Основы бюджетного учета и отчетности

Процесс бюджетных правоотношений обеспечивается системой бюджетного учета и отчетности, включающей в себя законодательное и нормативное регулирование отражения в учете деятельности публично-правовых образований. Управление общественными финансами является системой отношений, связанных с формированием, распределением и использованием финансовых ресурсов публично-правового образования.

Эффективная система управления общественными финансами необходима для проведения политики и достижения целей развития через эффективное распределение ресурсов и эффективное оказание услуг. В условиях реформирования бюджетной системы и смещения акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами» к «управлению результатами» или переходу к модели «бюджетирования, ориентированного на результаты», система управления общественными финансами является механизмом, созданным для достижения результатов.

В рамках системы оценки эффективности управления общественными финансами установлены следующие оценочные критерии[1].

  • 1. Реалистичность бюджета — планируется реалистичный бюджет и исполняется в соответствии с планом.
  • 2. Прозрачность и полнота — финансовая и бюджетная информация, полученная в результате всестороннего наблюдения за всеми видами ресурсов, общедоступна.
  • 3. Составленный бюджет соответствует политическим целям.
  • 4. Предсказуемость бюджета — бюджет исполняется упорядоченно и предсказуемо.
  • 5. Учет, ведение документации и отчетность — формирование, хранение и распространение надлежащей учетной документации и информации, необходимой для осуществления контроля, управления и отчетности, принятия решений.
  • 6. Внешний контроль и аудит — органами исполнительной власти применяется механизм контроля за использованием бюджетных средств и исполнением решений.

В основе каждой из этих характеристик степени эффективности системы управления общественными финансами лежит уровень и форма организации бюджетного учета и отчетности.

Эффективно функционирующая система управления общественными финансами требует реалистичного, высококачественного бюджетного планирования, целесообразной и эффективной системы исполнения бюджета. Все основные элементы системы управления общественными финансами (управление доходами и расходами, инвестициями, ликвидностью и долгом, управление бюджетными закупками и активами) взаимосвязаны и подчинены решению стратегических, среднесрочных и текущих задач органов власти публично-правового образования.

Решение этих задач в рамках управления бюджетным процессом возможно только при условии наличия подробной, достоверной и полной информации о финансовом положении публично-правового образования. Основой для получения такой информации служит система бюджетного учета и отчетности, осуществляющая в рамках публичноправового образования выполнение функций:

  • • по осуществлению повседневного учета операций, являющихся основой информационных ресурсов для принятия решений в сфере управления общественными финансами;
  • • обеспечению контроля финансового положения в определенный момент времени, определяемого законами и направленного на обеспечение ответственности за государственные средства;
  • • обеспечению информацией, необходимой для оценки результатов деятельности организационных структур, реализации программ, операций и функций; степени достижения поставленных целей и задач.

Осуществление качественного контроля эффективности принимаемых решений в области управления общественными финансами и их эффективного использования также возможно только при соответствующем уровне организации системы бюджетного учета и отчетности.

Следовательно, совершенствование бюджетного учета и отчетности неразрывно связано с процессом реформирования системы управления общественными финансами и должно происходить одновременно с ним.

В соответствии с бюджетным законодательством РФ к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе:

  • • формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
  • • составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением.

Для осуществления бюджетных правоотношений необходимы бюджетный учет и бюджетная отчетность, предусмотренные ст. 240 и 241 Бюджетного кодекса РФ. Бюджетный кодекс РФ устанавливает правовые основы бюджетного учета и отчетности.

При этом система бюджетного учета и отчетности должна строиться таким образом, чтобы позволить получить информацию:

  • • о соответствии всех операций действующему законодательству;
  • • соответствии расходования средств публично-правовым образованием бюджетным ограничениям;
  • • возможности органов власти публично-правового образования выполнять взятые на себя обязательства, в том числе обязательства, по финансированию социально значимых услуг, оказываемых публично-правовым образованием.

Как показывает отечественный и мировой опыт, развитие бюджетного учета и отчетности должно происходить в тесной связи с изменениями экономической ситуации в стране и отвечать характеру и уровню развития хозяйственного механизма.

В соответствии с определением международных стандартов финансовой отчетности (МСФО) и международных стандартов финансовой отчетности для государственного сектора (МСФОГС), метод начисления представляет собой метод бухгалтерского учета, при котором все операции и события признаются тогда, когда они произошли, а не по мере поступления либо выплаты денежных средств или их эквивалентов (что происходит при так называемом кассовом методе). Соответственно, операции и события регистрируются в учетных регистрах и представляются в финансовой отчетности тех периодов, к которым они относятся.

В основе реформирования системы учета и отчетности в Российской Федерации лежит применение новых технологий, ориентированных на международные стандарты. В разделе дается краткая характеристика наиболее значимых аспектов международных стандартов финансовой отчетности для государственного сектора (МСФОГС), стандартов статистики государственных финансов (СГФ) и международных стандартов оценки активов и обязательств (МСО).

МСФОГС учитывают специфику деятельности государственных организаций и распространяются на национальные и региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления и их подразделения. Они носят рекомендательный характер, согласуются с МСФО во всех существенных аспектах и особенно полезны для стран, которые пока еще не разработали собственные стандарты отчетности для общественного сектора.

Полный набор финансовой отчетности в соответствии с МСФОГС включает:

  • • отчет о финансовом положении;
  • • отчет о результатах финансовой деятельности;
  • • отчет об изменениях чистых активов/капитала;
  • • отчет о движении денежных средств;
  • • информацию об учетной политике и аналитические пояснения к финансовым отчетам.

Когда финансовая отчетность составляется по кассовому методу учета, в качестве основного финансового отчета выступает отчет о движении денежных средств.

Помимо представления финансовой отчетности общего назначения субъект учета может составлять специальную отчетность, учитывающую интересы особых пользователей, например органов власти, лиц, выполняющих надзорные функции, и т. д. МСФОГС не устанавливают отдельных требований к ее формированию, в частности требований к составлению отчета об исполнении бюджета, предназначенного в первую очередь для внутренних пользователей (процесса исполнения бюджета).

К основным принципам и требованиям подготовки финансовой отчетности в соответствии с МСФОГС, которые аналогичны принципам и требованиям МСФО, относятся:

  • учет по методу начисления — означает такой метод бухгалтерского учета, при котором операции и другие события признаются по факту их совершения, отражаются в учетных записях и включаются в финансовую отчетность периодов, к которым относятся;
  • непрерывность деятельности. Согласно МСФОГС, для подготовки финансовой отчетности важным моментом является непрерывность хозяйственной деятельности субъекта в обозримом будущем;
  • понятность. Одна из важнейших качественных характеристик финансовой отчетности — ее доступность для понимания внешними пользователями;
  • существенность. Согласно МСФОГС информация существенна, если оказывает влияние на экономические решения пользователей;
  • надежность. Информация надежна, если не содержит существенных ошибок и искажений;
  • преобладание сущности над формой. Операции и другие события должны учитываться и представляться в соответствии с их сущностью и экономической реальностью, т. е. финансовая отчетность должна ориентировать не столько на форму ее представления, сколько на ее экономическое содержание;
  • нейтральность. Отчетность должна быть непредвзята;
  • осмотрительность. Принцип указывает на необходимость проявлять осмотрительность в расчетах в условиях неопределенности, чтобы не допускать завышения или занижения показателей;
  • полнота. Информация должна быть полной во избежание создания ложного представления и дезориентации пользователя;
  • сопоставимость. Пользователи должны иметь возможность сопоставлять данные финансовой отчетности хозяйствующего субъекта как с предшествующими периодами, так и по отношению к другим субъектам;
  • своевременность. Финансовая отчетность должна представляться ее пользователям своевременно;
  • баланс затрат и выгод. Выгоды, извлекаемые из информации, должны превышать затраты на ее получение;
  • достоверность и объективность. Финансовая отчетность должна обеспечивать достоверную, объективную картину и беспристрастное представление информации.

Реформирование системы бюджетной отчетности в Российской Федерации в соответствии с требованиями международных стандартов, а также сближение бухгалтерского учета и отчетности в коммерческом секторе с требованиями МСФО создают предпосылки для формирования в стране консолидированной финансовой отчетности по всем организациям (некоммерческим и коммерческим), входящим в государственный сектор, что, несомненно, открывает новые перспективы в повышении эффективности управления общественными финансами.

Следует отметить, что МСФО и МСФОГС не являются «застывшими» стандартами — они регулярно перерабатываются и дополняются. Это объясняется как постоянным процессом преобразований в мировой экономике (глобализацией финансовых рынков, появлением новых отраслей, новых объектов учета, новых видов правоотношений и т. п.), так и развитием самой учетной науки.

Одной из важных характеристик общественного благосостояния той или иной страны является применяемая система показателей для оценки качества жизни населения и для целей социального бюджетирования.

Например, качество жизни населения оценивается совокупностью экономических, социальных и демографических показателей (от 5 до 35 в разных странах), характеризующих условия и уровень жизни населения, в том числе развитость инфраструктуры, доходы населения, жилищные условия, уровень медицинского обслуживания и здравоохранения, экологическую обстановку, наличие свободного времени, уровень преступности и др.[2]

К основным показателям для оценки благосостояния общества, как правило, относят[3]:

  • — размеры доходов населения;
  • — степень занятости населения;
  • — распределение доходов между отдельными группами населения (пропорции распределения), включая коэффициент Джини;
  • — структуру и величину прожиточного минимума по группам населения и фактические показатели потребления, включая соотношение среднедушевых денежных доходов населения и величины прожиточного минимума;
  • — показатели бедности населения, разрыв между доходами 10 % самых обеспеченных и 10 % самых малообеспеченных;
  • — показатели, оценивающие здоровье населения;
  • — демографические показатели рождаемости, уровень смертности, естественный прирост населения, продолжительности жизни, включая продолжительности здоровой жизни;
  • — показатели социального обеспечения населения, размер пенсии, величина затрат на медицинскую и социальную помощь;
  • — показатели культурно-образовательного уровня населения;
  • — показатели оценки жилищных условий населения;
  • — индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП).

Организация статистической базы для целей социального бюджетирования имеет важное методологическое и прикладное значение. Она позволяет содержательно интерпретировать экономическую и социальную структуру социальной сферы, приоритетное развитие отдельных ее составляющих.

Стандартная классификация Евростата социального бюджета включает в его доходы следующие виды:

  • взносы — взносы работника, фактические взносы работодателя, временные взносы работодателя, взносы бенефициария, взносы самозанятых лиц, взносы правительства вместо бенефициариев;
  • субсидии — государственные субсидии институтам социального обеспечения для покрытия дефицита, регулярные трансферты государства институтам социального обеспечения, другие гранты из государственных источников, трансферты международных общественных организаций;
  • другие доходы — специальные сборы, доходы от инвестированного капитала, другие доходы;
  • возмещения — полученные возмещения выплат из других институтов[4].

В соответствии с международной практикой займы и кредиты не включаются в доходную часть социального бюджета.

В конкретной стране фактический перечень и структура доходов может иметь больше или меньше статей. Это зависит от национального законодательства о социальной защите. Например, некоторые страны применяют обязательные налоги на пособия (пенсионеры уплачивают взносы на медицинское страхование). Ряд стран традиционно использует систему трансфертов из государственного бюджета на цели пенсионного обеспечения.

Классификация типов доходов зависит от вида признака систематизированной группы доходов.

Различают доходы:

  • • по субъектам правовых отношений:
  • — взносы работодателей,
  • — взносы застрахованного населения,
  • — субсидии, уплачиваемые правительством;
  • • доходы по секторам экономики — организации частного сектора, государственные организации, частные домохозяйства.

Возможный перечень расходов состоит из следующих статей:

  • пенсии — по старости, по инвалидности, вдовам и вдовцам, сиротам, единовременные суммы выплат в случае отставки, пенсии, выплачиваемые за границу, пособия на погребение;
  • занятость — денежные выплаты в случае профессионального обучения, пособия по безработице, денежные выплаты при переезде на новое место жительства, другие денежные выплаты, связанные с занятостью;
  • расходы на реабилитацию — денежные выплаты в случае мер по реабилитации;
  • семейные пособия — детские пособия, расходы на молодежь, семейные доплаты к заработной плате, пособия по материнству, другие семейные выплаты;
  • медицинские расходы — на амбулаторное лечение, лечение в стационаре, стоматологическое лечение, протезирование, лекарственные препараты, возмещение расходов на медицинскую помощь частным домохозяйствам, возмещение расходов на лечение за границей, выплата компенсаций в случае заболевания, другие денежные выплаты, связанные с медицинской помощью;
  • жилищные расходы — пособия на аренду жилья, пособия для снижения выплат, связанных с выплатой кредитов, снижение налога на собственное жилье, другие выплаты прямой и косвенной поддержки, связанные с жилищными расходами;
  • административные расходы — оплата труда персоналу организаций системы социальной защиты, другие расходы организаций системы социальной защиты.

Классификация типов расходов зависит от вида признака систематизированной группы расходов. Различают расходы:

  • по экономическому признаку — замещения дохода и компенсации (денежные пособия), товары и услуги (натуральные пособия), общие (административные) услуги, трансферты в другие институты (денежные);
  • по социальному признаку (социальным функциям) — выплаты в связи со старостью и выплаты пережившим лицам, расходы на медицинскую помощь (предупреждение и реабилитация, болезнь, производственный травматизм и профессиональные заболевания, инвалидность), семейные выплаты (дети и молодежь, материнство, другие семейные функции), занятость (профессиональная подготовка, смена места жительства, безработица), жилищные дотации, пособия в связи с бедностью, другие дотации.

Следует отметить многообразие методологических подходов при разработке функциональной классификации расходов. Например, все социальные расходы можно рассматривать с позиции предупреждения и снижения уровня бедности. Тогда их можно сгруппировать под рубрикой «расходы, связанные с “борьбой” против бедности». Или все социальные расходы рассматривать с точки зрения увеличения помощи семьи.

Такая классификация имеет право «на жизнь», поскольку все социальные расходы в конечном счете предназначены для поддержки отдельных домохозяйств. Следовательно, они могут быть сгруппированы под общим заголовком «помощь семье».

Еще одним методологическим способом классификации социальных расходов служит функциональная классификация по социальным адресатам. Соответственно, эти расходы подлежат группировке по видам социальной поддержки: «пожилому населению» (старость), «медицинская помощь», «семейные пособия», «жилищные пособия».

Существующая национальная практика классификации социальных расходов и их методологическое обоснование зависит от многих факторов: социальной доктрины государства, развитости тех или иных социальных институтов, структуры социального бюджета.

Рекомендации МОТ и Международной ассоциации социального обеспечения (МАСО) по этому вопросу сводятся к целесообразности использования при этом положений наиболее распространенных доктрин (качества жизни, качества трудовой жизни, человеческого капитала, качества населения и т. д.), сопоставимости видов и уровней социальных расходов в различных странах, а также показателей: индекса развития человеческого потенциала, минимальной оплаты труда, расходов на социальную защиту и т. д.

  • [1] См.: Руководство по управлению региональными и муниципальными финансамив 2 т. / Министерство финансов РФ ; Международный банк реконструкции и развития.М., 2007. Т. 1. С. 445—446.
  • [2] Словарь терминов по экономической географии. URL: http://igras.ru/index.php7r=90&id=1150
  • [3] См.: Роик В. Д. Социальный бюджет России и основы социального бюджетирования: учеб, пособие. М. : Издательский дом «АТИСО», 2008. С. 98, 99.
  • [4] Scholz W., Cichon М., Hagemejer К. Social budgetinq. Quantitative Methods in Social Protection Series. International Labour Office. International Social Security Association. Geneva.2000. P. 19—22.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >