуренции компании стремятся снизить удельные расходы на рабочую силу на основе трудосберегающей модернизации — применения технологий, способствующих росту производительности труда, что влечет за собой сокращение занятости.

В бывших социалистических странах государство проводило политику полной занятости, что требовало соответствующих инвестиций. Зачастую это приводило к созданию «дешевых» рабочих мест, что позволяло экономить на заработной плате и социальной защите работающих. Такое неявное перераспределение произведенного продукта через рынок труда, с одной стороны, обеспечивало почти 100 % занятость, с другой — обусловливало более низкие затраты на воспроизводство рабочей силы. В итоге система доходов населения была заложницей идеологических установок и вытекающей из них социальной политики.

Для нашей страны характерен высокий уровень дифференциации доходов населения. В период с 1990 по 2017 г. доля доходов 60 % наименее обеспеченных граждан неуклонно снижалась. Доля доходов работающих, относящихся к первым двум децилям в общем объеме доходов за последние 20 лет сократилась практически вдвое, а к третьему и четвертому децилям — в 1,5 раза. Напротив, доля наиболее обеспеченных (9-й и 10-й децили) выросла с менее, чем с 1/3 от общего объема доходов, до почти до 50 %.

Среди бедных увеличивается доля групп, для которых бедность наиболее опасна по своим социальным и экономическим последствиям: имеются в виду работающие и семьи с детьми[5], что особенно тревожно, поскольку ведет к снижению человеческого потенциала страны. Так, около трети работников (24 % на крупных и средних предприятиях и порядка 40 % в малом бизнесе и нерегистрируемом сегменте занятости) получают заработную плату, размер которой ниже 1,5 прожиточных минимума работающих, а почти каждый пятый работник получает заработную плату ниже прожиточного минимума.

Доля граждан, о которых можно говорить, как о носителях субкультуры бедности, насчитывает в стране около 3—5 % населения, т. е. 5—7 млн человек без учета бомжей, нелегальных мигрантов и т. п. Численность этой группы непрерывно растет. Территориально она практически поровну распределена между городами и сельской местностью, хотя фиксируется тенденция медленного смещения ее в города, особенно крупные. Основой для расширенного воспроизводства этой группы выступает хроническая бедность — по оценкам экспертов, зона хронической (а не ситуационной) бедности охватывает порядка 7—10 % населения страны. Застойная бедность не преодолевается за счет эффектов экономического роста и системы социальных пособий. Для ее сокращения требуются более сложные и дорогостоящие социальные технологии.

К сожалению, наращивание расходов по традиционным направлениям социальной политики (прежде всего, пенсии) не способствует улучшению ситуации с абсолютной бедностью. На наш взгляд, причиной того, что рост расходов на социальную политику не приводит к симметричному сокращению абсолютной бедности, является выделение ресурсов на основе принадлежности граждан к определенной категории (поддержка статусных групп), а не на основе определения нуждаемости. Почти все меры федерального уровня предоставляются исходя из того, к какой социальной, демографической или профессиональной группе относятся реципиенты, без учета уровня их доходов.

Приоритет в финансировании социальной поддержки из федерального бюджета закреплен за мерами, адресованными семьям с детьми, и мерами компенсационного характера, при том, что наиболее многочисленная категория бенефициаров — домохозяйства, имеющие в своем составе инвалидов. Общая же численность тех, кому социальная поддержка оказывается из средств федерального бюджета, оценивается примерно в 20—22 млн человек.

При этом существующие механизмы категориального предоставления социальной помощи ограничивают саму возможность выявления и оказания помощи наиболее нуждающимся гражданам. Даже по трем ключевым «адресным» социальным пособиям (жилищная субсидия, ежемесячное пособие на ребенка, регулярная и разовая помощь малообеспеченным семьям и гражданам) обеспечить адекватную помощь малоимущим слоям населения не удается:

  • • доля бедных среди получателей отдельных видов адресных пособий колеблется от 36 (жилищные субсидии) до 45 % (ежемесячное пособие на ребенка);
  • • примерно половина бедных вообще не имеет доступа к адресным программам социальной поддержки;

• вклад адресных пособий в доходы их получателей невысок — 9,5 «/о[6].

При этом нынешняя налоговая и страховая политика, по существу, не способствуют сокращению неравенства и преодолению бедности: в частности, система стандартных вычетов по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ) не приспособлена для помощи беднейшим слоям населения.

В систему мер социальной поддержки, финансируемых из региональных бюджетов, вовлечено еще больше населения, чем в федеральные программы, хотя корректные оценки затруднены из-за отсутствия единого регистра получателей. Региональная система в гораздо меньшей степени, нежели федеральная, выполняет компенсационную и поощрительную функции и в целом больше направлена на преодоление социальной незащищенности граждан и восстановление их социальной интеграции, нарушенной в силу реализации социальных рисков, таких как наступление старости, материнство, утрата источников средств к существованию и т. п.

Меры социальной поддержки, основанные на принципах учета нуждаемости, остаются небольшим сегментом, особенно в федеральном бюджете, охватывая менее 5 % его расходов на эти цели. Средства консолидированных бюджетов субъектов РФ в большей степени ориентированы на предоставление социальной поддержки на основе оценки нуждаемости (в среднем — около 25 % соответствующих расходов).

Очевидно, развитие региональных систем социальной защиты населения (в том числе в части оснований предоставления поддержки) будет происходить в сторону усиления ее селективности (адресности). Прежде всего, в отношении семей с детьми и отчасти — пенсионеров, не относящихся к льготным категориям. Однако из-за различий в используемых критериях и границах нуждаемости в категорию малоимущих попадают семьи с очень разным уровнем материального благосостояния.

Для снижения расходов регионы зачастую отказываются от ежегодной индексации размеров выплат. Если для стимулирующих выплат замораживание их размеров на несколько лет еще как-то допустимо, то для выплат поддерживающего характера — нет, так как это приводит к их быстрому обесценению, а значит, и снижению эффективности использования бюджетных средств, расходуемых на эти цели. Регулярная индексация размеров хотя бы тех выплат, которые нацелены на поддержание текущего потребления их получателей, особенно находящихся за чертой бедности, представляется чрезвычайно актуальной.

В качестве мер, направленных на снижение бедности населения, авторы доклада «Стратегия —2020: Новая модель роста — новая социальная политика» предлагают:

  • — выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, что позволит, по их мнению, повысить доступность для населения бюджетных услуг сопоставимого качества (выравнивающий трансферт должен стать основным каналом финансовой помощи регионам, его доля в общем объеме межбюджетных трансфертов — не менее 50 %);
  • — стимулирование территориальной мобильности населения (особенно молодежи и семей с детьми), что позволит повысить доступность выхода на наиболее перспективные рынки труда и получения высококачественных бюджетных услуг; для этого на федеральном уровне целесообразно на конкурсной основе выделять субсидии на финансирование проектов, направленных на развитие городских агломераций, строительство социального жилья, финансирование программ, имеющих своей целью переезд семей с детьми из неперспективных территорий в экономически развивающиеся регионы;
  • — развитие адресных программ поддержки бедных, для чего необходимо введение механизмов предоставления помощи на основе социальных контрактов и индикативного теста на проверку нуждаемости;
  • — создание универсального пособия для бедных слоев населения, выделяемого на адресной основе и объединяющего множество нынешних разрозненных выплат;
  • — увеличение прогрессивности налоговой системы за счет введения налога на недвижимость и увеличения стандартных вычетов по НДФЛ (нынешняя налоговая политика не способствует сокращению неравенства)[7].

По нашему мнению, основным фактором, препятствующим неоправданной дифференциации доходов населения и кардинальному улучшению материального положения бедных слоев населения, является занижение:

  • — заработной платы, а поэтому (требуется поэтапно повышать ее долю в ВВП, хотя бы в скромных размерах — до 35—40 % ВВП);
  • — расходов на образование, здравоохранение и социальное обеспечение (требуется сформировать доступные для населения системы здравоохранения —5—7 % ВВП и образования — 5—6 % ВВП, современные институты социальной защиты на основе социального страхования, отвечающие новым задачам системы профессиональной подготовки, переподготовки и трудоустройства, недопущение высокого уровня безработицы[8].

С этой целью государство призвано:

  • — проводить социальную политику доходов населения, ориентированную на прогрессивные стандарты Международной организации труда, для чего целесообразно установить социально ориентированный размер минимальной заработной платы, размер которой должен обеспечивать не только прожиточный минимум работника, но и потребности его семьи;
  • — проводить эффективную налоговую политику и осуществлять систему мер, направленную на социальную поддержку малоимущих граждан с помощью бюджетных механизмов.

Целью государственной социальной политики является повышение благосостояния, т. е. содействие увеличению продолжительности социально благополучной жизни, не обремененной болезнями, и росту удовлетворенности граждан жизнью.

Традиционными сферами социальной политики, финансируемой за счет бюджетов различных уровней, считаются следующие: занятости, здравоохранения, образования, ЖКХ, социального обеспечения и страхования (включая пенсионное обеспечение и индивидуальные социальные услуги). Следует подчеркнуть, что по многим видам расходов большая часть приходится на региональный и муниципальный уровни. Это относится к финансированию занятости, здравоохранения, образования и ЖКХ. Только в социальном обеспечении и социальном страховании преобладают бюджеты федерального уровня: государственного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В предкризисные годы бюджетное финансирование отраслей социально-культурной сферы существенно выросло, а с началом кризиса — стабилизировалось, что не позволяет существенно повышать качество услуг.

Вопросы и задания для самопроверки

  • 1. Раскройте содержание категории «социальная политика» и эволюции форм социальной поддержки населения.
  • 2. В чем состояло противоречие либеральной мысли о роли государства в поддержке нуждающихся групп населении и реальной практики участия государства в социальной сфере на различных этапах развития механизмов социальной защиты?
  • 3. Назовите основные вехи формирования современных институтов социальной политики на протяжении последних 200 лет.
  • 4. Раскройте цели, предмет, объекты и субъекты социальной политики государства.
  • 5. В чем состоит экономический смысл категории «публичное благо»?
  • 6. Раскройте роль государства в производстве и распределении общественных благ.
  • 7. Назовите важнейшие сферы проведения государством своей социальной политики, примерную долю расходов на здравоохранение и образование в России и в ЭРС.

Рекомендуемая литература

Гиббс, Т. Левиафан / Т. Гоббс. — М. : Мысль, 2001.

Государственная и муниципальная социальная политика. Курс лекций: учеб, пособие / под ред. Н. А. Волгина. — М. : КНОРУС, 2011.

Пикетти, Т. Капитал в XXI веке / Т. Пикетти ; пер. с франц. — М. : Изд-во «Ад Маргинем Пресс», 2016.

Розанваллон, П. Новый социальный вопрос / П. Розанваллон. — М.: Ad Margined 1998.

Смит, А. Исследование о природе и причинах богатства народов / А. Смит ; пер. с англ. — М. : Эксмо, 2007.

Стратегия 2020: Новая модель роста — новая социальная политика. Промежуточный доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года. — М., 2011.

  • [1] Оценки автора, выполненные по данным: Кембриджская экономическая историяЕвропы Нового и Новейшего времени. Т. 1: 1700—1870 / пер. с англ. М. : Изд-во Института Гайдара, 2013. С. 276, 339, 343.
  • [2] Пикетти Т Капитал в XXI веке. М. : Ад Маргинем Пресс, 2016. С. 56.
  • [3] Пикетти Т. Капитал в XXI веке. С. 66.
  • [4] Статистический бюллетень / Федеральная служба государственной статистики.2015. № 9(130). С. 15—16.
  • [5] Среди бедных слоев населения преобладают семьи с детьми до 16 лет, удельныйвес которых составляет 55 %, а среди крайне бедных (имеющих менее половины прожиточного минимума) — 66 %. См.: Стратегия 2020: Новая модель роста — новая социальная политика. Промежуточный доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года.М., 2011. С. 207.
  • [6] Стратегия 2020: Новая модель роста — новая социальная политика. Промежуточный доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года. М., 2011. С. 207.
  • [7] Стратегия 2020: Новая модель роста — новая социальная политика. Промежуточный доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года. М., 2011. С. 204, 220.
  • [8] Якунин В. И., Роик В. Д., Сулакшин С. С. Социальное измерение государственнойэкономической политики. М. : ЗАО Издательство «Экономика», 2007. С. 37.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >