ЭВОЛЮЦИЯ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ. НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Налоговая политика России конца XIX - начала XX века

В России, как и в других странах, налоговые отношения развивались от варварства к цивилизации, от дани к налогу, от произвола к закону. Русская история дает немало поучительных примеров налоговой политики. Скажем, печальная участь князя Игоря (945)[1] явно указывает на опасность чрезмерного обложения, но в итоге оказалось, что налоги, даже несправедливые, лучше все-таки платить.

Не всегда последствия налоговых решений сказываются столь быстро, как в случае с князем. Чаще бывает, что результаты тех или иных мер в налогообложении проявляются позже, что, конечно же, повышает ответственность власти. Так, введение подворных налогов (1679—1681) заставило население сплачиваться в большие семьи и привело к падению доходов, что только спустя 40 лет было реально осознано и привело к замене при Петре I подворных налогов подушной податью.

За многовековую свою историю налоги выступали в самых разнообразных формах, однако современные черты налогообложения стали складываться лишь в XIX в., когда произошло оформление финансов как самостоятельной науки. Хотя идеи обновления налогов, правовых начал в государственном устройстве и других прогрессивных социально-экономических проектов были в ходу уже в XVII в., однако их практическая реализация началась лишь двумя столетиями позже.

Среди требований времени — отмена поголовных налогов, постановка вопросов о справедливости в налогообложении, недопустимости налоговых привилегий, дифференцированный подход к разным видам доходов, разработка проблем платежеспособности, распространение идеи необлагаемого минимума дохода, апробация налогов с прогрессивными ставками, устранение внутригосударственных различий в налогообложении.

С повсеместным распространением налогов и ростом их значения в государственных доходах появляется и объективная необходимость их теоретического осмысления. В этом смысле налоговую политику нельзя рассматривать вне практического воплощения положений теории налогов.

"Русская финансовая литература, — по мнению Ф. А. Менькова, — не может похвалиться ни быстрым развитием, ни богатством содержания, ни каким-либо завоеванием в области теории финансов. Общая отсталость страны, неразвитость русских финансов, самодержавно-бюрократический строй, державший финансы под секретом, — были тому причиной. Финансовая наука была перенесена в Россию из Германии немецкими учеными, приглашенными в Россию"[2]. Среди первых российских исследований но финансам и налогам можно указать работы Н. Тургенева "Опыт теории налогов" (1819) и В. Лебедева "Финансовое право" (1882).

В заслугу отечественной налоговой политике того времени можно поставить строгое следование теоретическим основам обложения и практическое использование многих достаточно смелых идей. Скажем, в 1810 г. по примеру английского подоходного налога был введен прогрессивный налог на доходы помещиков со ставками от 1 до 10%. Налог не дал ожидаемых результатов и в 1920 г. был отменен. Но к этому времени и в Англии были уже две безуспешные попытки введения такого налога!

Особенно значимые мероприятия б налоговой сфере были проведены после освобождения крестьян от крепостной зависимости. Прежде всего следует указать на то, что власть вняла критике подушной подати и приступила к отмене последней. Этот налог тяжелым бременем ложился на беднейшие слои населения, не учитывал уровня доходов и сопровождался круговой порукой и даже запретами на перемену места жительства. С отменой подушной подати исчезло, наконец, столь долго существовавшее в России деление населения на податные и неподатные сословия.

Процесс отмены подушной подати был длительным (в Сибири она была отменена в 1898 г.), поскольку правительство не смогло сразу найти ей замену в качестве источника государственных доходов. В связи с этим наряду с понижением прямого обложения крестьян к платежам налогов стали привлекаться другие, более имущие слои населения, ранее не облагавшиеся вовсе или облагавшиеся незначительно: вводятся налоги на денежные капиталы и наследства, повышаются налоги поземельный, промысловый и на городскую недвижимость. Таким образом, можно говорить о том, что начавшиеся с крестьянской реформой общие демократические преобразования в стране отразились в налоговой политике: утверждался принцип всеобщности обложения, налоговое бремя стало распределяться более равномерно (справедливо).

Среди наиболее ярких реформаторов налогового дела были такие выдающиеся руководители финансового ведомства России, как Н. X. Бунге (министр финансов в 1881 — 1886 гг.) и С. Ю. Витте (министр финансов в 1892—1903 гг.). Именно по инициативе Н. X. Бунге началась отмена подушной подати. При нем снижались выкупные платежи[3] для крестьян, введен налог с наследств и дарений, была усовершенствована система налогового контроля — введена должность податного инспектора с широкими полномочиями в области ценообразования, наблюдения, распределения бремени налогов.

Любопытное замечание

Либеральная новаторская налоговая политика Н. X. Бунге, естественно, вызывала острую критику. В частности, князь В. П. Мещерский писал Государю в 1886 г.: "Бунге двух вещей или двух действий никогда не проявил: 1) он не изучил лично ни одной части промышленной и торговой жизни на практике и 2) он никогда никого не выслушивал русским министром финансов, а только профессором политической экономии. Это безучастие ко всем пульсам и отраслям русской экономической жизни мало-помалу привело Россию в то ужасное экономическое положение маразма, которое теперь сказывается повсеместно, с одной стороны... всеобщим застоем... а с другой стороны, сосредоточением всех денег в банках и в бумагах... Отсюда происходит явление, на которое нельзя не смотреть как на опасность для России: это постепенное завоевание за последние годы разных отраслей и источников производства в России иностранными капиталами и иностранными аферистами и спекулянтами"[4].

Особый этап в развитии российских налогов связан с именем С. Ю. Витте. Человек энциклопедических знаний, он прекрасно ориентировался во всех теориях и течениях финансовой мысли своего времени, а его работа "Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве" (1912) не только с интересом воспринимается современным читателем, но и сегодня может служить образцом изложения сложных финансово-экономических проблем.

Высказанные в "Конспекте" идеи развития налогообложения заслуживают внимания уже тем, что принадлежат выдающемуся финансовому практику, который стоял у руля реальной налоговой политики и проводил их в жизнь. Обращает на себя внимание, что автор лекций прекрасно знаком с финансово-экономической наукой. С. Ю Витте свободно оперирует теоретическими концепциями А. Смита, А. Вагнера, Ф. Нитти, в ряде случаев углубляя их. Вот как выглядят у него "некоторые вопросы общей теории обложения"[5] — классические принципы налоговой политики.

"Государство, обладая правом отчуждать в свою пользу посредством налогов некоторую долю имущества частных лиц, должно руководствоваться в своей налоговой политике определенными этическими и экономическими началами; в противном случае, отягощая население несправедливыми и непосильными сборами, оно подрывало бы самый смысл и разумное основание своего существования...

Система пропорционального возрастания налога слабо удовлетворяет требованиям равномерности обложения. Лицу, получающему ежегодный доход в 10 тыс. руб., гораздо легче уплатить 100 руб. в год, нежели лицу, весь доход которого равняется 300 руб., уплатить 3 руб. У первого, за удовлетворением всех необходимых потребностей, остается еще значительный избыток средств, у второго же едва их достаточно на покрытие насущных жизненных потребностей...

Прогрессивная система обложения отличается большей продуктивностью, достигаемой притом без обременения несостоятельной части населения. Затем нельзя не видеть, что крупные доходы и имущества обладают не пропорциональной, а прогрессивной экономической силой накопления богатств. Лица, обладающие большим доходом и имуществом, имеют больше шансов быстрее богатеть, чем лица с малым доходом...

Капитальная часть имущества должна быть по возможности освобождаема от обложения, так как всякий ущерб в размерах капитала ослабляет производительную деятельность страны. Покрывать государственные расходы из народного капитала было бы равносильно тому, как если бы частное лицо, не удовлетворяясь получаемым доходом, стало бы растрачивать свое имущество...

В силу существующей в экономической жизни борьбы интересов каждый стремится переложить часть лежащего на нем налогового бремени на других лиц, находящихся с ним в экономической связи". Эта мысль будет раскрыта при анализе налоговой нагрузки в гл. 3 учебника.

Рассматривая налоговые проблемы, С. Ю. Витте помимо теоретических основ налогообложения широко использует исторический опыт. Например, излагая вопросы земельного обложения, он обращается к практике земельных отношений Древней Руси.

Актуальная мысль

"Вообще при выборе системы обложения следует сообразоваться с исторически сложившимся социальным строем государства, так как прямолинейное проведение правильных с внешней цифровой стороны схем налогов может глубоко противоречить установившимся условиям быта населения и с этой точки зрения являться несправедливым"[6].

Это чрезвычайно цепное замечание, поскольку налоги являют собой тот социально-экономический инструмент, в настраивании которого практический опыт, традиции, привычки населения имеют колоссальное значение. Налоговая система — самый консервативный элемент государственного устройства. Она не может оставаться объектом постоянных реформ и экспериментов. Стабильность налоговых отношений придает уверенности налогоплательщикам и укрепляет бюджет, обеспечивая проведение открытой, предсказуемой, эффективной налоговой политики. В то же время совершенно утопическими представляются требования неизменности налогов. Неизменными должны быть принципы, а сами налоги не могут отставать от быстроменяющихся экономических условий, они обязаны всегда соответствовать текущим обстоятельствам. Стабильность как отсталость, устарелость будет противоречить прежде всего интересам плательщиков, а потому безусловно неприемлема.

Весьма современно выглядят и замечания С. Ю. Витте относительно возможных негативных эффектов подоходного обложения (лекция 7): "...величина дохода нередко не соответствует имущественной состоятельности данного лица, ибо в руках предприимчивого энергичного и бережливого хозяина небольшое имущество может дать больше дохода, чем крупное имущество в руках нерадивого или неумелого хозяина. Следовательно, подоходный налог является как бы обложением предприимчивости и бережливости и поощрением нерадивости, и потому в известной степени может ослаблять импульс к усилению доходности имуществ и к накоплению богатств. Притом по форме взимания подоходный налог более всех других налогов получает характер вторжения фиска в личные, интимные обстоятельства плательщика, вследствие чего он является крайне тягостным и неприятным для населения".

С. Ю. Витте дал глубокий анализ политики в области косвенного налогообложения (лекция № 8). Развивая это направление, он становится идеологом введения в России "питейной монополии", ставшей, по определению современников, "самым грандиозным предприятием из числа когда-либо бывших в области казенного хозяйства"[7]. Питейная монополия вводилась постепенно (1894— 1903 гг.) и "по предположениям правительства должна была преследовать следующие главнейшие цели: 1) приучение населения к более правильному потреблению вина; 2) улучшение качества вина; 3) ограждение продажи питей от кормчества[8] и 4) привлечение к торговле вином лиц с более высоким нравственным уровнем".

Действие питейной монополии не распространялось на продажу виноградных вин, пива, портера, меда и браги. Кроме механизма реализации спиртных напитков питейная монополия предписывала и жесткие требования по качеству напитков. Так, вся водка, поступавшая в продажу, должна была быть приготовлена из ректифицированного спирта, подвергнута холодной очистке через уголь и иметь крепость не ниже 40 градусов.

Исторический факт

Надо отметить, что в те времена фискальная монополия была обычным инструментом европейской налоговой политики. Государства оставляли за собой производство или продажу (или же того и другого одновременно) некоторых товаров широкого потребления. К примеру, в Италии, Франции, Испании и других странах применялась табачная монополия, в Италии и Австро-Венгрии — соляная, в Швейцарии — питейная, в Испании и Франции — спичечная, в Швейцарии и Испании — взрывчатых веществ и т.д.

По оценке С. Ю. Витте, "результаты введения питейной монополии можно считать благоприятными как с точки зрения финансовой, так и с точки зрения народного хозяйства, народного здравия и общественной нравственности. С одной стороны, доход казны значительно возрос, с другой — улучшилось качество вина, поступающего в продажу, и сократилось во многих местах прежнее кабацкое пьянство. Борьбе с пьянством должны содействовать также учреждаемые одновременно с винной монополией попечительства о народной трезвости. Борьба с пьянством возможна лишь при устранении частного интереса в питейной торговле, и это служит немаловажным доводом к предпочтению правительственной монополии другим формам обложения спиртных напитков".

Но не все специалисты столь оптимистично оценивали российскую питейную монополию. Единодушным было мнение, пожалуй, только относительно существенного повышения качества водки. По многим другим показателям (в том числе фискальным) суждения были противоречивые. В частности, Ф. А. Меньков сомневался в этических целях "грандиозной системы винной монополии, преследовавшей несмотря па заявления правительства исключительно фискальные цели".

В целом налоговая политика России последней трети XIX в. опиралась на косвенное налогообложение: доля прямых налогов в общей их сумме постоянно снижалась — с 33% в 1867 г. до 16% в 1901 г. Обоснование такой политики можно найти в приводимой ниже выдержке из "всеподданнейшего" доклада С. Ю. Витте (1893). Думается, объем последующей цитаты в данном случае полностью оправдан глубиной аргументов и изящностью их изложения.

"Вынужденное прибегнуть к изысканию способов для усиления средств государственного казначейства, министерство финансов считало наиболее правильным и надежным обратиться к таким источникам доходов, которые представляются наиболее упругими и наименее стеснительными как в силу уже привычки к ним населения, так и по самой системе их взимания. С этой точки зрения косвенные налоги, по мнению управляющего министерством финансов, имеют существенные преимущества над прямыми, в силу того, что взимание их гораздо легче, что оно не требует никаких понудительных мер, всегда тяжелых и нередко убыточных для плательщиков, и что уплата косвенных налогов производится по мере потребления обложенных налогами продуктов небольшими взносами и в такое время, когда плательщик имеет средства для покупки этих продуктов, а следовательно, и для уплаты налога. Наконец, по самой природе косвенного обложения оно в каждый данный момент обильнее оплачивается тою частью населения, которая обладает наибольшею покупною способностью, а следовательно, и вообще распространяется между плательщиками в известном соответствии с их платежными силами"[9].

Преобладание косвенного обложения в те годы наблюдалось во всех странах (в Англии только таможенные пошлины и акцизы составляли в 1901 г. 60% всех доходов), так что российская налоговая политика того времени отвечала мировым тенденциям развития налогообложения.

Но причиной преобладающего значения косвенных налогов в России было не только их удобство, но и, по мнению современников, "нерешительность, с которой была начата и осуществлена податная реформа: отмена подушных сборов, из боязни пред слишком коренным преобразованием, не сопровождались достаточно сильным привлечением к прямому обложению более зажиточных классов населения (хотя бы посредством подоходного налога), а ясно сознаваемая правительством, и в соображениях справедливости, и в виду финансовой нужды, необходимость более активного участия этих классов в податном бремени повела к развитию косвенного обложения, в тягостях которого участвует все население".

Итоги

Подводя итоги в целом успешной модернизации российской системы налогов в конце ХХ в., можно сделать некоторые обобщения, касающиеся налоговой политики.

Первое: успех в практической деятельности зависит от хорошего знания теории и умения использовать научные достижения своего времени. Второе: надо иметь глубокое представление об истории вопроса, знать положительный и негативный опыт прошлого. Не исключено, что нечто близкое к предлагаемым мерам уже имело место ранее, необходим его анализ. Третье: надо реально оценивать текущую ситуацию, удачно выбрать время и место осуществления соответствующего мероприятия. Четвертое: надо постараться просчитать возможные последствия принимаемых решений, реакцию налогоплательщиков. Пятое: вводимые меры должны укладываться в общую концепцию желаемых изменений и быть системными, т.е. не противоречить действующим налоговым механизмам и планируемым к введению другим социально-экономическим инструментам.

Начало XX в. в России было отмечено серьезными общественными потрясениями (Русско-японская война, революция 1905 г., Первая мировая война, Февральская и последовавшая за ней Октябрьская революции 1917 г.), поэтому налоговую политику диктовала финансовая целесообразность: повышаются ставки налогов, особенно акцизов. Во время войны предпринимается попытка введения подоходного налога (1916 г.) и очень запоздавшее обложение военной прибыли. Налоговые мероприятия Временного правительства остаются лишь на бумаге. Центр тяжести налогов продолжал оставаться в косвенном обложении: накануне Первой мировой войны прямые налоги составляли около 35%[10]. Дальнейшее развитие налогов и налоговой политики связано с социалистической эпохой в истории России.

  • [1] Князь решил дважды взять дань с древлян, и за это был ими убит. Жена Игоря княгиня Ольга жестоко отомстила "неплательщикам" и наложила на древлян еще большее бремя.
  • [2] Меньков Ф. Л. Указ. соч. С. 11 — 12.
  • [3] Выкупные платежи — установленные со времени освобождении помещичьих крестьян платежи для вознаграждения помещиков за предоставленные в пользование крестьян земельные наделы.
  • [4] Цит. по: Дронов И. Е. Сильный, державный... Жизнь и царствование императора Александра III. М.: Русский издательский центр, 2012. С. 464.
  • [5] Витте С.Ю. Лекции о народном и государственном хозяйстве., 2011. Лекция №6.
  • [6] См.: Витте С. Ю. Лекции о народном и государственном хозяйстве.
  • [7] Нитти Ф. Указ. соч. С. 487.
  • [8] Кормчество — незаконная торговля товарами, составляющими монополию казны.
  • [9] Цит. по: Нитти Ф. Указ. соч. С. 473.
  • [10] Меньков Ф. Л. Указ. соч. С. 61.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >