Эффективность региональной налоговой политики и налоговой политики местных органов власти

Как известно, в рамках составления проекта федерального бюджета и готовятся Основные направления налоговой политики Российской Федерации на очередной финансовый год и па двухлетний плановый период. Основные направления являются одним из документов, который необходимо учитывать в процессе бюджетного проектирования как при планировании федерального бюджета, так и при подготовке проектов бюджетов субъектов РФ.

Несмотря на то что Основные направления налоговой политики не являются нормативным правовым актом, этот документ представляет собой основание для подготовки федеральными органами исполнительной власти изменений в законодательство о налогах и сборах, соответствующих предусмотренным в нем положениям, и внесения их в Правительство РФ.

Далее приведен ряд положений, основанных на указанных документах.

Приоритетом Правительства РФ в области налоговой политики остается создание эффективной и стабильной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Важнейшим фактором проводимой налоговой политики является необходимость поддержания сбалансированности бюджетной системы РФ при сохранении неизменности налоговой нагрузки по секторам экономики, в которых достигнут ее оптимальный уровень.

В части оценки эффективности региональной налоговой политики и налоговой политики местных органов власти одним из важных направлений является мониторинг эффективности налоговых льгот, так как в российской налоговой системе действует множество различных льгот и преференций — по налогу на прибыль организаций, НДС, налогу па добычу полезных ископаемых, налогу на имущество организаций, земельному и транспортному налогам.

Несмотря на то что предоставление налоговых стимулирующих механизмов и льгот напрямую не влечет расходования бюджетных средств, указанные меры оборачиваются сокращением доходов бюджетной системы РФ и тем самым уменьшают ресурсы государства, необходимые для решения поставленных перед ним задач. Поэтому правомерно рассматривать налоговые льготы, освобождения и прочие стимулирующие механизмы в качестве "налоговых расходов" бюджетной системы РФ. Более 90% выпадающих доходов составляют потери, связанные с применением налоговых освобождений, обусловленных структурой налогов и использованием общих принципов налогообложения отдельных операций.

Принятие решений по вопросам сохранения тех или иных льгот, а также введения новых необходимо осуществлять по результатам анализа практики их применения, администрирования и результативности.

В целях расширения налоговой автономии региональных и местных властей проводится работа по инвентаризации установленных на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам с целью определения эффективности льгот. При этом также проводится работа по систематизации налоговых льгот, их оценке, проблемам администрирования и определения налоговых льгот, которые наиболее востребованы в целях модернизации производства и внедрения инноваций.

В части мер, предусматривающих повышение доходов бюджетной системы РФ, планируется внесение изменений в законодательство о налогах и сборах по сокращению неэффективных налоговых льгот и освобождений.

Принятие решений по вопросам сохранения тех или иных льгот необходимо осуществлять по результатам анализа практики их применения и администрирования. Введение новых льгот следует производить на временной основе, чтобы решение о пролонгации действия льготы принималось по результатам проведенного анализа результативности. Обновление и актуализация перечня налоговых льгот будет проводиться ежегодно.

В части оценки эффективности применения налоговых льгот следует отметить, что экономический механизм такой оценки, соответствующие критерии и показатели нормативно не урегулированы. Планируется разработка методики оценки эффективности налоговых льгот, учитывающей наряду с выпадающими доходами бюджетной системы РФ создание благоприятных условий для инвестирования, а также результаты реализации налогоплательщиками полученных преимуществ.

Предполагается, что доклад о налоговых расходах бюджетов и их эффективности должен в обязательном порядке сопровождать представление проектов законов о бюджете на очередной год па всех уровнях государственной власти и местного самоуправления.

В целях децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов РФ и местного самоуправления продолжается работа по оптимизации установленных законодательством РФ о налогах и сборах льгот по региональным и местным налогам.

По результатам инвентаризации налоговых льгот и анализу их эффективности рассматривается вопрос о возможных сроках отмены льгот по региональным и местным налогам, прежде всего наиболее крупных налоговых льгот по налогу на имущество организаций в отношении железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов, линий энергопередачи, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов. Но отмена названных налоговых льгот может привести к незапланированному росту затрат субъектов естественных монополий в газовой сфере, сфере электроэнергетики и на железнодорожном транспорте и, как следствие, к увеличению тарифов па перевозки грузов и пассажиров железнодорожным транспортом, тарифов на электрическую энергию и оптовых цен на природный газ.

Предусматривается поэтапная отмена льгот по налогу на имущество организаций, которая будет заключаться в установлении в течение семи лет пониженных предельных налоговых ставок по налогу на имущество организаций.

График повышения налоговых ставок:

с 1 января 2013 г. - 0,4%;

с 1 января 2014 г. - 0,7%;

с 1 января 2015 г. - 1,0%;

с 1 января 2016 г.- 1,3%;

с 1 января 2017 г. - 1,6%;

с 1 января 2018 г. - 1,9%;

с 1 января 2019 г. - 2,2%.

По налогу на имущество организаций предусматривается расширение полномочий субъектов РФ по установлению налоговой ставки.

Считается целесообразным включить в перечень объектов налогообложения по земельному налогу земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ, предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд. В настоящее время указанные земельные участки не являются объектом налогообложения по земельному налогу.

При этом предполагается сохранение отдельных социальных льгот по региональным и местным налогам (например, для религиозных организаций, общероссийских общественных организаций инвалидов и др.). В связи с этим планируется осуществление компенсации выпадающих доходов бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам в рамках распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Учитывая проводимые работы по введению налога на недвижимость, заменяющего налог на имущество физических лиц, вопрос об оптимизации налоговых льгот по налогу на имущество физических лиц следует рассматривать в рамках налога на недвижимость.

При обсуждении налоговой политики важным является вопрос о действующем уровне налоговой нагрузки в российской экономике, а также о том, насколько налоговая нагрузка в России сопоставима с аналогичными показателями в различных странах, является ли она высокой или низкой. Это же справедливо в отношении сопоставимости налоговой нагрузки в рамках Российской Федерации.

В ходе анализа налоговой нагрузки в экономике необходимо иметь в виду по меньшей мере два обстоятельства, оказывающие влияние на характер и интерпретацию выводов из такого анализа.

Во-первых, для стран, налоговые доходы которых в большой степени зависят от внешнеторговой ценовой конъюнктуры, принято разделять налоговые доходы, обусловленные исключительно колебаниями такой конъюнктуры, и налоговые доходы, которые более устойчивы к внешнеторговой конъюнктуре. В этой связи принято разделять конъюнктурную и структурную составляющие налоговой нагрузки.

При этом структурная составляющая налоговых доходов обусловлена природой и структурой экономического роста в стране, а также фундаментальными факторами налоговых доходов -такими, как изменения налогового законодательства и налоговых ставок. Структурная компонента налоговой нагрузки — это тот уровень нагрузки, который складывается при среднемноголетней внешнеэкономической конъюнктуре.

В свою очередь, конъюнктурная компонента налоговых доходов обусловлена лишь колебаниями конъюнктуры мировых рынков, на которых торгуются экспортируемые из страны товары.

Поскольку колебания внешнеторговой конъюнктуры не могут быть спрогнозированы с достаточной степенью достоверности, планирование бюджетных расходов должно осуществляться исходя из прогноза структурной составляющей налоговых доходов. Одновременно с этим налоговые доходы, имеющие конъюнктурный характер, могут сберегаться с целью сглаживания негативных последствий внешних шоков в периоды неблагоприятной внешнеторговой конъюнктуры.

Таким образом, в условиях существенной доли конъюнктурной составляющей налоговых доходов краткосрочные (в пределах нескольких лет) колебания налоговой нагрузки (например, доли налоговых доходов в ВВП) не могут являться характеристикой изменений в налоговой системе, оказывающих влияние на общую величину налоговой нагрузки в стране.

Иными словами, высокий уровень налоговых доходов бюджетов в периоды благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры сам по себе не является характеристикой высокой налоговой нагрузки, а снижение доходов в период неблагоприятной конъюнктуры не свидетельствует о низком уровне налогов в стране. Однако как налоговая система, так и система бюджетного планирования в этих условиях должны быть сконструированы таким образом, чтобы сберегать "избыточные" доходы в благоприятные периоды с целью финансирования бюджетного дефицита в неблагоприятные периоды.

Во-вторых, сама по себе величина налоговых доходов бюджетной системы РФ и соотношение этой величины с иными показателями (величина выручки, добавленной стоимости, валового продукта) не является характеристикой налоговой нагрузки, на основании сравнения которой с аналогичными показателями в других странах либо в других отраслях можно было бы делать выводы об уровне налоговых изъятий из частного сектора, обусловленном различными характеристиками налоговой системы.

Оптимальным способом сопоставления налоговой нагрузки в различных экономиках является подход, основанный на анализе того, насколько устройство налоговой системы оказывает влияние па инвестиционные решения либо в экономике в целом, либо в какой-либо конкретной отрасли. Другими словами, при анализе и сопоставлении налоговой нагрузки в стране или отрасли необходимо принимать во внимание прежде всего то, в какой степени налоговая система оказывает влияние на цену капитала для инвестора.

При этом анализ влияния уровня налогообложения предприятий на инвестиции и особенно международные сопоставления в этой сфере — одна из наиболее важных сфер изучения проблем налогообложения.

Корпоративные налоговые режимы весьма сложны и значительно отличаются друг от друга в разных юрисдикциях и в рамках различных видов капитала. Поэтому для проведения такого анализа невозможно просто провести сравнительный анализ уровней налогообложения, необходимо учесть, например, ставки амортизационных расходов для целей налогообложения, наличие специальных правил и режимов налогообложения, другие формы налогов на капитал налоги на имущество, налоги с оборота, налоги на передачу капитала и пр., а также наличие налоговых каникул, налоговых льгот и т.п.

В результате после учета всех вышеперечисленных факторов может оказаться, что налоговая нагрузка для инвестора с точки зрения принятия им инвестиционных решений при сравнительно высокой доле уплачиваемых налогоплательщиком налогов в выручке или добавленной стоимости может оказаться существенно ниже, чем у налогоплательщика со значительно более низкими налоговыми платежами. Определенная таким образом величина налоговой нагрузки зависит во многом от доходности инвестиционных проектов в отрасли и оборачиваемости капитала, а не от абсолютной суммы уплачиваемых налогов в конкретный момент времени.

С учетом приведенных обстоятельств рассмотрение уровня и динамики налоговых доходов бюджетной системы РФ является важным прежде всего с точки зрения общей конструкции налоговой системы, поскольку позволяет показать, что с се помощью следует сглаживать колебания доходов, обусловленные волатильностью внешнеторговой конъюнктуры, что, в свою очередь, требует настройки налоговой системы и различных подходов к налогообложению в различных секторах экономики.

Взимание налогов и сборов может оказывать различное влияние на поведение экономических субъектов, создавать различные стимулы как для организаций, так и для физических лиц. Необходимым условием для повышения конкурентоспособности российской экономики является ее диверсификация, технологическое обновление, модернизация производства. К важным факторам модернизации относится развитие некоммерческого сектора, предоставляющего в том числе услуги социального характера. Стимулирующая роль налоговой системы по перечисленным направлениям сохранится.

С учетом необходимости обеспечения бюджетной сбалансированности следует предпринимать усилия, направленные на увеличение доходов бюджетной системы РФ. Основными источниками роста налоговых поступлений может стать как повышение налоговых ставок, изменение правил исчисления и уплаты отдельных налогов, так и принятие мер в области налогового администрирования. Отдельным направлением политики в области повышения доходного потенциала налоговой системы будет являться оптимизация существующей системы налоговых льгот и освобождений, а также ликвидация имеющихся возможностей для уклонения от налогообложения.

Таким образом, содержанием налоговой политики в среднесрочной перспективе является определенный налоговый маневр, который будет заключаться в снижении налоговой нагрузки на труд и капитал и ее повышении на потребление, включая дорогую недвижимость, на рентные доходы, возникающие при добыче природных ресурсов, а также в переходе к новой системе налогообложения недвижимого имущества.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >